趙永康,陳曉秋,常向東,張 斌1,馬成輝

(1.甘肅東方瑞龍環(huán)境治理有限公司，甘肅 酒泉 735000;2.生態(tài)環(huán)境部華南核與輻射安全監(jiān)督站，廣東 深圳 511803)

我國核電經(jīng)歷了30多年的發(fā)展,目前已有運行機(jī)組45個,在建機(jī)組11個,總裝機(jī)容量超過5000萬千瓦,總機(jī)組數(shù)或裝機(jī)容量已列世界第三。近幾年來,受到日本福島核事故的影響,公眾對核電安全信心不足,加上國內(nèi)對電力需求的下降,我國核電發(fā)展的勢頭有所減緩,但基于對能源安全、環(huán)境改善的考慮,中國高效安全發(fā)展核電的戰(zhàn)略沒有改變,根據(jù)《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2005—2020年)》[1],到2020年,我國核電運行裝機(jī)容量達(dá)到5800萬千瓦,并有1800萬千瓦在建。核電占全部電力裝機(jī)容量的比重從現(xiàn)在的不到2%提高到4%,核電年發(fā)電量達(dá)到2600億～2800億千瓦時。然而,我國放射性廢物處置沒能與核電發(fā)展同步,始終是核電發(fā)展的瓶頸之一。雖然放射性廢物不會帶來嚴(yán)重的環(huán)境后果,但不妥善、及時處置,不但會影響核電廠的正常運行,增加環(huán)境風(fēng)險,而且會進(jìn)一步加劇公眾對核電安全的擔(dān)心。2017年頒布的《中華人民共和國核安全法》 (簡稱《核安全法》)[2]中也要求“放射性廢物處置場所的建設(shè)應(yīng)當(dāng)與核能發(fā)展的要求相適應(yīng)?！?/p>

核電站產(chǎn)生的放射性廢物中95%(體積)是低放廢物(由于核電站堆型不同及運行階段不同會有些差異)。這些廢物處置的責(zé)任在產(chǎn)生廢物的核電企業(yè)。雖然在法律上有明確的要求,國家也有規(guī)劃,但放射性廢物的處置舉步維艱,與目前的核電發(fā)展形勢極不相稱,這不但引起公眾的擔(dān)憂,也引起國家領(lǐng)導(dǎo)的重視。探討放射性廢物處置的新思路,找到適合我國國情的廢物處置途徑,是企業(yè)和政府的共同愿望。本文就低水平放射性廢物處置的多種方案的可行性、各自的優(yōu)缺點以及要進(jìn)一步探討的問題做了較為全面的論述。

1 核電放射性廢物的管理困境

早在1992年,國務(wù)院就印發(fā)了我國放射性廢物管理環(huán)境政策,即行業(yè)內(nèi)所熟知的“國發(fā)〔1992〕45號文件”[3]。該文件除了要求加快歷史遺留放射性廢物的治理,更重要的是要求諸如核電等營運單位必須及時處理其產(chǎn)生的放射性廢物,將其轉(zhuǎn)化為滿足處置要求的穩(wěn)定固體形態(tài),且貯存期不得超過5年,還提出低、中放廢物區(qū)域處置政策,即在西北、西南、華東、華南等區(qū)域建設(shè)處置場。此后,我國相繼在西北(甘肅礦區(qū))和華南(廣州深圳大亞灣核電基地的北龍)建成2個低放廢物處置場。但這2個處置場,都不是真正意義上的區(qū)域處置場,西北處置場主要接收來自軍工單位的放射性廢物,而北龍?zhí)幹脠鲆矁H接收來自大亞灣核電基地6個機(jī)組的低放廢物。截至2016年12月31日,我國核電企業(yè)放射性廢物貯存設(shè)施中共貯存的已整備低放廢物12 762.4 m3。2個低、中放廢物處置場共接收來自電廠的低放廢物僅有2116 m3[3],占全部低放廢物的14%。在世界范圍內(nèi),3500萬m3的低放廢物中已有2850萬m3得到處置,占全部固體廢物的82%[4]。我國的放射性廢物的處置進(jìn)度存在明顯的差距。

低放廢物處置本身并不存在大的安全風(fēng)險,技術(shù)上也沒有障礙。處置場建設(shè)滯后于核電發(fā)展主要是由于歷史原因、社會原因和政策方面的問題,歸納如下：

1)歷史原因形成的對廢物處理處置工作的不重視。無論是企業(yè)、工業(yè)部門還是監(jiān)管部門都把工作重點放在發(fā)電和燃料生產(chǎn)等前端環(huán)節(jié)。這也十分正常,核電站既產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,也是風(fēng)險最大的環(huán)節(jié),無論從安全角度還是從經(jīng)濟(jì)角度都是備受關(guān)注的重點。低放廢物沒有現(xiàn)實風(fēng)險或現(xiàn)實風(fēng)險很小,不會導(dǎo)致嚴(yán)重后果,且對企業(yè)而言廢物處置并不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益;

2)廢物處置并不是核電站運行的必要條件。法規(guī)也明確可以5年以后再對廢物進(jìn)行處置。一般企業(yè)都會“量身定做”,建造容納5年廢物的暫存庫,承諾將來及時送往國家規(guī)定的區(qū)域處置場;

3)地方政府沒有積極性。地方政府注重的是GDP增長,而廢物處置在政府和企業(yè)的觀念中是環(huán)保設(shè)施,有公益屬性,難以帶來經(jīng)濟(jì)效益,是個不賺錢的環(huán)節(jié),也不會向地方交稅,所以地方政府不支持,甚至反對,即使有些地方政府同意在建核電廠的同時建造廢物處置場,但也反對接受外來省份的核電廢物;

4) “鄰避效應(yīng)”突出。近年來,涉核項目同垃圾焚燒、PX等項目一樣,屢屢遭到公眾的激烈反對。甚至反對放射性廢物處置的情緒大于核電廠。理由很簡單,公眾視放射性廢物處置設(shè)施等同于一個超級危險的垃圾填埋場,這些項目對個人和周邊發(fā)展沒有帶來任何好處,只會增加環(huán)境風(fēng)險,有經(jīng)濟(jì)效益的項目在別處,廢物偏偏留在自家后院;

5) 1992年提出了區(qū)域處置政策。當(dāng)時是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下提出的方案,并沒有考慮經(jīng)濟(jì)利益和社會影響,而國家在推動處置場建設(shè)中,遇到了市場經(jīng)濟(jì)下地方政府不配合及“鄰避效應(yīng)”問題,導(dǎo)致政策無法落實。因為區(qū)域處置只有政府才能推動,無形中政府承擔(dān)了處置場建設(shè)滯后的責(zé)任,相關(guān)政府部門也很被動。而企業(yè)則耐心地等待國家的區(qū)域處置場的建設(shè)。

由于區(qū)域處置政策受阻,國務(wù)院及有關(guān)部門積極想對策解決這一難題。一方面區(qū)域處置的規(guī)劃正在積極推進(jìn),希望通過規(guī)劃,落實區(qū)域處置場建設(shè),實現(xiàn)放射性廢物的相對集中處置。另一方面,要求有新建核電的省份,在新建核電站內(nèi)配套建立自己的廢物處置場,處置本企業(yè)甚至本省的放射性廢物,實現(xiàn)廢物的“就地處置”。這也符合誰受益誰負(fù)責(zé)的原則,因為地方政府從發(fā)電的環(huán)節(jié)獲得了經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的收益。以上是政府主導(dǎo)的兩種方案。

這兩種方案是否能解決廢物處置的所有問題？要看是否對上面討論的問題有無幫助。首先看“區(qū)域處置”方案,即使區(qū)域處置規(guī)劃能夠出臺,對前4個問題也沒有任何幫助,只部分解決了第5個問題,即區(qū)域處置政策的推進(jìn)問題,但規(guī)劃的落實仍是大難題。國務(wù)院明確了編寫規(guī)劃的責(zé)任,但并沒有明確落實規(guī)劃的責(zé)任,因為涉及幾個省之間的關(guān)系,地方政府或企業(yè)都不可能去落實,因此,落實規(guī)劃比規(guī)劃本身還要難。我國從1992年就開始推進(jìn)區(qū)域處置,二十多年過去了,至今沒有建成一個真正意義上的區(qū)域處置場。因此,繼續(xù)走“區(qū)域處置”的路子,又回到了原點,落實規(guī)劃的道路將是十分艱難,很可能重蹈覆轍?！熬偷靥幹谩狈桨缸畲蟮膬?yōu)勢在于處置場可以充分利用核電廠現(xiàn)有的資源,包括廠址、人員、技術(shù)和一些設(shè)備。“就地處置”還解決了第5個問題,即企業(yè)不會再有等靠的思想,責(zé)任十分明確,企業(yè)只能靠自己,沒有借口了?！熬偷靥幹谩边€部分緩解了“鄰避效應(yīng)”問題,但沒有徹底解決,且有些問題卻凸顯出來了,比如某核電站所在地政府同意在核電廠場地內(nèi)建廢物處置設(shè)施，但只同意接收該核電站廢物，甚至拒絕本省其他核電站廢物。又比如福建省的核電站分屬兩個核電企業(yè)(中核集團(tuán)和中廣核集團(tuán)),中核建的處置場就不會接收中廣核的廢物。這樣最終的結(jié)果就是每個核電廠建一個廢物處置場,我國可能要建15～20個處置場,這顯然違背了廢物相對集中處置的初衷。

單從推進(jìn)工作的角度,“就地處置”要優(yōu)于“區(qū)域處置”,確實可以在短期內(nèi)推進(jìn)處置場的建設(shè),對大型核電基地也許是適用的,比如有8～10個機(jī)組的核電基地,可以形成規(guī)模經(jīng)營,充分利用核電廠本身的管理和資源,避免“鄰避效應(yīng)”。但從長期和全局角度分析,特別對規(guī)模較小的核電基地或省份,“就地處置”帶來了更大的安全風(fēng)險、社會風(fēng)險和運行成本?！熬偷靥幹谩绷硪粋€問題就是有些電廠的場址并不適合廢物處置,畢竟二者對場址的要求不同,適合電廠不一定適合廢物處置,也給一些電廠帶來困難。

第三方案就是“集中共享處置”,這種模式突破了6個區(qū)域的界限,把更多核電廠的廢物集中到一個區(qū)域的處置場,是在“區(qū)域處置”的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步的集中,其實也是一種“區(qū)域處置”的概念?！凹泄蚕硖幹谩庇泻芏鄡?yōu)勢,可以解決廢物處置中棘手的問題,一是可以形成規(guī)模,有規(guī)模才能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)，對地方經(jīng)濟(jì)有貢獻(xiàn),可以調(diào)動地方政府的積極性;二是可以減少處置場數(shù)量,降低安全風(fēng)險,減少對環(huán)境可能的影響;三是可以降低社會風(fēng)險,把“鄰避效應(yīng)”降至最低,有較好的社會效益;四是可以提高管理和監(jiān)管效率,降低核電成本。

因此,“集中共享處置”可以彌補現(xiàn)有處置模式的不足,是我國放射性廢物處置走出困境另一個可選擇的途徑。

2 “集中共享處置”的優(yōu)越性

“集中共享處置”的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在三個方面：安全性、社會可接受性和經(jīng)濟(jì)性。

2.1 安全性

“集中共享處置”的優(yōu)越性在于集中和形成規(guī)模。其安全性與分散處置比較是不言而喻的。首先是數(shù)量上的優(yōu)勢,假如每一個處置場的風(fēng)險是一樣的,建10個或20個處置場比起一個處置場,風(fēng)險就提高了1個量級以上。其次就是管理上的優(yōu)勢,管的設(shè)施多了,必然分散資源,降低管理效率。管理一個處置場,無論是企業(yè)或國家都可以集中資源,提高管理水平?！凹泄蚕硖幹谩边€有一個最大的好處就是可以充分利用我國地域廣闊且多元化的特點,在全國范圍內(nèi)選擇最適合廢物處置的地質(zhì)和氣候條件的廠址,大大降低安全風(fēng)險,因為廠址條件對放射性廢物處置的安全極其重要,它提供了對放射性隔離的最重要的安全屏障。比如我國的甘肅省就非常適合處置場的建設(shè),對處置而言,廣袤的戈壁灘氣候條件極佳,是溫帶大陸性干旱氣候,干旱少雨,在沿海地區(qū)不可能有這樣適合的地質(zhì)和氣象條件的場址。

僅以甘肅省設(shè)立的酒泉核技術(shù)產(chǎn)業(yè)園為例闡明西北場址條件的優(yōu)勢。

放射性廢物處置最大的安全隱患來自水,水會侵蝕處置設(shè)施和廢物包的安全屏障,同時也是放射性物質(zhì)向環(huán)境的遷移載體。酒泉核技術(shù)產(chǎn)業(yè)園所在的金塔縣,年均降水量為60.3 mm,而年蒸發(fā)量達(dá)2538 mm。工程勘察鉆孔深度最深為12 m,未見地下水,可見廠區(qū)地下水埋藏較深,不會對處置設(shè)施產(chǎn)生影響,因此水對放射性廢物處置的安全隱患可以忽略不計。而在內(nèi)地或沿海地區(qū),降雨量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于甘肅地區(qū),廣東的年平均降雨量是1800 mm,浙江1400 mm,江蘇1000 mm,山東700 mm,在這些地區(qū)建處置場不但在建造和運行時要花費大量的經(jīng)費解決水帶來的問題,如地下水的侵入、腐蝕、雨水的沖刷、海嘯、潰壩等,且在今后300年監(jiān)護(hù)期內(nèi),水一直是揮之不去的安全隱患。

沿海場址的鹽分(氯離子)對處置安全影響很大,廢物包和相關(guān)貯存設(shè)施的腐蝕問題非常嚴(yán)重,在我國沿海選處置場,腐蝕問題不可避免。為了避免腐蝕,瑞典、芬蘭或韓國采用類似中等深度處置概念,這必然導(dǎo)致成本大大提高,據(jù)測算,韓國月城處置一個立方米的廢物將花費35萬元人民幣以上的處置費用。

甘肅酒泉核技術(shù)產(chǎn)業(yè)園地形較平緩,屬于沖積第四系地層形成的微傾斜戈壁平原地貌,不會出現(xiàn)如滑坡等地質(zhì)不穩(wěn)定問題。資源開發(fā),海嘯、水庫潰壩等沿海地區(qū)須關(guān)注的外部因素的影響都不需要考慮。

甘肅人口稀少,運行和事故情況下對公眾的影響非常小,如甘肅酒泉核技術(shù)產(chǎn)業(yè)園,廠址半徑5 km內(nèi)沒有常住居民,廠址半徑15 km范圍常駐人口不到3000人,平均人口密度為4人/km2。而在內(nèi)地,人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于該數(shù)據(jù)。

集中共享處置唯一可能增加安全風(fēng)險的環(huán)節(jié)是運輸,主要是由于運輸距離增加而引起的風(fēng)險。但縱觀全世界放射性物質(zhì)運輸60年的記錄,每年幾百萬次的運輸,至今沒有發(fā)生過任何放射性向環(huán)境釋放的事故。且低、中放廢物是穩(wěn)定化的固體形態(tài),一般屬于A類貨包,或Ⅱ類貨包,風(fēng)險比較小,在《放射性物品運輸安全管理條例》[13]中此類貨包的設(shè)計和運輸方案都不需審批。這恰恰說明即使采用公路運輸,其安全風(fēng)險也是很小的,因距離增加而附加的風(fēng)險可以忽略。國內(nèi)對乏燃料運輸做了風(fēng)險評價,發(fā)生嚴(yán)重事故的概率為10-6。交通部門正在推動乏燃料的公海鐵聯(lián)運,如果采用鐵路運輸風(fēng)險會進(jìn)一步降低。

2.2 社會可接受性(鄰避效應(yīng))

公眾反核或“鄰避效應(yīng)”主要出于以下幾個原因：經(jīng)濟(jì)利益、安全、政治。首先集中處置可以大大減少場址的數(shù)量,由10個或20個場址變成一個或兩個場址,直接受影響或利益相關(guān)方的人數(shù)大大減少。其次,采用集中處置,在選址時有較大的回旋余地,可以選人口稀少的地區(qū),自然條件好、沒有其他開發(fā)價值的場址。這樣的場址可以基本解決經(jīng)濟(jì)利益沖突和安全的顧慮。政治因素導(dǎo)致的“鄰避效應(yīng)”,主要來自各級政府這一層面,因此地方政府的態(tài)度至關(guān)重要。

在解決社會可接受性問題上,各級地方政府的態(tài)度最為關(guān)鍵,甘肅就是一個很好的示范。甘肅省在2015年頒布了《甘肅省輻射污染防治條例》[12],通過建立“乏燃料和放射性廢物處理處置生態(tài)補償制度”,在立法上確定了接受外來放射性廢物的合法性。同時甘肅省政府積極扶持核產(chǎn)業(yè),在酒泉地區(qū)設(shè)立了核技術(shù)產(chǎn)業(yè)園,國家一些與核相關(guān)的重大項目紛紛在園區(qū)落地。同時產(chǎn)業(yè)園所在地政府也認(rèn)識到“不毛之地”并不是無用之地,是廢物處置的最理想的場所,是推動地方經(jīng)濟(jì)的新的產(chǎn)業(yè),大有前途。

由于人口稀少,甘肅酒泉核技術(shù)產(chǎn)業(yè)園幾乎沒有補償或拆遷問題。同時由于氣候干燥、土地貧瘠不適宜發(fā)展農(nóng)業(yè),沒有資源、交通不便利也不適宜發(fā)展其他工業(yè),地方政府和企業(yè)在項目推進(jìn)過程中的公眾接受工作就變的非常容易。

甘肅省還有兩個非常有利的條件,一是該省一直是我國的重要核工業(yè)基地,有良好的社會基礎(chǔ),沒有恐核心理,對核工業(yè)有著深刻理解和全力的支持,后處理、高放廢物處置都落戶該地區(qū),形成了產(chǎn)業(yè)鏈。二是甘肅地處河西走廊,一直是漢族居住區(qū),民族矛盾少。

集中共享處置對當(dāng)?shù)氐呢暙I(xiàn)包括稅收、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)人員等,這些貢獻(xiàn)無疑會提高公眾對廢物處置的接受度,減少“鄰避效應(yīng)”。

2.3 經(jīng)濟(jì)性

放射性廢物處置的經(jīng)濟(jì)性是關(guān)鍵因素,也是很難評價的因素,同時更是企業(yè)和地方政府最關(guān)注的因素。顯而易見,處置場規(guī)模越大,經(jīng)濟(jì)效益越好。在“核電中、低放廢物處置問題的經(jīng)濟(jì)分析”[5]一文中認(rèn)為保證低放廢物處置場良性運行,必須有一定的規(guī)模,接收12個以上核電運行機(jī)組的廢物。

在處置場建設(shè)費中,有很大一部分是固定投資,即不管規(guī)模大小,這部分投資是相對固定的,比如選址,地面設(shè)施、監(jiān)測設(shè)施、去污設(shè)施、環(huán)評和許可證申請等,固定投資的比例大概占總體投資的30%～50%。如果不考慮集中共享處置,全國需建設(shè)6～10個處置場,如果集中處置,這部分費用就是分散處置的1/10～1/6。運行費用基本上和處置場規(guī)模沒有關(guān)系,用人員工資費用解釋比較容易理解,一個處置場的運行人員30～50人,10個處置場要配置300～500人,按運行50年算,就要多支付250～450人50年的工資。再考慮300年的監(jiān)護(hù)期的費用,1/10～1/6 的費用節(jié)省是相當(dāng)可觀的。如果一個企業(yè)要建三個處置場,就要投入三倍的錢,而采用集中處置,核電企業(yè)用于廢物處置的固定費用就可能只有自己獨立建造的1/3。

以上討論的費用都假設(shè)工程造價是一樣的,但實際上沿海和西北地區(qū)在建造工程造價上差別很大,僅征地一項,兩者就有近10倍價格差。由于沿海地質(zhì)條件和氣候條件的影響,沿海地區(qū)工程設(shè)施造價肯定高出很多。有研究表明一個不理想場址的建造費用是理想場址費用的3倍[5]。

集中處置方案費用增加唯一的環(huán)節(jié)是運輸,運輸距離會從原來的幾百千米增加到3000～4000 km。但放射性廢物運輸費用中,距離并不是影響價格的主要因素。廢物裝卸費、容器制造費、監(jiān)測費、押運費、輻射防護(hù)和勞保相關(guān)費用、安分和環(huán)評編制審評等費用,占了很大比例。

我國公路運輸普通貨物價格在0.35元/t·km,如果是20 t的車輛,運輸距離是3000 km,一車普通貨物的運費2萬元。按規(guī)定,危險品運輸?shù)膬r格是普通貨物的1.5～1.8倍,但實際上放射性危險品市場價格比普通貨物價格高出2～5倍,如果取上限5倍,每車就是10萬元左右。國內(nèi)一家有資質(zhì)的公司運輸放射性廢物的實際價格也是10萬元/車次。按比重為2 t/m3的固體廢物換算到立方米大概的運費價格是1萬元/m3。

這個價格是全部價格,如上所述,其中有很大部分是包裝、管理、監(jiān)測等費用。下面再看看由于距離增加引起的費用增加。

我國在公路運輸費用支出構(gòu)成中,燃料費和過路過橋費分別占到運輸費用的40%～45%和20%～30%,二者加起來取上限為75%?；A(chǔ)價格2萬元的75%是1.5萬元,這部分費用才是由于距離增加用于燃油和過橋費費用增加的費用,換算到體積,由于運輸距離增加的費用在1500元/m3,再加上人員費用,取2000元/m3,即由于距離的增加,運輸費用增加約20%。

14個歐盟國家開展的共享廢物處置場的研究表明,采用“集中共享處置”的費用大約只是分別建造處置場費用的40%,這包括乏燃料和低、中放廢物[6]。

3 國際廢物處置的趨勢

共享的集中廢物處置場的優(yōu)越性在國際上早已被認(rèn)識。我國是“放射性廢物和乏燃料聯(lián)合公約”[7]的簽約國,在“聯(lián)合公約”中首先強調(diào)放射性廢物的安全處置是廢物產(chǎn)生者的責(zé)任,但也鼓勵共享廢物管理設(shè)施,提出“為安全和有效的管理放射性廢物和乏燃料,在一定條件下,鼓勵簽約國之間的合作,為其他簽約國提供本國的設(shè)施”。

歐盟一直在積極推動共享集中處置場的建設(shè),在歐盟的廢物法令[8]中這樣描述：“一些成員國認(rèn)為,共享乏燃料和放射性廢物管理設(shè)施(包括廢物處置設(shè)施)是在安全和經(jīng)濟(jì)方面具有潛在優(yōu)勢的選擇,這種共享是基于有關(guān)成員國之間的協(xié)議。” 在歐盟議會和歐盟委員會支持下,14個歐盟國家于2003年啟動了共享集中廢物處置場的研究項目(SAPIERR)[6],第一階段研究工作于2005年結(jié)束,主要集中在可行性研究和進(jìn)一步的工作框架。第二階段的工作(SAPIERR Ⅱ,2006—2008)[14]重點是可能的落實方案和組織機(jī)構(gòu)。該階段提出了7項任務(wù)：

1)建立“歐盟發(fā)展機(jī)構(gòu)(EDO)”的法律和市場管理的準(zhǔn)備;

2)跨國轉(zhuǎn)移放射性物質(zhì)的法律責(zé)任研究;

3)區(qū)域共享處置的潛在經(jīng)濟(jì)意義研究;

4)廢物集中管理與分散管理的安全與安保影響的對比研究;

5)公眾和政治家對共享廢物管理設(shè)施的態(tài)度;

6)為“歐盟發(fā)展機(jī)構(gòu)(EDO)”開發(fā)策略和工作計劃;

7)數(shù)據(jù)的收集和管理。

其中課題3詳細(xì)分析了共享集中處置的經(jīng)濟(jì)性。在這篇報告中,估算了建立一個或兩個共享處置場的費用,確定了對處置費用影響大的處置場數(shù)目或政治和社會因素,同時也分析了建立共享集中處置場給所在地帶來的利益。

課題3是以感興趣的歐盟14個國家為基礎(chǔ),這些國家核電規(guī)模較小或沒有核電廢物,如果每個國家都建處置場,每個國家的費用在13億～36億歐元之間,總的費用高達(dá)376億歐元,如果采用共享集中處置的方案,歐盟14個國家共同建造一個處置場,費用大約100億歐元,對整個歐洲可以節(jié)省150億歐元[6]報告指出,這些數(shù)字的不確定性是26%,取決于采用什么方式處置(巖石、黏土和整備設(shè)施),其中科研和選址費用占了很大的比例。處置場也是既包括低、中放廢物,也包括乏燃料和高放廢物,價格是截至到2006年的價格。報告中數(shù)據(jù)的絕對值對我們沒有太多的參考價值,但兩種處置方案的相對值對比可以看出,集中處置的費用大約只是分散處置的40%。

核電發(fā)達(dá)國家的情況又如何？先來看看法國,法國國家地域較小,僅相當(dāng)于我國東部一個省(例如安徽省)的面積,且所有核電廠僅屬一家電力公司(EDF),所以法國就自然而然采取了“集中處置”的方案,由國家指定一家專門機(jī)構(gòu)(ANDRA)負(fù)責(zé)運營,接受來自法國所有核電的低、中放廢物以及核技術(shù)利用廢物和國防及其他科研活動產(chǎn)生的廢物。

美國地域比較大,核電運營商多,這些特點與我國相似,所以美國的情況對我國更有參考價值。

根據(jù)1980年美國低放廢物政策法及其1985年的修正案,美國50個州被劃分10個區(qū)域,即相鄰的幾個州簽署州際聯(lián)合體協(xié)議(Compact Agreement)。但聯(lián)合體的實際運作并不順利,10個聯(lián)合體中多數(shù)聯(lián)合體尚未有處置設(shè)施可用?！班彵苄?yīng)”是影響區(qū)域處置的重要因素,比如最初的德州聯(lián)合體也包括緬因州(Maine),1998年10月 22日,一個靠近德州Sierra Blanca的推薦處置場址遭到德州自然資源保護(hù)委員會的反對,隨后緬因州退出德州聯(lián)合體。

美國已建成4座低放廢物處置設(shè)施,分別由3家私有公司運營。其中3座處置場拒絕接收來自州際聯(lián)合體之外的廢物,只有位于猶他州的clive處置場接收全美各州的A類廢物(相當(dāng)于我國的低放廢物)。2017年4座處置設(shè)施共接收14.3萬m3低放廢物,而Clive處置場一家就處置了14.2萬 m3,占全美處置總量的99%。實際上,這座由Energy Solutions(ES)公司運營的處置場成了全國的放射性廢物集中處置場。因此,即使美國在法律上提倡區(qū)域處置,但區(qū)域處置并沒有達(dá)到預(yù)想的結(jié)果。相反,集中處置優(yōu)越性彌補了區(qū)域處置的局限性,得到了市場的認(rèn)可。

4 政策法規(guī)

自20世紀(jì)90年代初開始,我國相繼發(fā)布實施了針對放射性廢物處理、貯存和處置的相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)導(dǎo)則,其中最重要的是2003年頒布實施的《放射性污染防治法》[9]和2011年國務(wù)院發(fā)布的《放射性廢物安全管理條例》[10],部門規(guī)章、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)導(dǎo)則也有60余項。在2018年實施的《核安全法》中,對放射性廢物處置做了進(jìn)一步的補充規(guī)定?？傮w上,涉及放射性廢物管理的技術(shù)和安全等方面的要求是與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的。其中最基本的原則是廢物的產(chǎn)生者對其安全負(fù)全面責(zé)任。但從法律上并沒有限制處置模式。

《放射性污染防治法》和《核安全法》中均沒有對低、中放廢物處置方案模式做出明確的規(guī)定?！斗派湫晕廴痉乐畏ā返谒氖龡l規(guī)定“低、中水平放射性固體廢物在符合國家規(guī)定的區(qū)域?qū)嵭薪乇硖幹??！倍凇逗税踩ā返谒氖畻l規(guī)定“低、中水平放射性廢物在國家規(guī)定的符合核安全要求的場所實行近地表或者中等深度處置”。

1992年,國務(wù)院印發(fā)“放射性廢物管理環(huán)境政策”,以“國發(fā)〔1992〕45號文件”形式提出了低、中放廢物區(qū)域處置政策,即在西北、西南、華東、華南等區(qū)域建設(shè)處置場。2012年,在發(fā)布的《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)》中,明確了低、中放廢物區(qū)域處置場建設(shè)項目。在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確：將于2016—2020年間建設(shè)5座低、中放固體廢物處置場。這兩個文件不是法規(guī),且是在實施層面的文件,只是落實兩部法律的方案之一。

因此,低、中放廢物的多種形式處置模式并沒有違反現(xiàn)行法律、法規(guī)。

5 結(jié)論和建議

1)三種處置方案都有其可取之處,應(yīng)給企業(yè)更多的選擇,根據(jù)核電規(guī)模、環(huán)境條件等因素從安全、經(jīng)濟(jì)、社會三個方面綜合考慮,分別采用適宜的處置方案。對于核電規(guī)模大的省份,可以利用核電廠資源就地處置低放廢物,實現(xiàn)安全、經(jīng)濟(jì)運行。對于核電規(guī)模小的省份,可以采用將廢物運往西北實現(xiàn)共享集中處置的方案。區(qū)域處置是以上兩種方案的折中,如果沿海核電省份之間能達(dá)成協(xié)議,并找到合適的場址,也可以實現(xiàn)安全、經(jīng)濟(jì)運行。對區(qū)域處置模式需要明確落實責(zé)任,中央政府要推動相關(guān)省之間的合作。

2)建設(shè)西北共享集中處置場可以實現(xiàn)市場化和共享共贏,彌補其他處置模式的不足,其經(jīng)濟(jì)性、安全性有明顯優(yōu)勢,但還有許多工作需要深入研究,主要包括：

①詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)分析,以確定廢物的收儲和處置定價和收費模式的合理性;

②參與各方(企業(yè)、地方政府、中央政府)的共識;

③協(xié)商制定各方可以接受的處置場管理機(jī)制;

④資金管理。

3)低、中放廢物處置除了應(yīng)有的公益性,還應(yīng)引入市場機(jī)制,實行混合所有制,通過市場化運作,吸引社會資金,支持和鼓勵民營企業(yè)參與,促進(jìn)國企更好的發(fā)展壯大,呈現(xiàn)更強的活力,做到可持續(xù)發(fā)展。

4)破除地區(qū)之間的利益藩籬和政策壁壘,建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制,支援西北開發(fā)建設(shè),以環(huán)境補償或稅收的形式給處置場所在地的地方政府補償,促進(jìn)就業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),減少“鄰避效應(yīng)”。

5)我國核技術(shù)利用活動產(chǎn)生的放射性廢物、廢舊放射源和軍事活動產(chǎn)生的放射性廢物處置面臨的問題更多,其特點是單個企業(yè)產(chǎn)生廢物量少，但總家數(shù)多、且分布廣、廢物分散、資金落實不到位,而市場化、共享的集中處置模式是值得探討的途徑。