王磊

需求牽引與技術(shù)驅(qū)動(dòng)，是裝備建設(shè)的兩大核心驅(qū)動(dòng)力。長(zhǎng)期以來(lái)，美軍高度重視需求論證與國(guó)防科技創(chuàng)新，建立了較為科學(xué)的需求生成與技術(shù)創(chuàng)新制度機(jī)制，并與裝備采辦程序緊密結(jié)合，形成了成熟有效的裝備采辦動(dòng)力機(jī)制。

需求牽引與需求生成機(jī)制

美軍的需求生成機(jī)制經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期調(diào)整優(yōu)化的過(guò)程，經(jīng)歷了由“各軍種分散管理、分散實(shí)施”到“國(guó)防部集中統(tǒng)管，各軍種分散實(shí)施”的發(fā)展歷程，最終形成“聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)”工作機(jī)制與管理體系，不斷提高著需求牽引裝備采辦的科學(xué)性與有效性。

美軍需求生成機(jī)制改革歷程二戰(zhàn)結(jié)束后的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，美軍主要由各軍種主導(dǎo)需求論證與采辦實(shí)施過(guò)程，且在國(guó)防部設(shè)立后統(tǒng)管力度不足，軍種各自為政、惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象突出。冷戰(zhàn)初期空軍B-36轟炸機(jī)與海軍航空母艦的競(jìng)爭(zhēng)，就是一個(gè)典型的案例。

雖然此后歷屆政府都在努力改變需求統(tǒng)管不足的問題，這種格局直至20世紀(jì)80年代中期才被初步打破。1986年，國(guó)會(huì)發(fā)布《歌德華特-尼克爾斯國(guó)防部重組法》，國(guó)防部新設(shè)由參聯(lián)會(huì)副主席牽頭的聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)美軍的“需求生成系統(tǒng)”實(shí)施統(tǒng)管。

“需求生成系統(tǒng)”成立之初，運(yùn)行方面出現(xiàn)許多困難與爭(zhēng)議，聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)會(huì)議被稱為“充滿仇恨、各軍種為維護(hù)自身利益進(jìn)行戰(zhàn)斗的戰(zhàn)場(chǎng)”，軍種主導(dǎo)需求生成的問題仍然突出，仍然是一種“自下而上”的需求生成模式。

2003年，美軍進(jìn)一步實(shí)施“需求革命”，在需求生成工作中，貫徹落實(shí)“基于能力”的戰(zhàn)略思想，國(guó)防部構(gòu)建了名為“聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)”的新型需求生成機(jī)制，采取“自上而下”的需求生成模式。聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)能夠站在全軍的高度，從一開始就考慮聯(lián)合作戰(zhàn)的問題，所生產(chǎn)出來(lái)的裝備“具有天生的聯(lián)合性”，能夠滿足一體化聯(lián)合作戰(zhàn)的需要。

美軍2003年需求改革前后對(duì)比示意圖

美軍需求生成組織體系 美軍需求生成工作，由參聯(lián)會(huì)牽頭，組建了聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)，下設(shè)8個(gè)功能能力委員會(huì)，此外還設(shè)有需求文件的初審官，以及功能能力小組。

聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)由參聯(lián)會(huì)副主席牽頭，成員包括陸軍副參謀長(zhǎng)、海軍作戰(zhàn)部副部長(zhǎng)、空軍副參謀長(zhǎng)、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)副司令，主要負(fù)責(zé)需求的審查與批準(zhǔn)。初審官由聯(lián)合參謀部J8局的副局長(zhǎng)擔(dān)任，主要負(fù)責(zé)對(duì)能力發(fā)展需求實(shí)施初審，并進(jìn)行分類。功能能力委員會(huì)是美軍需求生成機(jī)制組織體系中的核心評(píng)審機(jī)構(gòu)，主要依托聯(lián)合參謀部下屬業(yè)務(wù)局構(gòu)建。聯(lián)合能力委員會(huì)主要對(duì)跨能力領(lǐng)域的需求進(jìn)行評(píng)審。需求發(fā)起部門主要負(fù)責(zé)需求文件的起草，主要由各軍種、業(yè)務(wù)局、直屬機(jī)構(gòu)、聯(lián)合參謀部等部門的論證部門擔(dān)任，典型的需求發(fā)布部門如陸軍訓(xùn)練與條令司令部、海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)辦公室和海軍分析中心、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)?wèi)?zhàn)斗發(fā)展司令部、空軍的某些作戰(zhàn)司令部。

總體來(lái)看，美軍目前的需求發(fā)起部門，仍以軍種為主，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部、聯(lián)合參謀部及其下屬部門等聯(lián)合作戰(zhàn)指揮與聯(lián)合參謀部門提出的聯(lián)合需求，仍然數(shù)量較少，這也是目前和下一步美軍需求生成體制機(jī)制改革關(guān)注的重點(diǎn)，將進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮與參謀部門在需求論證和需求文件提出中的地位和作用。

美軍需求生成運(yùn)行程序 美軍需求生成管理程序分為需求分析程序和需求審查程序。需求分析過(guò)程，美軍稱之為“聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)分析”過(guò)程，主要包括功能領(lǐng)域分析、功能需求分析、功能方案分析。

一是功能領(lǐng)域分析，主要分析確定所在的能力領(lǐng)域與能力需求;二是功能需求分析，主要分析存在的能力差距、能力冗余以及能力發(fā)展的優(yōu)先順序;三是功能方案分析，主要針對(duì)存在的能力差距，分析確定彌補(bǔ)能力差距的方案。

需要說(shuō)明的是，需求分析得出的解決方案，可能是裝備解決方案，也可能是非裝備方案，非裝備方案包括：條令、組織、訓(xùn)練、現(xiàn)役裝備改造、領(lǐng)導(dǎo)、人員與設(shè)施等非裝備解決方案?？紤]到裝備采辦成本等問題，美軍優(yōu)先選擇采用非裝備方案。在非裝備方案無(wú)法滿足需求的情況下，才采用裝備方案。

“聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)分析”形成的需求文件，進(jìn)入數(shù)據(jù)庫(kù)，由初審官進(jìn)行分類，并分別由聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)、功能能力委員會(huì)等進(jìn)行審查和批準(zhǔn)后生效，進(jìn)入裝備采辦程序。

需要強(qiáng)調(diào)的是，美軍上述需求生成過(guò)程，是美軍系統(tǒng)工程過(guò)程的組成部分，美軍稱之為“需求工程”，是建立在大量占有數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)分析、模擬仿真的基礎(chǔ)之上的，并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的定性過(guò)程。這種以數(shù)據(jù)為中心、以模型為手段的深化和細(xì)化的需求生成過(guò)程，是確保需求牽引有效性的的根本保證。

技術(shù)驅(qū)動(dòng)與國(guó)防科技創(chuàng)新機(jī)制

美軍國(guó)防科技管理機(jī)構(gòu)層級(jí)，自二戰(zhàn)后經(jīng)歷了先上升、后下降、再上升的螺旋式發(fā)展過(guò)程。國(guó)防科技對(duì)裝備采辦的驅(qū)動(dòng)，不僅僅體現(xiàn)在技術(shù)本身，對(duì)采辦方式、程序、管理范式都產(chǎn)生重大影響。

美軍國(guó)防科技管理改革歷程二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)全面總結(jié)戰(zhàn)時(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，1947年通過(guò)立法組建了國(guó)家軍事部（1949年改組為國(guó)防部），下設(shè)研究與開發(fā)委員會(huì)，統(tǒng)籌管理國(guó)防科學(xué)研究與高技術(shù)開發(fā)工作。

研究與開發(fā)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)國(guó)防科學(xué)研究與高技術(shù)開發(fā)管理工作。委員會(huì)主席由文官擔(dān)任，核心成員包括來(lái)自各軍種的6名官員（每個(gè)軍種2名）。委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)300名左右的全職工作人員，其中文職人員240名左右，軍職人員60名左右。此外，委員會(huì)還設(shè)有16個(gè)專業(yè)委員會(huì)，下設(shè)68個(gè)專業(yè)組，并進(jìn)一步細(xì)分為156個(gè)工作小組。各委員會(huì)及其下屬工作組主要以兼職的方式開展工作，兼職人員超過(guò)2500名，主要來(lái)自國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳、各軍種以及大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)等。

通過(guò)系統(tǒng)總結(jié)運(yùn)行中存在的問題，重點(diǎn)針對(duì)研究與開發(fā)委員會(huì)組織機(jī)構(gòu)松散、授權(quán)不足等 ，1953年發(fā)布《國(guó)防部改組法》，設(shè)立研究與工程助理部長(zhǎng);1957年進(jìn)一步提升組織機(jī)構(gòu)層級(jí)，改組為研究與工程署;1978年進(jìn)一步升格為研究與工程副國(guó)防部長(zhǎng)，國(guó)防科技管理部門職級(jí)上升至歷史最高點(diǎn)。

美國(guó)國(guó)家軍事部組織體系（1947年9月）

冷戰(zhàn)后期，針對(duì)國(guó)防科技研發(fā)與裝備采辦領(lǐng)域出現(xiàn)的嚴(yán)重“拖降漲”問題，美軍對(duì)其組織管理體系進(jìn)行系統(tǒng)改革，1986年設(shè)立負(fù)責(zé)采辦的副國(guó)防部長(zhǎng)，由其領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防科技工作，原研究與工程副國(guó)防部長(zhǎng)組織體系調(diào)整為研究與工程署;2011年又進(jìn)一步調(diào)整為研究與工程的助理部長(zhǎng);2018年2月采辦、技術(shù)與后勤副國(guó)防部長(zhǎng)組織體系拆分，設(shè)立研究與工程副部長(zhǎng)以及采辦與保障副防部長(zhǎng)。國(guó)防科技管理部門的職級(jí)重新回到副國(guó)防部長(zhǎng)級(jí)別，體現(xiàn)了新時(shí)期美軍對(duì)國(guó)防科技創(chuàng)新工作的高度重視。

美軍國(guó)防科技管理體制現(xiàn)狀2018年美軍國(guó)防科技與裝備采辦管理體制實(shí)施重大改革后，重新設(shè)立負(fù)責(zé)研究與工程的副國(guó)防部長(zhǎng)，主管國(guó)防科技研發(fā)，在國(guó)防部官員排序中位居第三位，僅次于國(guó)防部長(zhǎng)和常務(wù)副國(guó)防部長(zhǎng)。研究與工程副國(guó)防部長(zhǎng)主要職責(zé)包括：擔(dān)任國(guó)防部首席技術(shù)官，負(fù)責(zé)推動(dòng)技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展與進(jìn)步;向國(guó)防部長(zhǎng)提供國(guó)防部研究、工程、技術(shù)開發(fā)方面的決策建議;制定國(guó)防研究與工程、技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、樣機(jī)、實(shí)驗(yàn)、研制試驗(yàn)鑒定等方面的政策并監(jiān)督落實(shí)，統(tǒng)籌分配國(guó)防研究與工程領(lǐng)域的資源。

研究與工程副國(guó)防部長(zhǎng)辦公室下設(shè)兩個(gè)助理國(guó)防部長(zhǎng)和3個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，2個(gè)助理國(guó)防部長(zhǎng)分別為研究與技術(shù)助理國(guó)防部長(zhǎng)和先期能力助理國(guó)防部長(zhǎng)，3個(gè)直屬機(jī)構(gòu)分別為國(guó)防科學(xué)委員會(huì)、導(dǎo)彈防御局、戰(zhàn)略情報(bào)分析機(jī)構(gòu)。

國(guó)防科技的創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)裝備采辦與管理具有巨大的驅(qū)動(dòng)作用，對(duì)采辦方式、采辦程序、管理范式等都產(chǎn)生重大影響。

從世界范圍來(lái)看，二次世界大戰(zhàn)至20世紀(jì)90年代，各國(guó)最先進(jìn)的裝備技術(shù)一般都源自軍方的實(shí)驗(yàn)室，如互聯(lián)網(wǎng)、隱身技術(shù)、GPS、高超等。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，商用信息技術(shù)更新速度不斷加快，發(fā)展速度逐步趕上甚至超越軍用技術(shù)，許多商業(yè)現(xiàn)貨技術(shù)與產(chǎn)品，能夠一定程度上滿足軍方需求。

2015年7月，美國(guó)防部在硅谷設(shè)立國(guó)防創(chuàng)新試驗(yàn)小組，探索在裝備建設(shè)中采用市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)投資模式，尋求技術(shù)創(chuàng)新的突破點(diǎn)與潛在機(jī)遇，并對(duì)相關(guān)技術(shù)與企業(yè)開展風(fēng)險(xiǎn)投資，使國(guó)防部從商業(yè)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新中快速受益。

隨著信息技術(shù)更新?lián)Q代速度的持續(xù)加快，裝備的復(fù)雜性也在不斷提升，裝備采辦周期不斷拉長(zhǎng)，容易導(dǎo)致大型復(fù)雜裝備在批生產(chǎn)列裝前，技術(shù)已經(jīng)落后。美國(guó)前國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨曾經(jīng)指出，蘋果公司用1年的時(shí)間，完成了Iphone的設(shè)計(jì)與研發(fā)，而這連軍方論證和申請(qǐng)預(yù)算的時(shí)間都不夠。在這一背景下，美軍在新世紀(jì)以來(lái)，積極推行漸進(jìn)式采辦的模式。在最新的采辦程序中，在每一個(gè)漸進(jìn)式批次的研發(fā)與采辦中，進(jìn)一步增加技術(shù)迭代的過(guò)程。

隨著信息技術(shù)與管理技術(shù)的發(fā)展，美軍自20世紀(jì)80年代，加速推進(jìn)信息技術(shù)在管理領(lǐng)域的應(yīng)用，曾先后開展計(jì)算機(jī)輔助采辦與后勤保障、基于仿真的采辦、業(yè)務(wù)管理現(xiàn)代化、業(yè)務(wù)管理轉(zhuǎn)型等管理信息化建設(shè)工作。

研究與工程副國(guó)防部長(zhǎng)組織體系（2018年3月）

基于上述管理實(shí)踐，2018年6月，美國(guó)防部研究與工程副部長(zhǎng)邁克爾·格里芬簽署發(fā)布首版《數(shù)字工程戰(zhàn)略》，要求在裝備采辦中，綜合采用建模仿真、大數(shù)據(jù)分析、數(shù)字孿生等數(shù)字化與智能化手段，通過(guò)研發(fā)和使用系統(tǒng)模型，構(gòu)建靈活、響應(yīng)式的開發(fā)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)論證、研制、生產(chǎn)、試驗(yàn)、保障等全壽命周期過(guò)程的數(shù)字化與可視化，大幅提升系統(tǒng)研發(fā)與建設(shè)管理的效率與效益。這是美軍為迎接即將到來(lái)的智能化軍事時(shí)代，以其技術(shù)優(yōu)勢(shì)率先發(fā)起的新一輪軍事管理革命，將對(duì)裝備建設(shè)管理范式產(chǎn)生顛覆性變革。

此外，技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展，還驅(qū)動(dòng)了美軍軍用標(biāo)準(zhǔn)化工作的改革，在技術(shù)的軍民界限日益模糊的背景下，美軍提出以下改革措施：一是嚴(yán)格控制軍用標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量，杜絕“軍標(biāo)不軍”現(xiàn)象;二是優(yōu)先裁剪采用非政府標(biāo)準(zhǔn)，形成軍民融合的標(biāo)準(zhǔn)體系;三是強(qiáng)調(diào)使用性能規(guī)范和接口標(biāo)準(zhǔn)，提升體系作戰(zhàn)能力。

采辦實(shí)施與需求牽引、技術(shù)驅(qū)動(dòng)的結(jié)合

需求與技術(shù)對(duì)裝備采辦的驅(qū)動(dòng)作用，最終體現(xiàn)在與采辦體制與全壽命過(guò)程的有機(jī)結(jié)合上。

從組織體系看，需求與技術(shù)部門代表參與國(guó)防采辦決策機(jī)制。聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)的主席（即參聯(lián)會(huì)副主席），擔(dān)任國(guó)防采辦委員會(huì)的副主席，對(duì)采辦實(shí)施過(guò)程開展聯(lián)合評(píng)審，納入國(guó)防采辦委員會(huì)監(jiān)管的重大國(guó)防采辦項(xiàng)目，聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)主席都將從需求的角度提出評(píng)審意見，使需求部門對(duì)裝備采辦部門的決策產(chǎn)生重大影響，保證需求對(duì)采辦實(shí)施過(guò)程牽引的有效性。

研究與工程的副國(guó)防部長(zhǎng)擔(dān)任國(guó)防采辦委員會(huì)的委員，從國(guó)防科技創(chuàng)新及技術(shù)成熟度的角度，參與國(guó)防采辦重大決策，從組織體系上，保證了技術(shù)對(duì)裝備采辦的有效驅(qū)動(dòng)。

此外，美軍還設(shè)立頂層一體化產(chǎn)品小組，以有效支撐國(guó)防采辦委員會(huì)決策。頂層一體化產(chǎn)品小組的人員包括了參聯(lián)會(huì)副主席辦公室/聯(lián)合參謀部J8局以及研究與工程副國(guó)防部長(zhǎng)下屬機(jī)構(gòu)的代表，在工作層面協(xié)同裝備需求與國(guó)防科技創(chuàng)新有關(guān)事務(wù)。

從運(yùn)行程序看，需求與技術(shù)有效牽引裝備采辦全壽命過(guò)程。美軍裝備采辦全壽命管理程序，設(shè)立了A、B、C3個(gè)里程碑決策點(diǎn)，此外還設(shè)立裝備研制決策、能力發(fā)展文件確認(rèn)、研制征求建議書發(fā)布、全速生產(chǎn)決策三個(gè)一般性決策評(píng)審點(diǎn)。上述六個(gè)決策評(píng)審點(diǎn)，都需審核確認(rèn)需求的輸入情況，并評(píng)估技術(shù)研發(fā)成果對(duì)下一個(gè)采辦階段的支撐情況，評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后，需要制定采辦實(shí)施的技術(shù)開發(fā)策略，以及滿足需求方案的采辦實(shí)施策略。

在國(guó)防部最新發(fā)布的《數(shù)字工程戰(zhàn)略》中，提出在需求生成與技術(shù)驅(qū)動(dòng)方面，廣泛采用數(shù)字模型方法，并與采辦實(shí)施過(guò)程緊密互動(dòng)。這樣，在采辦全壽命過(guò)程中，需求部門、采辦部門、技術(shù)部門通過(guò)智能化數(shù)字模型與決策輔助平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息有效共享，形成群智化的決策管理模式，確保需求牽引與技術(shù)驅(qū)動(dòng)的有效性。

責(zé)任編輯：劉靖鑫