趙長(zhǎng)寶

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容,是政府管理的重要手段。對(duì)于處于我國(guó)財(cái)政體制基層尤其是貧困地區(qū)的財(cái)政,由于財(cái)力薄弱,對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的依賴性很大。近幾年,上級(jí)對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付,在很大程度上幫助了地方政府正常行使職能,推動(dòng)了各地基本公共服務(wù)的均等化,緩解了地方財(cái)政困難。但目前轉(zhuǎn)移支付資金也存在著一些迫切需要解決的新情況、新問(wèn)題。

一、建立轉(zhuǎn)移支付制度的重要性

轉(zhuǎn)移支付制度是我國(guó)財(cái)政體制的重要組成部分,是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下處理中央政府與地方政府及地方政府之間財(cái)政分配關(guān)系、實(shí)現(xiàn)財(cái)力均衡的基本手段,在很大程度上影響著一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政體制的公平與效率。不僅是保障當(dāng)?shù)夭块T工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要資金來(lái)源,更是保證當(dāng)前社會(huì)公共服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的重要支柱。所以,建立完善的轉(zhuǎn)移支付體制是我國(guó)財(cái)政體制的本質(zhì)要求。特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū),轉(zhuǎn)移支付在支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中有著至關(guān)重要的作用,有的年轉(zhuǎn)移支付數(shù)額接近于本地一般預(yù)算收入水平,對(duì)提高縣鄉(xiāng)財(cái)力保障有著不可替代的作用。

1.增強(qiáng)了縣鄉(xiāng)政府提供公共服務(wù)的能力。轉(zhuǎn)移支付大大增加了地方可用財(cái)力,使得縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力明顯增強(qiáng),解決了多年來(lái)存在的工資和運(yùn)轉(zhuǎn)水平較低問(wèn)題,中小學(xué)債務(wù)得到化解,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到較大發(fā)展,縣鄉(xiāng)政府運(yùn)行狀況越來(lái)越好。

2.一定程度上控制和化解了基層債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于近年許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在承擔(dān)各項(xiàng)支出任務(wù)的過(guò)程中形成了一定程度的公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),許多財(cái)政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅靠自身財(cái)力不僅無(wú)法化解已有政府性債務(wù),還有可能繼續(xù)形成各種新增加的政府性債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障機(jī)制增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支付能力,保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出和民生投入,在一定程度上緩解了基層財(cái)政壓力,有利于化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.促進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政不斷提高管理水平。欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政在財(cái)力基礎(chǔ)薄弱的同時(shí)往往伴隨著管理松弛、制度缺失、監(jiān)管弱化等現(xiàn)象,規(guī)范性較差而隨意性較強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障機(jī)制實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)的保障方式,要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政必須加強(qiáng)管理,深化改革,嚴(yán)格控制和精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人員,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),杜絕資金擠占、挪用,保障了區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)和民生政策有效落實(shí)。同時(shí),省財(cái)政進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理,有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政完善管理制度,規(guī)范管理模式,提高管理水平。

二、完善目前轉(zhuǎn)移支付制度的必要性

1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以來(lái),我國(guó)逐步建立了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本要求的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央財(cái)政集中的財(cái)力主要用于增加對(duì)地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大,有力促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化,推動(dòng)了國(guó)家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)的貫徹落實(shí),保障和改善了民生,支持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。但與建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求相比,現(xiàn)行中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題也日益凸顯,突出表現(xiàn)在:受中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響,轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理;一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類多、目標(biāo)多元,均等化功能弱化;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過(guò)寬,分配使用不夠科學(xué);一些項(xiàng)目行政審批色彩較重,與簡(jiǎn)政放權(quán)改革的要求不符;地方配套壓力較大,財(cái)政統(tǒng)籌能力較弱;轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等。具體體現(xiàn)在:

1.轉(zhuǎn)移支付的法律、法規(guī)滯后。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保障,法律約束和監(jiān)督機(jī)制不健全,主要表現(xiàn)為相關(guān)的法律法規(guī)體系建設(shè)滯后。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大。以某地為例,2014年一般性轉(zhuǎn)移支付資金14.7億元,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金10.7億元,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金占到上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金的41%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大,項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù),分配制度不夠合理,資金投向較為分散,重點(diǎn)不突出,幾乎覆蓋了所有預(yù)算支出項(xiàng)目,并且補(bǔ)助對(duì)象涉及各行業(yè),因此專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金管理使用不規(guī)范,調(diào)控作用發(fā)揮并不理想。一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小,難以充分發(fā)揮平衡地方財(cái)力的作用,也不能充分發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性。

3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付名目多,管理難度加大。一方面,上級(jí)下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付名目繁多,部分項(xiàng)目涉及多個(gè)部門,如農(nóng)村危舊土坯房改造資金,上級(jí)涉及到民政、移民扶貧、建設(shè)等多個(gè)部門下達(dá)項(xiàng)目資金,多頭管理增加了資金的監(jiān)管難度。另一方面,大部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方財(cái)政配套,就某地而言,每年需配套資金2億元以上,落實(shí)配套資金壓力非常大。

4.政策不了解,盲目向上爭(zhēng)項(xiàng)目。根據(jù)世界一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),有效率的轉(zhuǎn)移支付一般采取的是縱向和橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付體制,而我國(guó)一直采用單一的縱向逐級(jí)傳遞式模式,地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付幾乎沒有。這種單一的橫向缺失的轉(zhuǎn)移支付模式不僅不利于減輕中央財(cái)政的負(fù)擔(dān),而且因?yàn)橘Y金來(lái)源的有限,有部分單位對(duì)轉(zhuǎn)移支付政策了解不夠,盲目向上爭(zhēng)取項(xiàng)目,有的項(xiàng)目沒有與目前實(shí)際需要和縣級(jí)財(cái)力相結(jié)合,沒有區(qū)分輕重緩急,導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度緩慢,資金效益差。

5.部分資金下達(dá)晚,當(dāng)年項(xiàng)目難以實(shí)施。2014年某地收到上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金10.7億元,其中11月份以后收到2.3億元,占全年總額的21%。由于專項(xiàng)資金下達(dá)晚,造成地方財(cái)政支出進(jìn)度慢,形成大量的資金結(jié)轉(zhuǎn)和資金效益的發(fā)揮。

三、完善轉(zhuǎn)移支付的可操作性

全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神,按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署和新修訂的預(yù)算法有關(guān)規(guī)定,圍繞建立現(xiàn)代財(cái)政制度,以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo),以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體,完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制,清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理,充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

1.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任,逐步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革,形成以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體,一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。屬于中央事權(quán)的,由中央全額承擔(dān)支出責(zé)任,原則上應(yīng)通過(guò)中央本級(jí)支出安排,由中央直接實(shí)施;隨著中央委托事權(quán)和支出責(zé)任的上收,應(yīng)提高中央直接履行事權(quán)安排支出的比重,相應(yīng)減少委托地方實(shí)施的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。屬于中央地方共同事權(quán)的,由中央和地方共同分擔(dān)支出責(zé)任,中央分擔(dān)部分通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付委托地方實(shí)施。屬于地方事權(quán)的,由地方承擔(dān)支出責(zé)任,中央主要通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付給予支持,少量的引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類事務(wù)通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以支持,以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)。

2.完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度。一是清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付。逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付中屬于中央委托事權(quán)或中央地方共同事權(quán)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)列專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目歸并到均衡性轉(zhuǎn)移支付,建立以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體、以老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充并輔以少量體制結(jié)算補(bǔ)助的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。二是建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例,逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上。改變均衡性轉(zhuǎn)移支付與所得稅增量掛鉤的方式,確保均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅。大幅度增加對(duì)老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口,原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。三是加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付管理。一般性轉(zhuǎn)移支付按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制。科學(xué)設(shè)置均衡性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算因素、權(quán)重,充分考慮老少邊窮地區(qū)底子薄、發(fā)展慢的特殊情況,真實(shí)反映各地的支出成本差異,建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制,促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。規(guī)范老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。建立激勵(lì)約束機(jī)制,采取適當(dāng)獎(jiǎng)懲等方式,引導(dǎo)地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生等中央確定的重點(diǎn)領(lǐng)域。

3.從嚴(yán)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一是清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。清理整合要充分考慮公共服務(wù)提供的有效性、受益范圍的外部性、信息獲取的及時(shí)性和便利性,以及地方自主性、積極性等因素。取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中政策到期、政策調(diào)整、績(jī)效低下等已無(wú)必要繼續(xù)實(shí)施的項(xiàng)目。屬于中央委托事權(quán)的項(xiàng)目,可由中央直接實(shí)施的,原則上調(diào)整列入中央本級(jí)支出。屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目,劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。確需保留的中央地方共同事權(quán)項(xiàng)目,以及少量的中央委托事權(quán)項(xiàng)目及引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類項(xiàng)目,要建立健全定期評(píng)估和退出機(jī)制,對(duì)其中目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項(xiàng)目予以整合,嚴(yán)格控制同一方向或領(lǐng)域的專項(xiàng)數(shù)量。二是逐步改變以收定支專項(xiàng)管理辦法。結(jié)合稅費(fèi)制度改革,完善相關(guān)法律法規(guī),逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等?？顚Ｓ玫囊?guī)定,統(tǒng)籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)。三是嚴(yán)格控制新設(shè)專項(xiàng)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立。新設(shè)立的專項(xiàng)應(yīng)有明確的政策依據(jù)、政策目標(biāo)、資金需求、資金用途、主管部門和職責(zé)分工。四是規(guī)范專項(xiàng)資金管理辦法。做到每一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個(gè)資金管理辦法。對(duì)一個(gè)專項(xiàng)有多個(gè)資金管理辦法的,要進(jìn)行整合歸并,不得變相增設(shè)專項(xiàng)。資金管理辦法要明確政策目標(biāo)、部門職責(zé)分工、資金補(bǔ)助對(duì)象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容,逐步達(dá)到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報(bào)審批程序唯一等要求。需要發(fā)布項(xiàng)目申報(bào)指南的,應(yīng)在資金管理辦法中進(jìn)行明確。補(bǔ)助對(duì)象應(yīng)按照政策目標(biāo)設(shè)定,并按政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、個(gè)人、企業(yè)等進(jìn)行分類,便于監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)。

4.規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配和使用。一是規(guī)范資金分配。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制。嚴(yán)格資金分配主體,明確部門職責(zé),社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、企事業(yè)單位等非行政機(jī)關(guān)不得負(fù)責(zé)資金分配。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可以采取項(xiàng)目法或因素法進(jìn)行分配。對(duì)用于國(guó)家重大工程、跨地區(qū)跨流域的投資項(xiàng)目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項(xiàng)目,主要采取項(xiàng)目法分配,實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)管理,明確項(xiàng)目申報(bào)主體、申報(bào)范圍和申報(bào)條件,規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)流程,發(fā)揮專業(yè)組織和專家的作用,完善監(jiān)督制衡機(jī)制。對(duì)具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目,主要采取因素法分配,選取客觀因素,確定合理權(quán)重,按照科學(xué)規(guī)范的分配公式切塊下達(dá)省級(jí)財(cái)政,并指導(dǎo)其制定資金管理辦法實(shí)施細(xì)則,按規(guī)定層層分解下達(dá)到補(bǔ)助對(duì)象,做到既要調(diào)動(dòng)地方積極性,又要保證項(xiàng)目順利實(shí)施。對(duì)關(guān)系群眾切身利益的專項(xiàng),可改變行政性分配方式,逐步推動(dòng)建立政府引導(dǎo)、社會(huì)組織評(píng)價(jià)、群眾參與的分配機(jī)制。二是取消地方資金配套要求。除按照國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)外,中央在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí),不得要求地方政府承擔(dān)配套資金。由中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng),要依據(jù)公益性、外部性等因素明確分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)或比例。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)各地財(cái)政狀況,同一專項(xiàng)對(duì)不同地區(qū)可采取有區(qū)別的分擔(dān)比例,但不同專項(xiàng)對(duì)同一地區(qū)的分擔(dān)比例應(yīng)逐步統(tǒng)一規(guī)范。三是嚴(yán)格資金使用。除中央委托事項(xiàng)外,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一律不得用于財(cái)政補(bǔ)助單位人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi),以及樓堂館所等國(guó)務(wù)院明令禁止的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金分配使用的全過(guò)程監(jiān)控和檢查,建立健全信息反饋、責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲機(jī)制,重點(diǎn)解決資金管理“最后一公里”問(wèn)題。

5.逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一是取消部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)。凡屬“小、散、亂”,效用不明顯以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的專項(xiàng)應(yīng)堅(jiān)決取消;對(duì)因價(jià)格改革、宏觀調(diào)控等而配套出臺(tái)的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng),應(yīng)明確執(zhí)行期限,并在后期逐步退出,到期取消。二是研究用稅收優(yōu)惠政策替代部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)。加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)與稅收優(yōu)惠政策的協(xié)調(diào),可以通過(guò)稅收優(yōu)惠政策取得類似或更好政策效果的,應(yīng)盡量采用稅收優(yōu)惠政策,相應(yīng)取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)。稅收優(yōu)惠政策應(yīng)由專門稅收法律法規(guī)或國(guó)務(wù)院規(guī)定。三是探索實(shí)行基金管理等市場(chǎng)化運(yùn)作模式。對(duì)保留的具有一定外部性的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng),應(yīng)控制資金規(guī)模,突出保障重點(diǎn),逐步改變行政性分配方式,主要采取基金管理等市場(chǎng)化運(yùn)作模式,逐步與金融資本相結(jié)合,發(fā)揮撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用。基金可以采取中央直接設(shè)立的方式,也可以采取中央安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支持地方設(shè)立的方式;可以新設(shè)基金,也可以扶持已有的對(duì)市場(chǎng)有重大影響的基金?；鹬饕扇?chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等模式?；鹪O(shè)立應(yīng)報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn),應(yīng)有章程、目標(biāo)、期限及指定投資領(lǐng)域,委托市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理,重在引導(dǎo)、培育和發(fā)展市場(chǎng),鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。基金應(yīng)設(shè)定規(guī)模上限,達(dá)到上限時(shí),根據(jù)政策評(píng)估決定是否進(jìn)一步增資。少數(shù)不適合實(shí)行基金管理模式的,也應(yīng)在事前明確補(bǔ)助機(jī)制的前提下,事中或事后采取貼息、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、擔(dān)保補(bǔ)貼等補(bǔ)助方式,防止出現(xiàn)補(bǔ)助機(jī)制模糊、難以落實(shí)或套取補(bǔ)助資金等問(wèn)題。

6.強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理。一是及時(shí)下達(dá)預(yù)算。加強(qiáng)與地方預(yù)算管理的銜接,中央應(yīng)當(dāng)將對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前下達(dá)地方,地方應(yīng)當(dāng)將其編入本級(jí)預(yù)算。除據(jù)實(shí)結(jié)算等特殊項(xiàng)目可以分期下達(dá)預(yù)算或者先預(yù)付后結(jié)算外,中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付在全國(guó)人大批準(zhǔn)預(yù)算后30日內(nèi)下達(dá),專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在90日內(nèi)下達(dá)。省級(jí)政府接到中央轉(zhuǎn)移支付后,應(yīng)在30日內(nèi)正式下達(dá)到本行政區(qū)域縣級(jí)以上各級(jí)政府。中央下達(dá)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須納入地方政府預(yù)算管理,按規(guī)定向同級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告。二是推進(jìn)信息公開。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排及執(zhí)行情況在全國(guó)人大批準(zhǔn)后20日內(nèi)由財(cái)政部向社會(huì)公開,并對(duì)重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。主動(dòng)向社會(huì)公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體項(xiàng)目、規(guī)模、管理辦法和分配結(jié)果等。三是做好績(jī)效評(píng)價(jià)。完善轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)制度,科學(xué)設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,合理確定績(jī)效目標(biāo),有效開展績(jī)效評(píng)價(jià),提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的可信度,并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果同預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合。逐步創(chuàng)造條件向社會(huì)公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。四是加強(qiáng)政府性基金預(yù)算和一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌。政府性基金預(yù)算安排支出的項(xiàng)目,一般公共預(yù)算可不再安排或減少安排。政府性基金預(yù)算和一般公共預(yù)算同時(shí)安排的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,在具體管理中應(yīng)作為一個(gè)專項(xiàng),制定統(tǒng)一的資金管理辦法,實(shí)行統(tǒng)一的資金分配方式。五是將一般性轉(zhuǎn)移支付納入重點(diǎn)支出統(tǒng)計(jì)范圍。大幅度增加一般性轉(zhuǎn)移支付后,中央財(cái)政對(duì)相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域的直接投入相應(yīng)減少。由于中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付最終形成地方財(cái)政支出,為滿足統(tǒng)計(jì)需要,可將其按地方財(cái)政支出情況分解為對(duì)相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域的投入。

7.調(diào)整優(yōu)化中央基建投資專項(xiàng)。在保持中央基建投資合理規(guī)模的基礎(chǔ)上,劃清中央基建投資專項(xiàng)和其他財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的邊界,合理劃定主管部門職責(zé)權(quán)限,優(yōu)化中央基建投資專項(xiàng)支出結(jié)構(gòu)。逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域投入,對(duì)確需保留的投資專項(xiàng),調(diào)整優(yōu)化安排方向,探索采取基金管理等市場(chǎng)化運(yùn)作模式,規(guī)范投資安排管理;規(guī)范安排對(duì)地方基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資補(bǔ)助,逐步減少對(duì)地方的小、散投資補(bǔ)助;逐步加大屬于中央事權(quán)的項(xiàng)目投資,主要用于國(guó)家重大工程、跨地區(qū)跨流域的投資項(xiàng)目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項(xiàng)目。

8.完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。省以下各級(jí)政府要比照中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度,改革和完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。與省以下各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng),優(yōu)化各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。對(duì)上級(jí)政府下達(dá)的一般性轉(zhuǎn)移支付,下級(jí)政府應(yīng)采取有效措施,確保統(tǒng)籌用于相關(guān)重點(diǎn)支出;對(duì)上級(jí)政府下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,下級(jí)政府可在不改變資金用途的基礎(chǔ)上,發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢(shì),結(jié)合本級(jí)安排的相關(guān)專項(xiàng)情況,加大整合力度,將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合使用。

9.加快轉(zhuǎn)移支付立法和制度建設(shè)。為增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性和權(quán)威性,為改革提供法律保障,需要加快轉(zhuǎn)移支付立法,盡快研究制定轉(zhuǎn)移支付條例,條件成熟時(shí)推動(dòng)上升為法律。相關(guān)文件中涉及轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)按照本意見進(jìn)行修改完善。

總之,改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)稅體制改革的重要組成部分,涉及面廣、政策性強(qiáng),利益調(diào)整大。各地區(qū)、各部門要高度重視,加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),確保相關(guān)改革工作順利推進(jìn)。要提高認(rèn)識(shí),把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署上來(lái)。要加強(qiáng)溝通,凝聚各方共識(shí),形成改革合力。要周密部署,加強(qiáng)督查,抓好落實(shí),對(duì)違反預(yù)算法等法律法規(guī)規(guī)定的,嚴(yán)肅追究責(zé)任。