朱一飛

內(nèi)容提要：知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技進(jìn)步、國際貿(mào)易與國際投資等領(lǐng)域均具有重要的引領(lǐng)和保障功能。知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的法律化，是公共風(fēng)險(xiǎn)控制、政策系統(tǒng)更新、行政活動(dòng)正當(dāng)性實(shí)現(xiàn)以及評(píng)議自身規(guī)范化與科學(xué)化之必要。知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議法律化的路徑，應(yīng)當(dāng)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的整體性制度構(gòu)建、重大經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制構(gòu)建、重大經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)的決策與管理體制優(yōu)化等三個(gè)層面同時(shí)展開，并需要科技法、產(chǎn)業(yè)法、國際投資法、國際貿(mào)易法、行政法等多個(gè)部門法的分工協(xié)作。

近年來，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作實(shí)踐中受到高度重視和廣泛運(yùn)用：從2005年《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出，要建立對(duì)企業(yè)并購、技術(shù)交易等重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)特別審查機(jī)制；到2008年《國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》明確提出，建立健全重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)審議制度；再到2015年《國務(wù)院關(guān)于新形勢(shì)下加快知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)的若干意見》詳盡論述和部署建立重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議制度及推動(dòng)企業(yè)建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)分析評(píng)議機(jī)制。①從“知識(shí)產(chǎn)權(quán)審查”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)審議”到“知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議”和“知識(shí)產(chǎn)權(quán)分析評(píng)議”，反映了我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策不斷完善和發(fā)展的過程，這些概念雖然在內(nèi)涵、外延和功能定位等方面有所不同，但實(shí)質(zhì)上具有高度的相似性。2015年12月18日《國務(wù)院關(guān)于新形勢(shì)下加快知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)的若干意見》發(fā)布以后，“知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議”事實(shí)上已經(jīng)取代“知識(shí)產(chǎn)權(quán)審查”和“知識(shí)產(chǎn)權(quán)審議”等概念，而“知識(shí)產(chǎn)權(quán)分析評(píng)議”則基本上是“知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議”的同義詞，只是更多運(yùn)用于企業(yè)層面。參見金玉成、唐恒、朱宇：《建立國家重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)審查機(jī)制研究》，載《中國軟科學(xué)》2009年第10期；何煉紅：《論我國重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)審議機(jī)制的建構(gòu)》，載《知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2010年第1期；孟海燕：《知識(shí)產(chǎn)權(quán)分析評(píng)議基本問題研究》，載《中國科學(xué)院院刊》2013年第4期；邱洪華：《產(chǎn)業(yè)集群知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議機(jī)制研究：基于專利技術(shù)的視角》，載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期。這充分說明知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略的層面上具有重要的功能定位。

但是迄今為止，關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，我國既未出臺(tái)專門的法律法規(guī)，也未在相關(guān)法律法規(guī)中有所體現(xiàn)，僅由國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等業(yè)務(wù)主管部門及地方政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策性文件。那么問題在于，僅憑政策性文件是否足以承載知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議所應(yīng)具備的功能？知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議是否具有法律化的必要性？知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的法律化如何實(shí)現(xiàn)？本文將就此展開論述。

一、知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的功能定位

根據(jù)《知識(shí)產(chǎn)權(quán)分析評(píng)議服務(wù)規(guī)范（征求意見稿）》②《知識(shí)產(chǎn)權(quán)分析評(píng)議服務(wù)規(guī)范》是國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)2011年第2批國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂計(jì)劃項(xiàng)目，由國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局提出、全國服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)歸口管理、中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院等單位起草，并于2017年4月和7月兩次公開征求意見。但截至本文完稿時(shí)，尚未正式發(fā)布。的定義，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議（Intellectual property analysis and appraisal），是指在公共管理活動(dòng)和工商管理活動(dòng)中，對(duì)相關(guān)信息情報(bào)進(jìn)行綜合研究，分析技術(shù)發(fā)展熱點(diǎn)和趨勢(shì)、評(píng)估知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方案科學(xué)性、判斷知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、論證知識(shí)產(chǎn)權(quán)商業(yè)化運(yùn)用合理性以及相關(guān)政策和計(jì)劃項(xiàng)目可行性等，進(jìn)而有針對(duì)性地提出對(duì)策建議的活動(dòng)。

從知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在我國十余年的實(shí)踐來看，其所承載的功能不斷豐富和拓展：一方面，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的目的從單純的防范重大經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，逐漸延伸至優(yōu)化政府經(jīng)濟(jì)科技決策和政府管制；另一方面，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的適用范圍從具體的經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)（初期主要針對(duì)政府投資項(xiàng)目），逐漸擴(kuò)展至產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技進(jìn)步、國際投資和國際貿(mào)易等領(lǐng)域的政策制定、政策實(shí)施與宏觀層面的經(jīng)濟(jì)科技決策。

（一）知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的功能

首先，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供技術(shù)指引，并為政策績效評(píng)估提供關(guān)鍵指標(biāo)。一個(gè)國家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局與調(diào)整，是政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多方面因素綜合考量的結(jié)果，而技術(shù)因素和知識(shí)產(chǎn)權(quán)因素亦在其中占據(jù)著重要地位。在重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)確定以前，通過事前的知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，可以評(píng)估本國或本地區(qū)在該產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新能力與比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)和潛在的知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)測(cè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的知識(shí)產(chǎn)權(quán)前景；而在重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)和扶持政策確定以后，就需要通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議對(duì)該產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)與分析，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的績效進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，并且適時(shí)進(jìn)行政策修訂、決定政策退出或出臺(tái)新的政策。

其次，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議是確定產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和技術(shù)發(fā)展路線的重要指針，是實(shí)現(xiàn)技術(shù)發(fā)展“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”和“彎道超車”的重要方法。通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，可以分析某一技術(shù)領(lǐng)域研究開發(fā)的總體態(tài)勢(shì)、關(guān)鍵技術(shù)和技術(shù)發(fā)展路線，預(yù)測(cè)可能的技術(shù)創(chuàng)新點(diǎn)和突破口，從而為國家、區(qū)域和產(chǎn)業(yè)組織制定產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和創(chuàng)新戰(zhàn)略，厘清技術(shù)發(fā)展路線提供支撐。③GODIN R. Research and the Practice of Publication in Industries. Research Policy, 1996(25):587-606.

最后，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議是防范和化解重大投資項(xiàng)目知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的主要方法，是維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在我國，政府投資的重大項(xiàng)目往往承載著促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、滿足公共需求等政策功能。通過對(duì)區(qū)域內(nèi)重大投資項(xiàng)目、招商引資項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)并提前做好防范和化解工作（包括開展儲(chǔ)備性、應(yīng)對(duì)性的知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理和運(yùn)營），從而起到維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的作用。

（二）知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在科技進(jìn)步中的功能

首先，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議是制定科技發(fā)展規(guī)劃的重要依據(jù)，也是評(píng)估規(guī)劃實(shí)施績效的重要方法。制定科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃是國家促進(jìn)科技進(jìn)步的重要方式，在規(guī)劃制定過程中，通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，可以分析關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，確定技術(shù)發(fā)展路線，防范和規(guī)避重大知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)；而在規(guī)劃制定后的實(shí)施過程中，通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，則可以評(píng)估相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r和政策績效，并為后續(xù)政策修訂提供參考。

其次，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議是促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的中介和助推器。通過在科技成果轉(zhuǎn)化過程中推廣和運(yùn)用知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，可以提高科技成果價(jià)值評(píng)估的準(zhǔn)確度，實(shí)現(xiàn)科技成果供需雙方的信息互通，促進(jìn)科技研發(fā)與產(chǎn)業(yè)需求的精準(zhǔn)對(duì)接，從而營造有利于科技成果轉(zhuǎn)化的市場(chǎng)環(huán)境。

最后，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議是優(yōu)化財(cái)政性資金資助的科技項(xiàng)目和科技成果管理的核心裝置。在科技項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)，通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防范科技項(xiàng)目的知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，避免因知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題而導(dǎo)致重大經(jīng)濟(jì)損失或重大科技項(xiàng)目的重復(fù)研究；而在項(xiàng)目實(shí)施過程中，通過建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理部門和項(xiàng)目承擔(dān)者對(duì)科技成果的全過程管理，規(guī)范科技成果的創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)和流轉(zhuǎn)過程。

（三）知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在國際貿(mào)易和國際投資中的功能

首先，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議是我國政府制定外商投資準(zhǔn)入政策、審查跨國并購的重要依據(jù)。對(duì)于外國直接投資的準(zhǔn)入與限制，關(guān)鍵在于平衡兩種不同的價(jià)值取向：既要利用外商直接投資的“溢出效應(yīng)”，通過外資企業(yè)關(guān)鍵技術(shù)和研發(fā)能力的擴(kuò)散，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新；又要防止外資企業(yè)壟斷和控制核心技術(shù)，遏制我國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，甚至威脅我國產(chǎn)業(yè)安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而要實(shí)現(xiàn)這一政策平衡，就必須合理運(yùn)用知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，及時(shí)分析和掌握相關(guān)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新狀況和知識(shí)產(chǎn)權(quán)布局狀況，準(zhǔn)確判斷相關(guān)技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)與國家經(jīng)濟(jì)安全、國防安全、社會(huì)安全等的關(guān)系，并據(jù)此對(duì)外商投資的行業(yè)準(zhǔn)入政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

而作為外商直接投資的重要途徑，跨國并購常常直接或間接地導(dǎo)致知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，有些重要知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓甚至可能危及國家安全，損害國家利益。通過實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議（知識(shí)產(chǎn)權(quán)審查），全面深入地分析跨國并購所涉及的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題，有利于我國政府和企業(yè)準(zhǔn)確評(píng)估知識(shí)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，掌握相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)權(quán)狀況，在跨國并購中制定合理的策略與技術(shù)路線，防止核心知識(shí)產(chǎn)權(quán)流失，避免國家安全或國家利益受到損害。

其次，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議是技術(shù)進(jìn)出口管制的有效措施。隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，技術(shù)貿(mào)易在國際貿(mào)易中的比重日益擴(kuò)大，各國不約而同地加強(qiáng)了對(duì)于技術(shù)貿(mào)易的管制——技術(shù)引進(jìn)管制，主要是保證技術(shù)引進(jìn)與本國發(fā)展目標(biāo)相一致，防止技術(shù)提供方施加各種不合理的限制；而技術(shù)出口管制則具有雙重目標(biāo)，既要把技術(shù)出口作為拓寬和占領(lǐng)世界市場(chǎng)的重要手段，通過適當(dāng)輸出技術(shù)，營造國際市場(chǎng)，又要嚴(yán)格控制關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)以及具有競(jìng)爭力的高新技術(shù)流向其他國家。④參見詹宏海著：《知識(shí)產(chǎn)權(quán)貿(mào)易》，上海大學(xué)出版社2009年版，第122頁。

在技術(shù)引進(jìn)管制方面，通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，可以定期評(píng)估和調(diào)整我國禁止進(jìn)口和限制進(jìn)口技術(shù)的范圍與種類，限制和禁止在國內(nèi)已經(jīng)成熟甚至落后的技術(shù)進(jìn)口，避免重復(fù)引進(jìn)和盲目引進(jìn)，以保護(hù)和鼓勵(lì)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新；與此同時(shí)，還要通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，跟蹤國際科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最前沿，選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵技術(shù)、國內(nèi)外尚有明顯差距的關(guān)鍵技術(shù)，鼓勵(lì)引進(jìn)此類技術(shù)，以帶動(dòng)國內(nèi)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的快速發(fā)展。

在技術(shù)出口管制方面，一是可以通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，定期評(píng)估和調(diào)整我國禁止出口和限制出口技術(shù)的范圍與種類，禁止與國防安全相關(guān)的技術(shù)出口，限制國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)和核心技術(shù)出口；二是應(yīng)當(dāng)在技術(shù)出口活動(dòng)中建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)審查機(jī)制。對(duì)于限制出口類技術(shù)的出口，應(yīng)當(dāng)實(shí)行事前的知識(shí)產(chǎn)權(quán)審查，經(jīng)審查無異議，中外雙方才能簽訂技術(shù)出口合同。

最后，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議是與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)條件。目前，我國作為世界上最大的發(fā)展中國家和貿(mào)易大國，既面臨著一些國家打著“保護(hù)本國知識(shí)產(chǎn)權(quán)”的旗號(hào)，將知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)作為貿(mào)易壁壘，從而影響和遏制我國出口貿(mào)易的問題；⑤例如為了抑制我國不斷發(fā)展的出口貿(mào)易，美國頻繁發(fā)起337調(diào)查，阻礙中國產(chǎn)品出口美國。337調(diào)查對(duì)中國出口貿(mào)易造成的影響已經(jīng)超越反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施，成為使用頻率最高的知識(shí)產(chǎn)權(quán)貿(mào)易壁壘手段。參見王敏、卞藝杰、田譯、鄧建高：《知識(shí)產(chǎn)權(quán)貿(mào)易壁壘特征與中國的防范對(duì)策——以337調(diào)查為例》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。同時(shí)又必須積極應(yīng)對(duì)一些國家在其國內(nèi)對(duì)我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)未給予充分有效保護(hù)或?qū)嵤┢缫曅源龅膯栴}。為此，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)貿(mào)易壁壘的應(yīng)對(duì)方面，我國應(yīng)當(dāng)建立對(duì)外貿(mào)易的知識(shí)產(chǎn)權(quán)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，其核心是對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息（包括技術(shù)信息、法律信息和政策信息等）的收集、整理、分析與運(yùn)用；⑥參見吳漢東主編：《科學(xué)發(fā)展觀與知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略實(shí)施》，北京大學(xué)出版社2012年版，第315-316頁。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)域外保護(hù)方面，我國應(yīng)當(dāng)通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的方法對(duì)其他國家和地區(qū)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律、政策與實(shí)際做法作出科學(xué)評(píng)價(jià)，并以此為依據(jù)決定是否對(duì)與該國或該地區(qū)的貿(mào)易采取必要措施。

二、知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議法律化的必要性

（一）公共風(fēng)險(xiǎn)控制之必要

風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)性特征，而文明的饋贈(zèng)就是可靠性——擺脫來自自然的、自身的和他人的危險(xiǎn)，獲得可靠性。⑦［英］齊格蒙·鮑曼著：《尋找政治》，洪濤、周順、郭臺(tái)輝譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2006年版，第8頁。因此，對(duì)于包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各類風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，是現(xiàn)代社會(huì)和人類文明所面臨的重要課題。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)控制有多種路徑，對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的控制究竟應(yīng)當(dāng)采取何種路徑、是否須訴諸于法律，則取決于知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)自身的特征。

毫無疑問，知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)首先是一種私人風(fēng)險(xiǎn)。以專利風(fēng)險(xiǎn)為例，其主要包括侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)。⑧參見邱洪華：《產(chǎn)業(yè)集群知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議機(jī)制研究：基于專利技術(shù)的視角》，載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期。在一般情況下，專利風(fēng)險(xiǎn)是由專利權(quán)人個(gè)人承擔(dān)的，因而被認(rèn)為是一種私人風(fēng)險(xiǎn)。但與此同時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)也具有公共風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)，尤其是重大經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)及關(guān)乎產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新全局的知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，公共風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)十分突出。例如，根據(jù)產(chǎn)業(yè)控制理論，外商直接投資對(duì)于我國產(chǎn)業(yè)安全的威脅主要有四種途徑，即外資企業(yè)的市場(chǎng)控制、股權(quán)控制、技術(shù)控制和品牌控制（后兩者與知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)具有直接關(guān)聯(lián)）。⑨參見喬穎、彭紀(jì)生、孫文祥：《FDI對(duì)我國產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證分析》，載《世界經(jīng)濟(jì)研究》2005年第9期。而無論是外資技術(shù)控制或品牌控制，最終都表現(xiàn)為外資企業(yè)產(chǎn)業(yè)控制力增強(qiáng)和東道國企業(yè)產(chǎn)業(yè)控制力受到壓縮，進(jìn)而對(duì)東道國產(chǎn)業(yè)安全構(gòu)成威脅。⑩參見李孟剛著：《產(chǎn)業(yè)安全理論研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2006年版，第193頁。其所損害的不僅是某個(gè)企業(yè)的個(gè)體利益，更重要的是東道國產(chǎn)業(yè)安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益。

由于在公共風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，社會(huì)關(guān)系發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，作為風(fēng)險(xiǎn)制造者的一方（主要是大型企業(yè)）具有強(qiáng)大的談判能力，而作為風(fēng)險(xiǎn)承受者的社會(huì)公眾則缺乏風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力、談判能力和自我防控能力，這意味著，單純依靠私人自治已無法防控公共風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)控制已從純粹私人事務(wù)轉(zhuǎn)化為社會(huì)公共職責(zé)，須交由國家通過公法管制手段解決。?參見宋亞輝：《風(fēng)險(xiǎn)控制的部門法思路及其超越》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第10期。具體就知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)而言，一方面，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的無形性，從根本上決定了知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)難以識(shí)別的特征，并且當(dāng)代技術(shù)背景下的“專利叢林”又進(jìn)一步放大了技術(shù)研發(fā)運(yùn)用及相關(guān)市場(chǎng)活動(dòng)中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)及其識(shí)別的難度。知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的難以識(shí)別性具有重要的法律意義，因?yàn)閷?duì)于人類感官可直接識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，追求私人利益最大化的理性人將會(huì)自行提高行為謹(jǐn)慎程度，避開不安全性，但對(duì)于難以識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，人們無法通過行為謹(jǐn)慎程度的提高來防控風(fēng)險(xiǎn)，國家干預(yù)變得不可或缺，并需要綜合運(yùn)用技術(shù)和法律手段加以應(yīng)對(duì)。?同注釋?。另一方面，知識(shí)產(chǎn)權(quán)業(yè)已成為企業(yè)間競(jìng)爭和國家間競(jìng)爭的主要手段與核心要素，在很多情況下，知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)，是部分企業(yè)控制批量知識(shí)產(chǎn)權(quán)或核心知識(shí)產(chǎn)權(quán)，從而對(duì)其他多數(shù)企業(yè)形成壓倒性優(yōu)勢(shì)，乃至對(duì)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新構(gòu)成威脅。此時(shí)，以維護(hù)公共利益和國家利益為根本任務(wù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)防控，因其巨大的成本和強(qiáng)烈的正外部效應(yīng)而早已超越單個(gè)市場(chǎng)主體的能力與責(zé)任范圍，必須訴諸于高度體系化和組織化的政府管制措施，并通過法律制度予以強(qiáng)制實(shí)施和保障。

進(jìn)一步而言，法律又當(dāng)通過何種理念與機(jī)制來應(yīng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)呢？基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的壟斷性和排他性，知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)一旦降臨，必將造成極大損失，并且無論是對(duì)于科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至國家利益而言，此種不利后果幾乎無法挽回，但與此同時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)又是可以甄別和防范的。因此，法律對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的控制，應(yīng)當(dāng)確立預(yù)防性的理念，即當(dāng)行為的不利后果還沒有出現(xiàn)，正處于風(fēng)險(xiǎn)階段時(shí)，就實(shí)施對(duì)行為的控制。?參見李秋高：《風(fēng)險(xiǎn)控制法制化研究》，載《法學(xué)雜志》2011年第8期。而知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議恰恰是一種預(yù)防性的風(fēng)險(xiǎn)控制方法，一方面，通過在政府投資、重大科技項(xiàng)目、涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以及產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、外資政策與外貿(mào)政策的制定與實(shí)施過程中建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議機(jī)制，可以對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效甄別與防范；另一方面，以知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議為基礎(chǔ)，可以進(jìn)一步制定和實(shí)施具有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)研發(fā)路線，主動(dòng)進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)布局，從而有可能逐步扭轉(zhuǎn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的不利局面，乃至消除知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。也正是從這個(gè)意義上說，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議法律化，是控制作為一種公共風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。

（二）政策系統(tǒng)更新之必要

政策的生命在于其實(shí)效性，尤其在我國這樣一個(gè)具有強(qiáng)烈的政府管制傳統(tǒng)、公共政策體系較為龐大的國家，就更加需要重視研究與不斷優(yōu)化政策內(nèi)容、政策過程、政策系統(tǒng)。?公共政策活動(dòng)涉及一系列相互聯(lián)系、相互作用的因素，包括政治制度、公共機(jī)構(gòu)、官僚組織以及社會(huì)的法律等。把這些因素視為一個(gè)整體，就是所謂的政策系統(tǒng)，它是公共政策運(yùn)行的載體，是對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配的基礎(chǔ)。參見嚴(yán)強(qiáng)主編：《公共政策學(xué)基礎(chǔ)》，高等教育出版社2016年版，第22頁。當(dāng)前，我國所處的特殊歷史階段以及面臨的國際國內(nèi)環(huán)境，對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、外資政策、外貿(mào)政策及其賴以運(yùn)行的政策系統(tǒng)提出了全新的挑戰(zhàn)。

在產(chǎn)業(yè)政策方面，我國長期以來實(shí)行的以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策為主導(dǎo)、以選擇性和傾斜性為主要特征的產(chǎn)業(yè)政策，主要是以“東亞模式”為參照，即以日本、韓國為代表的東亞發(fā)展型國家早期奉行以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策為中心的產(chǎn)業(yè)政策并取得成功。?參見江山：《產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策選擇與法律治理——以競(jìng)爭法為中心展開》，法律出版社2016年版，第52-53頁。其中隱含的邏輯前提是，在改革開放的前30年，由于我國工業(yè)整體技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國家存在很大差距，無論是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變、技術(shù)、工藝路線，還是在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、商業(yè)模式等方面都有發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒模仿。?參見江飛濤、李曉萍：《當(dāng)前中國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的基本邏輯》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）》2015年第3期。然而問題在于，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技創(chuàng)新能力逐步接近和趕上世界先進(jìn)水平，實(shí)現(xiàn)了從跟跑、并跑到局部領(lǐng)跑的轉(zhuǎn)變，擺在我們面前的更多的是“前無古人”的問題，我國產(chǎn)業(yè)政策和科技政策長期學(xué)習(xí)借鑒的對(duì)象因而逐漸失去意義。?世界銀行1993年報(bào)告《東亞奇跡——經(jīng)濟(jì)增長與公共政策》指出，產(chǎn)業(yè)政策的確在東亞國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演著重要角色。然而，僅僅過了幾年，東亞奇跡就隕落在1997年亞洲金融危機(jī)里。東亞奇跡的隕落，也預(yù)示著以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策為主軸的產(chǎn)業(yè)政策模式逐漸走向式微，在世界范圍內(nèi)，產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)作機(jī)理和體系結(jié)構(gòu)正在發(fā)生著深刻的變化。參見賓雪花著：《產(chǎn)業(yè)政策法與反壟斷法之協(xié)調(diào)制度研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第207頁。

與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策與科技政策、外資政策、外貿(mào)政策相互間的聯(lián)系與交叉融合不斷加深，各類政策相互協(xié)調(diào)配合的需求與復(fù)雜程度不斷提高。一方面，產(chǎn)業(yè)政策作用的重點(diǎn)正從傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)向高新技術(shù)領(lǐng)域和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，越來越注重鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的運(yùn)用。目前，激勵(lì)、支持技術(shù)創(chuàng)新與新技術(shù)擴(kuò)散已成為發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)政策最為重要的組成部分，成功追趕型國家（如日本、韓國等）在工業(yè)化中后期也將產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，特別是構(gòu)建有利于技術(shù)創(chuàng)新的市場(chǎng)環(huán)境和創(chuàng)新體系方面。?同注釋?。因此，當(dāng)代產(chǎn)業(yè)政策重心的轉(zhuǎn)向，對(duì)于科技政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同配合提出了更高的要求；另一方面，我國外資政策、外貿(mào)政策也面臨著歷史性的轉(zhuǎn)型，迫切需要在許多方面與產(chǎn)業(yè)政策和科技政策進(jìn)行融合與協(xié)同，包括合理利用“兩種資源”，適度擴(kuò)大進(jìn)口規(guī)模，尤其是核心技術(shù)和關(guān)鍵產(chǎn)品的引進(jìn)；充分開發(fā)“兩個(gè)市場(chǎng)”，加快我國企業(yè)“走出去”的步伐，實(shí)現(xiàn)全球產(chǎn)業(yè)布局；加強(qiáng)科技創(chuàng)新，實(shí)施品牌戰(zhàn)略；提升服務(wù)貿(mào)易發(fā)展水平，優(yōu)化出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等。?參見尹欒玉、王靜媛：《加快轉(zhuǎn)變對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的路徑選擇》，載《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。

新形勢(shì)下我國產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、外資政策和外貿(mào)政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展，固然體現(xiàn)在政策內(nèi)容的變化，但更為重要和根本性的，則是對(duì)政策系統(tǒng)的改造與更新。由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)既是產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、外資政策和外貿(mào)政策的核心要素，又是各類政策相互銜接和協(xié)調(diào)的關(guān)鍵點(diǎn)，因而，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議機(jī)制必將在政策系統(tǒng)的更新過程中，以及在改造升級(jí)后的政策系統(tǒng)中占據(jù)重要位置。

首先，在政策信息與咨詢子系統(tǒng)方面，必須從以政策學(xué)習(xí)與政策移植為主的“拿來主義”向原創(chuàng)性政策分析轉(zhuǎn)變。無論是產(chǎn)業(yè)政策或科技政策，政策主體都必須改變“以洋為師”的信息獲得模式，轉(zhuǎn)向內(nèi)生性數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)分析，獨(dú)立自主地進(jìn)行信息收集和信息分析，進(jìn)而原創(chuàng)性地提供解決問題的途徑和方案。因此，以專利分析為主體的知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議機(jī)制，必須在產(chǎn)業(yè)政策、科技政策的信息與咨詢子系統(tǒng)中居于核心位置，并予以制度化保障。

其次，在政策決策子系統(tǒng)方面，為了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、外資政策和外貿(mào)政策交叉融合的需要，必須構(gòu)建更加綜合化、協(xié)同化的決策機(jī)制和組織系統(tǒng)。為此，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議機(jī)制，一方面通過設(shè)置評(píng)議機(jī)構(gòu)（通常是由負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、外資政策與外貿(mào)政策的若干行政機(jī)構(gòu)共同組成知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議委員會(huì)），為協(xié)調(diào)各類政策問題提供高效的議事平臺(tái)與組織形式；另一方面，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議通過對(duì)重大經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)以及各類經(jīng)濟(jì)科技政策的事前審查，為統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各類政策，避免政策間的矛盾沖突提供了極佳的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

最后，從政策工具的視角來看，由于我國產(chǎn)業(yè)政策向“功能型”和“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型”轉(zhuǎn)型，將使得政策措施與政策工具發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，除了行政許可、行政審批等傳統(tǒng)的管制類工具之外，“信息類工具（或稱溝通性工具）”?根據(jù)政策工具理論，政策工具可以劃分為以下三種類型：一是管制類工具，比如命令和禁令（執(zhí)照、許可、管制）等；二是經(jīng)濟(jì)類工具，與管制性手段相比，經(jīng)濟(jì)類工具具有更多的激勵(lì)和更少的強(qiáng)迫，從消費(fèi)者的觀點(diǎn)來看，它們可能是積極的（補(bǔ)貼、津貼），也可能是消極的（稅收和使用開支）；三是溝通性的工具，這類工具的目的在于使對(duì)方獲得更多或者更少的信息。參見[美]B·蓋伊·彼得斯、弗蘭斯·K.M.馮尼期潘編：《公共政策工具：對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第204頁。的應(yīng)用必將大量增加。而知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議作為一種通過對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息進(jìn)行綜合分析，進(jìn)而為政府管制和企業(yè)經(jīng)營決策提供信息咨詢的信息類工具，在產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、外資政策和外貿(mào)政策中的運(yùn)用恰逢其時(shí)。因此，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議應(yīng)當(dāng)被列入各類政策的法定工具箱，并在法律框架下得到規(guī)?；\(yùn)用。

（三）行政活動(dòng)正當(dāng)性實(shí)現(xiàn)之必要

行政活動(dòng)的正當(dāng)性（legitimacy）是行政法關(guān)注的核心問題。蓋因公共行政所負(fù)擔(dān)之公共利益義務(wù)是一種“整體委托”，這種整體委托的概念包含合法性、合目的性、親近人民、明確性及學(xué)習(xí)能力性。?參見[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第27頁。然而，社會(huì)的變遷和行政活動(dòng)的變化，不僅使得行政活動(dòng)的“正當(dāng)性”在概念內(nèi)涵、價(jià)值構(gòu)成與判斷方法上發(fā)生了深刻變化，而且法律為實(shí)現(xiàn)此種正當(dāng)性而設(shè)置的制度保障和管制手段，亦須相應(yīng)地發(fā)生變化。

就此而言，隨著現(xiàn)代社會(huì)功能分殊和科技發(fā)展，廣泛介入社會(huì)管制的行政機(jī)關(guān)越來越多地依靠相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)知識(shí)來作為行政管制的基礎(chǔ)，“科學(xué)理性”正初步超越傳統(tǒng)的合法律性，成為支撐行政決定實(shí)質(zhì)正當(dāng)?shù)暮诵睦頁?jù)。?參見成協(xié)中：《科學(xué)理性導(dǎo)向下的行政正當(dāng)程序》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第5期。而作為一種新型的管制手段，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的法律化，正是因應(yīng)于行政活動(dòng)正當(dāng)性之內(nèi)涵變化，并為實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)之正當(dāng)性提供必要的制度保障。

以科技決策為例，根據(jù)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第13條的規(guī)定，科技決策區(qū)別于一般行政行為的突出特點(diǎn)，在于其不僅要求合法律性（如完善的決策規(guī)則和程序、規(guī)范的咨詢和決策機(jī)制），更重要的要求則是科學(xué)理性（決策的科學(xué)化）。問題在于，在現(xiàn)行法律制度中，科學(xué)理性主要通過專家咨詢和評(píng)審程序來體現(xiàn)和保障，但是專家的知識(shí)和技術(shù)分析能力不可避免地存在缺陷，而且專家的主觀立場(chǎng)和價(jià)值判斷也容易受到政策取向、政府要求、個(gè)人偏好等多種因素的影響。為此，在科技決策中引入知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，一方面是對(duì)專家知識(shí)的有益補(bǔ)充，可以進(jìn)一步提升決策的科學(xué)性；另一方面，則是通過引入客觀化的數(shù)據(jù)分析，防止專家咨詢所可能產(chǎn)生的副作用，防止專家知識(shí)演變?yōu)閷＜覍啵苊庑姓C(jī)關(guān)與專家組成“知識(shí)—權(quán)力”壟斷體制。?同注釋?。事實(shí)上，在科技獎(jiǎng)勵(lì)、科技評(píng)價(jià)、科技項(xiàng)目評(píng)審等行政活動(dòng)中，也都存在著類似問題，相應(yīng)的，也極有必要通過引入知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議來進(jìn)行制度上的改進(jìn)。

又如，在外資并購的國家安全審查制度中，“外國投資者并購境內(nèi)關(guān)鍵技術(shù)企業(yè)”是并購安全審查的對(duì)象之一，而“并購交易對(duì)涉及國家安全的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響”則是并購安全審查的重要審查內(nèi)容。?參見國務(wù)院辦公廳于2011年2月3日下發(fā)的《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》。問題在于，對(duì)于“關(guān)鍵技術(shù)”的范圍，立法上固然可以采用列舉的方式，但卻難以窮盡，與此同時(shí)，安全審查的實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)（并購對(duì)于關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響）也具有相當(dāng)程度的模糊性。?誠然，國家安全審查的實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)具有模糊性，是由該項(xiàng)制度的功能定位所決定的，但是，不加定義的審查標(biāo)準(zhǔn)可能使得國家安全審查在價(jià)值取向上不能保持明確性和一致性，同時(shí)可能造成審查權(quán)的過度擴(kuò)張，影響外商投資的穩(wěn)定預(yù)期。參見湯欣：《“經(jīng)濟(jì)安全”與外資并購審查》，載《當(dāng)代法學(xué)》2008年第1期。此時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議一方面可以通過專利分析和專利價(jià)值評(píng)估的方法，為判斷某項(xiàng)技術(shù)是否構(gòu)成“關(guān)鍵技術(shù)”提供重要參考，從而為界定國家安全審查的審查對(duì)象提供依據(jù)；另一方面，通過專利分析（例如分辨核心專利、分析專利布局和技術(shù)發(fā)展路線），可以分析預(yù)測(cè)外資并購所引發(fā)的技術(shù)轉(zhuǎn)移是否可能導(dǎo)致我國關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)能力下降，制約相關(guān)產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展，從而為國家安全審查的實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)提供重要的技術(shù)證據(jù)與評(píng)價(jià)指標(biāo)。因此，在外資并購國家安全審查制度中引入知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議機(jī)制，使得國家安全審查的審查范圍與審查標(biāo)準(zhǔn)得以技術(shù)化的展開與衡量，乃是該項(xiàng)行政活動(dòng)正當(dāng)性的制度保障。

（四）知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議自身規(guī)范化與科學(xué)化之必要

目前，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的實(shí)施主要依靠國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等業(yè)務(wù)主管部門以及地方政府出臺(tái)的政策性文件（包括部分部委規(guī)章和地方性立法）。而基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議進(jìn)一步規(guī)范化與科學(xué)化的要求，必須通過法律對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議進(jìn)行整體性制度構(gòu)建，賦予知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議適當(dāng)?shù)姆尚再|(zhì)與效力，同時(shí)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議予以必要的法律控制。

首先，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的政策性文件多具有特定的指向性（有些甚至專門針對(duì)某類或者某個(gè)具體的經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)），無法完整涵蓋所有應(yīng)當(dāng)適用知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)。而且各種政策文件中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議具有明顯的差異性，對(duì)于評(píng)議對(duì)象、評(píng)議內(nèi)容、評(píng)議主體、評(píng)議程序等，實(shí)踐中存在著較大的分歧，甚至是亂象。為此，極有必要通過專門立法，在國家層面對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議作出科學(xué)完善的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建起完整統(tǒng)一的知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議制度框架，從而更好地發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的作用，使其真正承擔(dān)起國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略層面的功能定位。

其次，由于事權(quán)與立法權(quán)的限制，部委規(guī)章和地方性立法不能對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的法律性質(zhì)、法律效力、法律責(zé)任等一系列關(guān)鍵性問題作出規(guī)定。這就導(dǎo)致一方面，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議游離于現(xiàn)有的行政管理體制與行政程序之外，處于非常態(tài)化和非協(xié)同化的狀態(tài)；另一方面，由于缺乏法律效力與法律責(zé)任的“武裝”，已經(jīng)實(shí)施的知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議也缺乏必要的約束力，處于“沒有牙齒”的窘境。為此，必須及早通過法律的形式，對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的法律性質(zhì)、法律效力、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定。

最后，受制于評(píng)議工具和評(píng)議方法所固有的特征，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在應(yīng)用中也存在著一些缺陷與短板，甚至可能產(chǎn)生一些副作用。例如，專利信息僅僅是相關(guān)單位在某個(gè)技術(shù)領(lǐng)域創(chuàng)新能力和水平的部分反映，并不能完全代表其全部創(chuàng)新活動(dòng)和條件；專利申請(qǐng)日期與公開日期之間有一定的間隔，這一時(shí)滯會(huì)直接影響評(píng)議結(jié)論的準(zhǔn)確性；由于專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)存量不多或構(gòu)不成體系等原因，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)、萌芽產(chǎn)業(yè)以及某些前沿戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的適用效果亦受到一定程度制約。?參見香小敏、侯小星、莎薇：《科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審環(huán)節(jié)建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)分析評(píng)議機(jī)制研究》，載《科技管理研究》2017年第14期。也正因如此，在發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的積極作用的同時(shí)，也必須通過法律對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議予以控制，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議不能任意設(shè)置與使用，而是必須受到法律依據(jù)、適用范圍、適用條件、程序機(jī)制和法律效果等方面的約束，并且法律還要為評(píng)議相對(duì)人提供必要的救濟(jì)渠道。

三、知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議法律化的路徑

基于知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的功能定位及其法律化的目標(biāo)導(dǎo)向，本文認(rèn)為，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的法律化，應(yīng)當(dāng)遵循一種功能主義的理論邏輯，在以下三個(gè)層面同時(shí)展開：一是知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的整體性制度構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)通過專門立法，從整體上構(gòu)建科學(xué)完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議制度框架，從而滿足評(píng)議自身規(guī)范化與科學(xué)化的要求；二是重大經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技進(jìn)步、國際投資和國際貿(mào)易等領(lǐng)域內(nèi)的重大經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)，分別建立對(duì)應(yīng)性的知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議制度，從而防范和控制風(fēng)險(xiǎn)；三是重大經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)的決策與管理體制優(yōu)化，應(yīng)當(dāng)以法律的形式將知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議確立為政策主體制定產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、外資政策、外貿(mào)政策的重要依據(jù)以及政策實(shí)施的重要工具，并且在行政主體對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技進(jìn)步、國際投資、國際貿(mào)易的管理體制和管制手段中增加和融入知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議，從而發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議優(yōu)化政府決策和政府管制（而不僅僅是防范風(fēng)險(xiǎn)）的重要功能，實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)的更新和行政活動(dòng)的優(yōu)化。?需要說明的是，在重大經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防控、決策與管理體制中，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議不應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立且內(nèi)循環(huán)的行政程序，而是應(yīng)當(dāng)與相關(guān)行政許可、行政審批、項(xiàng)目管理乃至政策制定的體制機(jī)制整合在一起，共同構(gòu)成我國政府管理重大經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)的法律制度，此即知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的“復(fù)合型”特征。參見朱一飛：《我國重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)審議制度的模式選擇與建構(gòu)路徑》，載《知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2011年第5期。

為此，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議法律化的實(shí)現(xiàn)途徑，必須通過科技法、產(chǎn)業(yè)法、國際投資法、國際貿(mào)易法以及行政法等多個(gè)部門法的分工協(xié)作：在科技法領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)確立知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在科技評(píng)價(jià)制度中的基礎(chǔ)性地位，并以科技評(píng)價(jià)為載體和紐帶，將知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議融入促進(jìn)科技進(jìn)步與科技成果轉(zhuǎn)化的各項(xiàng)法律制度之中；?《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第8條第2款規(guī)定，科技評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的特點(diǎn)，實(shí)行分類評(píng)價(jià)。同時(shí)，根據(jù)《科學(xué)技術(shù)評(píng)價(jià)辦法》，科技評(píng)價(jià)包括科學(xué)技術(shù)計(jì)劃評(píng)價(jià)、科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)、研究與發(fā)展機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)、研究與發(fā)展人員評(píng)價(jià)、科學(xué)技術(shù)成果評(píng)價(jià)等五種類型。因此，借助于科技評(píng)價(jià)這一制度載體和紐帶，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議可以滲透到科技法的各個(gè)層面，并發(fā)揮重要的作用。在產(chǎn)業(yè)法領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)在政府投資項(xiàng)目審批法律制度中增加知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的內(nèi)容，同時(shí)明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在產(chǎn)業(yè)政策（尤其是產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策）制定與實(shí)施的中的地位與作用。在國際投資法和國際貿(mào)易法領(lǐng)域，一方面應(yīng)當(dāng)針對(duì)外資并購、技術(shù)出口等具體的涉外經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)建立或完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議（或稱知識(shí)產(chǎn)權(quán)審查）制度；另一方面應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在對(duì)外貿(mào)易法律制度、技術(shù)進(jìn)出口管制法律制度和“與對(duì)外貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”法律制度中的地位與作用；而在行政法領(lǐng)域，則應(yīng)當(dāng)通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的專門立法（類似于環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法），明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的法律性質(zhì)與法律效果，并對(duì)評(píng)議予以必要的法律控制（知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議法律化的路徑如表1所示）。

表1 知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議法律化的路徑

也正是因?yàn)樵u(píng)議涉及領(lǐng)域的廣泛性和法律問題的復(fù)雜性，故而知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的法律化，最終將體現(xiàn)為一個(gè)復(fù)雜的法律制度體系。具體而言，在促進(jìn)科技進(jìn)步與科技成果轉(zhuǎn)化法律制度中，應(yīng)當(dāng)在科技評(píng)價(jià)、科技決策、科技獎(jiǎng)勵(lì)、科技項(xiàng)目管理和科技成果管理運(yùn)營等多項(xiàng)法律制度中全方位融入知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的方法、程序與體制機(jī)制；在政府投資項(xiàng)目管理法律制度中，應(yīng)當(dāng)通過設(shè)置一定的“過濾（screening）機(jī)制”來劃定知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的適用范圍，?“過濾機(jī)制”這一概念源自環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度，系指在環(huán)境影響評(píng)估程序中，于每個(gè)個(gè)別事業(yè)，根據(jù)有關(guān)事業(yè)內(nèi)容及其事業(yè)實(shí)施地區(qū)的特性，簡易地推定環(huán)境影響的程度，關(guān)于事業(yè)是否有實(shí)施環(huán)境影響評(píng)估的必要，依關(guān)系機(jī)關(guān)的意見詢問而判斷的結(jié)構(gòu)與程序。質(zhì)言之，它是一個(gè)是否適用環(huán)評(píng)的“選拔、淘汰”機(jī)制。（參見唐明良著：《環(huán)評(píng)行政程序的法理與技術(shù)——風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中決策理論的形成過程》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第89頁。）對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在政府投資項(xiàng)目管理中的適用，同樣需要設(shè)置“過濾機(jī)制”，而“過濾”的標(biāo)準(zhǔn)，則須綜合考量政府投資的規(guī)模、影響力及其與知識(shí)產(chǎn)權(quán)的關(guān)聯(lián)性等。進(jìn)而根據(jù)投資項(xiàng)目的特點(diǎn)采用多樣化的評(píng)議方式和評(píng)議內(nèi)容，并且將知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議與政府投資項(xiàng)目管理的相應(yīng)程序與機(jī)制進(jìn)行銜接與整合。?關(guān)于政府投資項(xiàng)目管理，我國尚未出臺(tái)完整詳盡的專門性法律法規(guī)?，F(xiàn)有的政府投資項(xiàng)目管理法律制度主要是2014年1月29日由國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布、并自2014年3月1日起施行的《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》。2016年7月5日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》則對(duì)政府投資管理模式改革進(jìn)行了更加全面的原則性闡述。目前，政府投資項(xiàng)目管理主要包括宏觀決策、微觀決策（項(xiàng)目審批）、項(xiàng)目實(shí)施（事中）和項(xiàng)目建成運(yùn)行后（事后）等四個(gè)階段。在外資并購國家安全審查法律制度中，應(yīng)當(dāng)在審查對(duì)象（主要是“關(guān)鍵技術(shù)”）的界定、審查內(nèi)容（主要是“并購交易對(duì)涉及國家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響”）的衡量、以及審查機(jī)關(guān)所采取措施的合理性分析及其實(shí)施效果的評(píng)價(jià)等方面，引入知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的方法。?《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》在審查程序方面作了如下規(guī)定，外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)行為對(duì)國家安全已經(jīng)造成或可能造成重大影響的，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)要求商務(wù)部會(huì)同有關(guān)部門終止當(dāng)事人的交易，或采取轉(zhuǎn)讓相關(guān)股權(quán)、資產(chǎn)或其他有效措施，消除該并購行為對(duì)國家安全的影響。此時(shí)，審查機(jī)關(guān)所采取的、或者要求外國投資者采取的措施，往往與知識(shí)產(chǎn)權(quán)有著緊密關(guān)聯(lián)（例如可以要求并購交易將某些知識(shí)產(chǎn)權(quán)剔除在外，或者要求外資方在知識(shí)產(chǎn)權(quán)的歸屬、利用與轉(zhuǎn)讓等方面作出某些承諾），因此，此種措施在技術(shù)層面上是否具有合理性與可行性，需要通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議來予以判斷；而此種措施實(shí)施以后，是否達(dá)到了“消除對(duì)國家安全的影響”的要求，也需要通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議來予以評(píng)估。在對(duì)外貿(mào)易法律制度中，知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議法律化的內(nèi)容就更為豐富，一是應(yīng)當(dāng)確立知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在技術(shù)貿(mào)易法律制度中的地位，將評(píng)議作為管制機(jī)關(guān)劃定限制和禁止進(jìn)出口技術(shù)的范圍（《中國禁止進(jìn)口限制進(jìn)口技術(shù)目錄》《中國禁止出口限制出口技術(shù)目錄》）的重要依據(jù)和方法；二是應(yīng)當(dāng)確立知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議在與對(duì)外貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度中的地位，以知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議為核心裝置，構(gòu)建和完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)貿(mào)易壁壘應(yīng)對(duì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)不公平貿(mào)易調(diào)查與知識(shí)產(chǎn)權(quán)域外保護(hù)等方面的法律制度；三是應(yīng)當(dāng)針對(duì)技術(shù)出口活動(dòng)建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)審查制度。對(duì)于限制出口類技術(shù)的出口，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)審查的審查內(nèi)容和審查方式，構(gòu)建更加嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查機(jī)制，并且將知識(shí)產(chǎn)權(quán)審查與技術(shù)出口管理體制與管制手段進(jìn)行對(duì)接。?根據(jù)《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》，我國對(duì)于限制出口的技術(shù)實(shí)行許可證管理，出口屬于限制出口的技術(shù)，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院外經(jīng)貿(mào)主管部門提出申請(qǐng)。2018年3月18日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓有關(guān)工作辦法（試行）》明確規(guī)定，在技術(shù)出口活動(dòng)中，出口技術(shù)為我國政府明確的禁止出口限制出口技術(shù)目錄中限制出口的技術(shù)時(shí)，涉及專利權(quán)、集成電路布圖設(shè)計(jì)專有權(quán)、計(jì)算機(jī)軟件著作權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議專門立法中，則應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)性地對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)議的適用范圍、評(píng)議內(nèi)容、評(píng)議主體、評(píng)議程序、評(píng)議方式、法律性質(zhì)、法律效力以及法律責(zé)任等作出規(guī)定。