蔡 彪

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

2012年《民事訴訟法》和2015年新《環(huán)境保護(hù)法》中有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，為我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。自新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，環(huán)境民事公益訴訟整體數(shù)量較之前有了大幅增加，但從現(xiàn)實(shí)需求與立案數(shù)對(duì)比情況看依舊有較大差距。因此，建議放寬公益訴訟原告資格條件，賦予公民個(gè)人提起公益訴訟資格并輔之以有效的制度設(shè)計(jì)，如制度功能確認(rèn)、訴訟分流平臺(tái)建立以及減少原被告訴訟能力落差等，以實(shí)現(xiàn)立法目的，從而應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益。

一、環(huán)境公益訴訟原告排除公民的原因及恢復(fù)訴訟權(quán)的法理依據(jù)

環(huán)境公益訴訟原告之概念，發(fā)端于環(huán)境公益訴訟概念母體，探明前者概念之內(nèi)涵需從后者內(nèi)涵與外延入手。環(huán)境公益訴訟是指由公民、社會(huì)組織或政府機(jī)關(guān)代表社會(huì)公共利益向法院提起的，狀告污染公共環(huán)境的污染者，以阻止損害行為并要求行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的訴訟[注]曹明德：《中美環(huán)境公益訴訟比較研究》，《比較法研究》2015年第4期，第65-70頁(yè)。。依照此概念可知，環(huán)境公益訴訟原告外延應(yīng)當(dāng)包括：公民、社會(huì)組織和政府機(jī)關(guān)代表。但在我國(guó)法律制度設(shè)計(jì)中，無(wú)論是《民事訴訟法》、新《環(huán)境保護(hù)法》還是關(guān)于環(huán)境公益訴訟的一系列司法解釋，都排除了公民作為環(huán)境公益訴訟原告的可能。

(一)環(huán)境公益訴訟原告排除公民的原因

公民之所以被排除于環(huán)境公益訴訟之外，主要基于以下三個(gè)方面的考量。

1.對(duì)權(quán)利被濫用的擔(dān)憂。權(quán)利賦予與使用一旦無(wú)確定的邊界，必然會(huì)發(fā)生權(quán)利濫用的情況。環(huán)境公益訴訟緣起于環(huán)境侵害，環(huán)境侵害本身的復(fù)雜性和結(jié)果導(dǎo)向的多元性，造成環(huán)境利益構(gòu)成的二元，即環(huán)境私益與環(huán)境公益交織。因此，許多學(xué)者擔(dān)心賦予公民環(huán)境公益的原告資格，會(huì)引起訴權(quán)濫用、司法資源浪費(fèi)以及排除或減少他人接近正義實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)。社會(huì)資源是有限的，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最大效率，對(duì)環(huán)境公益訴訟原告范圍設(shè)置邊界以約束權(quán)力的濫用，在邏輯上是最為可靠的選擇。不過，考察新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來的現(xiàn)實(shí)情況，并未出現(xiàn)學(xué)者所預(yù)料的“井噴”現(xiàn)象[注]鞏固：《2015年中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)證分析》，《法學(xué)》2016年第9期，第16-22頁(yè)。。

2.傳統(tǒng)訴權(quán)理論的桎梏。傳統(tǒng)訴權(quán)基于權(quán)賦權(quán)構(gòu)造而產(chǎn)生，利益受損而衍生出救濟(jì)的訴權(quán)，從而自然得出利益所有者享有訴權(quán)的結(jié)論。這得益于羅馬法的歷史淵源與現(xiàn)代民法理論的支持。環(huán)境公益不等于眾多環(huán)境私益簡(jiǎn)單的相加，在公益受損案例中，應(yīng)由代表社會(huì)公益的組織或機(jī)構(gòu)享有訴權(quán)并代表全民爭(zhēng)取正義，若賦予公民自由的公益訴訟資格，會(huì)對(duì)傳統(tǒng)訴權(quán)理論造成沖擊。這是對(duì)公民提起環(huán)境公益訴訟動(dòng)機(jī)“私益”必然不能實(shí)現(xiàn)正義的結(jié)果預(yù)測(cè)。

3.受“主客二分法”認(rèn)識(shí)的制約?！爸骺投址ā钡暮诵脑谟谡J(rèn)為除“人”以外都是客觀的，缺乏對(duì)環(huán)境問題整體性的思考，也就產(chǎn)生了“你的、我的、我們的”等一系列限定詞。整體性思考的缺失，把代表環(huán)境私益的公民排除在環(huán)境公益訴訟的原告范圍之外，導(dǎo)致現(xiàn)行環(huán)境民事公益與私益訴訟分離的結(jié)果。在環(huán)境公益訴訟中，公民被剝奪原告資格的直接結(jié)果表現(xiàn)為環(huán)境私益保護(hù)力度不足甚至被忽視，而公民只能通過《侵權(quán)責(zé)任法》獲得人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的救濟(jì)。

(二)公民作為環(huán)境公益訴訟原告的法理依據(jù)

1.環(huán)境權(quán)理論。環(huán)境權(quán)是維護(hù)公眾環(huán)境利益的法律基礎(chǔ)和依據(jù)；損害作為公眾共用物的環(huán)境，就是侵犯公眾的環(huán)境利益，就是侵犯公眾的環(huán)境權(quán)；環(huán)境公益訴訟是因侵犯環(huán)境權(quán)而引起的訴訟，是對(duì)受到侵犯的環(huán)境權(quán)進(jìn)行救濟(jì)的主要途徑；公民為了維護(hù)其環(huán)境權(quán)而提起環(huán)境公益訴訟，就是為了保護(hù)作為公眾共用物的環(huán)境而提起訴訟[注]蔡守秋：《從環(huán)境權(quán)到國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟》 ，《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第6期，第13-20頁(yè)。。

環(huán)境權(quán)概念的出現(xiàn)和發(fā)展，是環(huán)境問題與人類生存矛盾的產(chǎn)物。隨著環(huán)境問題形態(tài)的日益復(fù)雜化，環(huán)境權(quán)在理論和實(shí)踐層面日益豐富。學(xué)界關(guān)于環(huán)境權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)辯從未停止，主要有人權(quán)說、人格權(quán)說、財(cái)產(chǎn)權(quán)說和人類權(quán)說等，但綜合各國(guó)法律制度設(shè)計(jì)，許多國(guó)家把環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)納入憲法或環(huán)境基本法中，我國(guó)亦有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境權(quán)應(yīng)該是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是現(xiàn)代法治國(guó)家公民的人權(quán)[注]呂忠梅：《論公民環(huán)境權(quán)》 ，《法學(xué)研究》1995年第6期，第62-70頁(yè)。。

保護(hù)是權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。置于法律語(yǔ)境下的保護(hù)，不僅需要實(shí)體法內(nèi)容為其完善權(quán)利內(nèi)容，還需要程序法設(shè)置一系列程序性權(quán)利，以求在實(shí)體權(quán)利受到侵害時(shí)采以救濟(jì)。呂忠梅(1995)認(rèn)為，環(huán)境權(quán)是一個(gè)由多項(xiàng)子權(quán)利組成的內(nèi)容豐富的權(quán)利系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下幾種權(quán)利：環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)以及請(qǐng)求權(quán)等[注]呂忠梅：《再論公民環(huán)境權(quán)》，《法學(xué)研究》2000年第6期，第131-135頁(yè)。。實(shí)體法意義上的環(huán)境子權(quán)利(如環(huán)境使用權(quán))在保障公民享有良好適宜的生態(tài)性環(huán)境權(quán)益(又可細(xì)分為人居性環(huán)境權(quán)益和調(diào)節(jié)性環(huán)境權(quán)益)的同時(shí)，又可以提供經(jīng)濟(jì)性環(huán)境權(quán)益，如資源性環(huán)境權(quán)益、容量性環(huán)境權(quán)益。

作為環(huán)境公益訴訟發(fā)起的基礎(chǔ)，環(huán)境權(quán)只有在受到不法侵害時(shí)才有發(fā)起訴訟的必要。實(shí)體權(quán)陷于不法困境是程序救濟(jì)的動(dòng)力原點(diǎn)，程序救濟(jì)是實(shí)體權(quán)免于不法、恢復(fù)常態(tài)的保證。雖然學(xué)界對(duì)環(huán)境權(quán)主體范圍的界定存在較大分歧，但是無(wú)一例外地認(rèn)為自然人是環(huán)境權(quán)的天然主體。自然人作為環(huán)境公益訴訟直接的利害關(guān)系人，行使環(huán)境請(qǐng)求權(quán)提出環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)是毫無(wú)爭(zhēng)議的[注]楊朝霞：《論環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)和起訴順位——兼談自然資源物權(quán)和環(huán)境權(quán)的理論要點(diǎn)》，《法學(xué)論壇》2013年第3期，第104-111頁(yè)。。

2.私人檢察總長(zhǎng)理論。美國(guó)公民訴訟僅是私人檢察總長(zhǎng)理論的表現(xiàn)形式之一，在類別上隸屬于“補(bǔ)充式私人檢察總長(zhǎng)”，在特征上與“私人檢察總長(zhǎng)”相一致，在訴訟構(gòu)成上受私人檢察總長(zhǎng)理論的限制和約束[注]張輝：《美國(guó)公民訴訟之“私人檢察總長(zhǎng)理論”解析》，《環(huán)球法律評(píng)論》2014年第1期，第169-173頁(yè)。。學(xué)界認(rèn)為，私人檢察總長(zhǎng)理論的實(shí)踐意義在于針對(duì)公力救濟(jì)缺位的補(bǔ)漏，因此，賦予公民、組織等非公權(quán)機(jī)關(guān)人員檢察長(zhǎng)權(quán)利，可對(duì)公力救濟(jì)不足進(jìn)行補(bǔ)位，即私人檢察總長(zhǎng)制度是檢察總長(zhǎng)制度在私人領(lǐng)域的類比化適用，同時(shí)因?yàn)閼?yīng)用場(chǎng)域的不同賦予前者不同的理論內(nèi)涵。

環(huán)境公益訴訟的目的與私人檢察總長(zhǎng)制度目的一致，都是出于保護(hù)公益，前者是后者在公民訴訟的延伸。一般認(rèn)為，國(guó)家是公益的保護(hù)者，當(dāng)公益受到不法侵害時(shí)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家作為原告行使訴訟權(quán)，但鑒于某些類別侵害的危害程度、公力救濟(jì)距離和救濟(jì)迫切性等因素考量，賦予非公權(quán)主體公共起訴資格，可以實(shí)現(xiàn)公益完好的目的。自然人作為環(huán)境侵權(quán)的直接作用者和環(huán)境污染直接感受者，在公力救濟(jì)不及時(shí)的情況下基于自身利益和公共利益保護(hù)依法提起訴訟，具有天然的正確性。

二、公民提起環(huán)境公益訴訟的障礙

我國(guó)現(xiàn)行法律雖未賦予公民環(huán)境公益訴訟的原告資格，但根據(jù)上文所列原因以及國(guó)外法律實(shí)踐綜合，公民提起訴訟的障礙主要在于理論和實(shí)踐兩個(gè)層面。結(jié)合新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來的案例可知，單純由特定組織或機(jī)構(gòu)提起環(huán)境公益訴訟，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的立法目的，故引入公民作為環(huán)境公益訴訟原告是一項(xiàng)值得一試的改革。因此，分析公民作為環(huán)境公益訴訟原告可能存在的障礙，可為今后環(huán)境公益訴訟原告范圍的再界定提供參考。

(一)理論障礙

1.規(guī)制受益者的法律定位。規(guī)制型法律是指那些調(diào)整對(duì)象為大規(guī)模的具有極為重要社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義乃至政治意義的問題，以國(guó)家干預(yù)為手段，以國(guó)家為規(guī)制主體的法律總稱。這一類的法律主要規(guī)制領(lǐng)域既包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，也包括社會(huì)性規(guī)制(如經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法和環(huán)境法等)。在這一類法律中，國(guó)家為規(guī)制主體，行為實(shí)施者為規(guī)制受體，不特定的民眾屬于規(guī)制受益體。以環(huán)境法為例，目前學(xué)界很難對(duì)其作出一個(gè)完全屬于“公法”或“私法”的結(jié)論，它更多的是一種“三面主體結(jié)構(gòu)”的法律，國(guó)家和政府作為規(guī)制主體對(duì)作為規(guī)制受體的環(huán)境破壞者的行為進(jìn)行規(guī)制，而最終這一類“普遍利益”被不特定的規(guī)制受益體(民眾)所享有。在這樣的理想結(jié)構(gòu)設(shè)定中，僅需要規(guī)制主體(國(guó)家)通過適時(shí)的立法和有效的執(zhí)法，使規(guī)制受益人的“普遍利益”得以保護(hù)即可。因此，關(guān)于規(guī)制受益體的利益保護(hù)完全可以訴諸政治活動(dòng)，而無(wú)需通過司法[注]陳承堂：《公益訴訟起訴資格研究》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第2期，第78-82頁(yè)。。

任何環(huán)境公益訴訟都是對(duì)于規(guī)制主體和規(guī)制受體的雙責(zé)難，因?yàn)榄h(huán)境法是一部規(guī)制法，當(dāng)規(guī)制受體作出有害“普遍利益”的行為時(shí)，需要規(guī)制受益體主動(dòng)獲取保護(hù)，這無(wú)疑是對(duì)規(guī)制主體規(guī)制不利和規(guī)制不當(dāng)?shù)呢?zé)難。政府部門對(duì)非法行為損害的司法保護(hù)前提是個(gè)人或少數(shù)人受到損害，這時(shí)為了免受政治上的“非難”，需要一個(gè)非民選的和非政治性的司法部門提供保護(hù)。不過，大多數(shù)人利益只要多數(shù)決原則即可獲得保護(hù)，無(wú)需司法保護(hù)。這既是出于制度效率的考量，也是出于規(guī)制主體權(quán)威和權(quán)力保護(hù)的考量?，F(xiàn)實(shí)中，環(huán)境問題頻發(fā)迫使學(xué)界通過提煉環(huán)境權(quán)利的類型使其具體化，從而獲得司法保護(hù)，但關(guān)于是否存在環(huán)境權(quán)的討論目前尚無(wú)結(jié)論，更不用說環(huán)境權(quán)內(nèi)容的類型化歸納。

2.固有法學(xué)理論的體系障礙。固有法學(xué)理論的體系障礙主要有兩個(gè)方面：一是傳統(tǒng)訴訟主體資格的障礙，二是缺乏環(huán)境公益損害事件的分析工具。傳統(tǒng)訴訟主體資格是基于“本人的”“可確定的”和“可救濟(jì)的”利益受損而擁有請(qǐng)求司法救濟(jì)的權(quán)利。但在面對(duì)環(huán)境公益侵害時(shí)，每個(gè)公民的環(huán)境權(quán)益都是不特定的，即無(wú)法確定是否存在事實(shí)上的損害且需要救濟(jì)的可能。訴訟的前提是權(quán)利處于不法狀態(tài)，若公民在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)連是否存在不法侵害都無(wú)法確定，會(huì)增加法院訴累；即使能確定存在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境損害，但公民能否代表公益提出訴訟又存在疑問。缺乏環(huán)境公益損害事件的分析工具是指?jìng)鹘y(tǒng)侵權(quán)法理念更多關(guān)注與損害的確定性、現(xiàn)實(shí)性的事實(shí)分析，已有的法律分析工具均為上述需求服務(wù)。但是傳統(tǒng)法律分析工具在面對(duì)環(huán)境問題的復(fù)雜形勢(shì)、潛伏性和周期性長(zhǎng)等特點(diǎn)時(shí)，難以作出準(zhǔn)確的回應(yīng)，如在傳統(tǒng)的侵權(quán)損害計(jì)算中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性部分的計(jì)算存在極大的空白，無(wú)法對(duì)環(huán)境侵害的風(fēng)險(xiǎn)作出有效的預(yù)防。

(二)實(shí)踐障礙

環(huán)境公益民事訴訟主要的實(shí)踐障礙表現(xiàn)為訴訟動(dòng)力不足，而其又是諸多因素共同導(dǎo)致的結(jié)果。赫伯特·西蒙(1982)提出“人的有限理性”的假定，認(rèn)為雖然經(jīng)濟(jì)人行為動(dòng)因在于追求利益最大化，但是基于信息的不完全，導(dǎo)致選擇和預(yù)見內(nèi)容的有限，最終結(jié)果并不一定得到利益最大化的局面[注]赫伯特·西蒙：《管理決策新科學(xué)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1982年版，第45-47頁(yè)。。環(huán)境公益訴訟目的指向公共利益的保護(hù)，此類利益享有群體不局限于某一環(huán)境因素的毗連群體，應(yīng)是置于生態(tài)整體中的關(guān)聯(lián)群體。由此，環(huán)境公益訴訟的受益群體和訴訟發(fā)起者之間出現(xiàn)了極大的數(shù)量差，基于有限理性的假定和訴訟發(fā)起者對(duì)于“搭便車”行為的心理抵觸，其訴訟動(dòng)力勢(shì)必得到極大的遏制。

有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境問題的經(jīng)濟(jì)根源在于環(huán)境資源具有公共物品的屬性和環(huán)境資源使用的負(fù)外部性[注]賈引獅、宋志國(guó)：《環(huán)境資源法學(xué)的法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第198-200頁(yè)。。環(huán)境資源的非排他使用，無(wú)法在經(jīng)濟(jì)制度或法律制度上產(chǎn)生“排他所有”的目的動(dòng)力，人的有限理性指引人們以最有效率的途徑去獲取利益。即使環(huán)境公益訴訟的勝訴結(jié)果會(huì)惠及自身，但由于利害主體與受益主體的數(shù)量對(duì)比往往出現(xiàn)極大的不對(duì)等，后者中部分人可以在不付出任何成本的情況下享受勝訴的利益，這種“不公平”現(xiàn)實(shí)指引人們作出更偏于投機(jī)主義的選擇。在環(huán)境公益訴訟目的和訴訟結(jié)果的雙重不確定影響下，不付出成本的投機(jī)行為更符合普通民眾的選擇，且又滋生了非投機(jī)者的心理矛盾——特定人的成本投入但行為效益的不特定人共享。在非投機(jī)者與投機(jī)者的矛盾對(duì)抗、相互轉(zhuǎn)化中，很多人傾向于采取更經(jīng)濟(jì)的方法(如環(huán)境行政投訴)。據(jù)環(huán)境行政執(zhí)法部門的數(shù)據(jù)顯示，近年各地的環(huán)境侵權(quán)事件呈爆發(fā)之勢(shì)，但各地法院系統(tǒng)接到的環(huán)境侵權(quán)訴訟案件數(shù)量有限，即出現(xiàn)了環(huán)境受害者訴訟上的“集體沉默”現(xiàn)象[注]呂忠梅等著：《理想與現(xiàn)實(shí)——中國(guó)環(huán)境侵權(quán)糾紛現(xiàn)狀及救濟(jì)機(jī)制構(gòu)建》，法律出版社2011年版，第144-146頁(yè)。。沉默是對(duì)訴訟諸多因素權(quán)衡博弈后的一種策略選擇，有人分析了部分民眾、專家學(xué)者和公務(wù)員幾大群體基于訴訟費(fèi)用、立案難度、審判公正、舉證及執(zhí)行等因素對(duì)于提起訴訟的阻礙力大小的看法，最終發(fā)現(xiàn)上述群體均將訴訟費(fèi)用作為首當(dāng)其沖的救濟(jì)阻礙[注]劉超：《問題與邏輯：環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制的實(shí)證研究》，法律出版社2012年版，第29-31頁(yè)。。這是法律不可回避的現(xiàn)實(shí)問題，訴訟發(fā)起人不僅需要耗費(fèi)大量的金錢、時(shí)間以及機(jī)會(huì)成本，還擔(dān)負(fù)著訴訟結(jié)果不確定的風(fēng)險(xiǎn)，雖然勝訴后的執(zhí)行利益會(huì)惠及自身，但是個(gè)人成本與個(gè)人收益之間的落差會(huì)打消大部分人的訴訟積極性。

三、消除訴訟障礙的制度建議

為改變公民作為原告的既有障礙，需消除現(xiàn)有的體制阻礙，改良傳統(tǒng)理論和分析工具，從而改變公民原告的弱勢(shì)訴訟地位并激發(fā)公民的訴訟動(dòng)力，使公民作為原告在實(shí)體和程序中擁有更充足的權(quán)利。

(一)公民公益訴訟“補(bǔ)充”價(jià)值功能的制度確認(rèn)

公民公益訴訟的價(jià)值功能直指“規(guī)制無(wú)力”的補(bǔ)充，是“普遍利益”在規(guī)制過程中無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)下規(guī)制受益人的自力救濟(jì)。在特殊三面結(jié)構(gòu)的規(guī)制法律結(jié)構(gòu)中，每一方都是利益相關(guān)者，而獲得最理想的結(jié)果是建立在這樣一個(gè)假設(shè)上：規(guī)制主體的立法目的和執(zhí)法效率可以得到最充分的實(shí)現(xiàn)。但是，一元主體的規(guī)制機(jī)構(gòu)難免會(huì)陷入“規(guī)制俘獲”，規(guī)制主體在規(guī)制決策時(shí)有可能出現(xiàn)偏袒規(guī)制受體的情況。因此，引入公民公益訴訟制度，可以對(duì)規(guī)制主體規(guī)制過程中可能出現(xiàn)的“規(guī)制俘獲”和“規(guī)制缺位”進(jìn)行有效的補(bǔ)充和監(jiān)督。公民作為公益訴訟原告應(yīng)是最恰當(dāng)?shù)模貙捯延幸?guī)制主體的范圍和方式，將其作為規(guī)制型法律的司法矯正機(jī)制，賦予公民公益訴訟的起訴資格，對(duì)公益訴訟價(jià)值功能予以確認(rèn)和準(zhǔn)確定位，這樣不僅可以實(shí)現(xiàn)與既有機(jī)制的銜接，而且拓寬了權(quán)利保護(hù)的路徑，減少了可能存在的理論障礙。

(二)環(huán)境公益訴訟分流平臺(tái)的建立

環(huán)境公益訴訟有防御性救濟(jì)和補(bǔ)償性救濟(jì)兩種，前者主要體現(xiàn)為不作為之訴和撤銷之訴，即在此類訴訟中雖然受害利益群體廣泛但是尚未構(gòu)成重大損害，只能向法院提出防御型訴訟請(qǐng)求；后者主要表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)給付之訴，即在此類訴訟中受害利益群體廣泛且已經(jīng)導(dǎo)致“重大損害后果”，可向法院提出補(bǔ)償型訴訟請(qǐng)求。根據(jù)現(xiàn)有案例分析，防御性救濟(jì)其整體程序運(yùn)作更為簡(jiǎn)單、效果良好；補(bǔ)償性救濟(jì)因涉及公共利益與私人利益邊界、公益訴訟與私益訴訟關(guān)系、勝訴成果分享等理論和現(xiàn)實(shí)問題，一直得不到很好的解決。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境公益訴訟分流平臺(tái)，針對(duì)不同類型的環(huán)境公益訴訟設(shè)置不同的程序安排。當(dāng)公民提出防御性環(huán)境公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置前置通知程序，公民只有在通知違法者和相關(guān)行政管理機(jī)關(guān)無(wú)果的情況下，才能以個(gè)人名義提起環(huán)境公益訴訟。而當(dāng)提出補(bǔ)償性環(huán)境公益訴訟時(shí)，公民可以直接以個(gè)人名義起訴無(wú)須任何的前置程序。當(dāng)提出混合性環(huán)境公益訴訟時(shí)，公民也無(wú)需履行通知義務(wù)。由此，對(duì)公民環(huán)境公益訴訟進(jìn)行初步篩選，在減少公民訴訟成本風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)多一重救濟(jì)可能。

(三)減少原被告訴訟能力落差的制度設(shè)計(jì)

環(huán)境公益訴訟所遇到的現(xiàn)實(shí)障礙是訴訟獨(dú)特性的伴生。為改變這一局面，應(yīng)通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)來填補(bǔ)原被告之間的能力落差。能力落差是當(dāng)事人雙方的力量對(duì)比，在其他因素不變的情況下，一方訴訟能力發(fā)生變化會(huì)導(dǎo)致此種落差的變化。因此，可通過提高原告訴訟能力和增加被告訴訟負(fù)擔(dān)兩種方式來縮小訴訟能力落差。

提高原告訴訟能力大致通過兩個(gè)途徑。其一，轉(zhuǎn)移訴訟成本。此處訴訟成本采用廣義解釋，即訴訟主體在實(shí)施訴訟行為過程中所消耗的全部人力與物力的總和，不僅包含公共費(fèi)用，也包括私人費(fèi)用，如律師費(fèi)和鑒定費(fèi)等。關(guān)于這一部分訴訟成本支出，應(yīng)當(dāng)建立更加完善的訴訟激勵(lì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)訴訟成本的控制，如建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，允許原告申請(qǐng)法院緩、減、免交訴訟費(fèi)，建立訴訟費(fèi)用判發(fā)制度等[注]張旭東:《我國(guó)現(xiàn)行訴訟費(fèi)用制度的批判與重構(gòu)——以國(guó)務(wù)院〈訴訟費(fèi)用交納辦法〉為中心的考察》,《西華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年第4期,第51-53頁(yè)。。其二，減少訴訟負(fù)擔(dān)，如在環(huán)境公益訴訟中設(shè)置較低的原告證明標(biāo)準(zhǔn)，由原有“法定損害標(biāo)準(zhǔn)”向“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”演變；又如在法律實(shí)務(wù)中僅要求原告初步證明“關(guān)聯(lián)性”，即可提起訴訟。

在增加被告訴訟負(fù)擔(dān)的制度設(shè)計(jì)中，最常見的就是增加被告的證明負(fù)擔(dān)和因果關(guān)系學(xué)說的嚴(yán)格適用，但兩者實(shí)質(zhì)上是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。舉證責(zé)任分配實(shí)質(zhì)是因果關(guān)系證明負(fù)擔(dān)的分配，我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》已規(guī)定有關(guān)環(huán)境侵權(quán)案件的證明適用舉證責(zé)任倒置。不同的因果關(guān)系學(xué)說給予被告免責(zé)的負(fù)擔(dān)不同，如在優(yōu)勢(shì)證據(jù)理論中被告得出的“無(wú)因果關(guān)系”結(jié)論比采用疫學(xué)因果關(guān)系理論簡(jiǎn)單得多。因此，當(dāng)公民作為環(huán)境公益訴訟原告時(shí)，應(yīng)當(dāng)把握公民的因果關(guān)系證明負(fù)擔(dān)不重于被告負(fù)擔(dān)之證明，再根據(jù)利益價(jià)值順位的不同而適用多元因果關(guān)系學(xué)說。其內(nèi)容具體可表述為：一是環(huán)境侵權(quán)造成人身健康利益損害的，采用疫學(xué)因果關(guān)系理論進(jìn)行因果關(guān)系推定；二是環(huán)境侵權(quán)造成財(cái)產(chǎn)利益損害的，采用優(yōu)勢(shì)證據(jù)理論進(jìn)行因果關(guān)系推定；三是環(huán)境侵權(quán)造成人身健康利益與財(cái)產(chǎn)利益損害的，應(yīng)恪守人身健康利益損害與財(cái)產(chǎn)利益損害各自因果關(guān)系認(rèn)定證明標(biāo)準(zhǔn)[注]張旭東：《環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系證明責(zé)任倒置反思與重構(gòu):立法、學(xué)理及判例》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)》2015年第5期，第30-31頁(yè)。。由此，公民作為原告的環(huán)境公益訴訟也應(yīng)劃入此類規(guī)范設(shè)計(jì)中，但法院在考量時(shí)應(yīng)將原告的公民身份作為適用的重要因素之一，通過制度的程序設(shè)置來減輕公民作為原告的負(fù)擔(dān)，以激勵(lì)公民參與公益訴訟的積極性。