張國強 王洪冉 張浩

關鍵詞：縣城擴容提質;新型城鎮(zhèn)化;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;世界級城市群;河北

本文為河北省社會科學基金項目：“河北省縣城建設擴容提質的戰(zhàn)略路徑研究”（批準號：HB14YJ004）研究成果

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年11月19日

建設新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對河北省“三區(qū)一基地”的功能定位之一，是中央為打造京津冀世界級城市群專增的一項基礎性關鍵部署。近年來，河北省縣城建設取得明顯成效，但縣域城鎮(zhèn)化質量和水平依然偏低，而且伴隨著“半城市化”凸顯、環(huán)境污染嚴重、社會管理難度加大等一系列新問題，急需采取一系列更優(yōu)戰(zhàn)略和舉措，以更高標準和要求推進縣城建設擴容提質。

一、河北省縣城建設擴容提質現(xiàn)狀及主要問題

（一）縣城數(shù)量多、規(guī)模小，城鎮(zhèn)化水平較低，影響到京津冀地區(qū)整體城鎮(zhèn)化水平的有效提升。全省98個縣、19個縣級市（不含定州市、辛集市），數(shù)量居全國第二位，遠多于山東、江蘇、浙江的86個、45個和54個，縣域平均人口規(guī)模為54.3萬人，又遠低于山東、江蘇、浙江的77萬人、98萬人和57萬人。這種縣多縣小的客觀狀況，使得河北省縣城擴容提質缺乏足夠的人口支撐，縣城規(guī)模普遍偏小，縣（市）城區(qū)平均人口規(guī)模僅為11萬人，20萬人以上的縣城只有11個，只占縣城總數(shù)的10.78%，66個縣城人口不足10萬人，占到全部縣城的55%以上。這就使得縣域整體城鎮(zhèn)化水平不高，綜合承載能力較弱，難以支撐縣城向中小城市邁進，進而影響到了全省城鎮(zhèn)化水平的有效提高。2017年河北省城鎮(zhèn)化率為55.01%，不僅比全國城鎮(zhèn)化率58.52%低出3.51個百分點，而且遠低于北京市86.5%、天津市82.93%的水平，使得京津冀地區(qū)平均城鎮(zhèn)化率只有64.94%，比長三角的70%和珠三角的84.85%低出很多。顯然，河北省在其中明顯拉了后腿，成為提升京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化水平、構建京津冀世界級城市群的最大短板。

（二）河北省縣城無論與京津還是省內大中城市之間經濟互動性、開放對接性偏弱，難以形成對京津冀世界級城市群構建的有效支撐。由于縣城對城市升級的支撐力不足，使得河北省城市發(fā)展的層級序列普遍偏低，與京津間的落差和斷層非常明顯，不僅設區(qū)市中沒有人口達到500萬人以上，沒有能夠直接與京津兩個超大城市銜接的特大城市，而且所有縣城沒有一個人口達到50萬人以上的中等城市，全省僅有的5個中等城市全部為設區(qū)市充當，中等城市數(shù)量明顯偏少，難以起到承上啟下的銜接作用，導致京津冀城鎮(zhèn)空間結構不合理，存在城市層級序列不完整、梯度銜接不緊密的“先天缺陷”，區(qū)域內城市群發(fā)育遲緩，沒有形成網絡化的城市群經濟運行模式，難以發(fā)揮應有的空間聚集效應和區(qū)域協(xié)同效應。河北省大多數(shù)縣城由于層級過低難以與京津或省內大中城市形成有效對接，特別是難以從北京非首都功能疏解中直接受益，進一步導致縣城難以提檔升級。因此，也就難以對河北省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設以及京津冀世界級城市群構建形成有效支撐。

（三）縣城經濟不發(fā)達，推進縣城擴容提質的動力不足。由于縣城吸納產業(yè)和人口聚集的能力較弱，使得縣域投資需求和消費需求受到制約，縣城的有效需求和市場容量有限，因而導致縣城經濟發(fā)展緩慢，規(guī)模和實力難以有效壯大，難以發(fā)揮對整個縣域經濟的龍頭牽引作用。加之縣域開發(fā)區(qū)規(guī)劃和建設水平低，縣域創(chuàng)新基礎薄弱，創(chuàng)新程度普遍較低，難以為產業(yè)發(fā)展和技術創(chuàng)新搭建高效平臺、聚集高端人才，難以進行科技成果轉化和產業(yè)孵化，培育新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)，難以打造專業(yè)化程度高、自主創(chuàng)新能力強、具有強大規(guī)模實力的特色產業(yè)集群，實現(xiàn)產業(yè)高端化聚集和專業(yè)化發(fā)展，特別是與現(xiàn)代農業(yè)和高端工業(yè)配套的現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展滯后，產業(yè)結構偏離綠色、低碳、高端方向較遠，優(yōu)化提升缺乏核心動力，新舊動能轉換存在“青黃不接”之憂。同時，縣多縣小也造成縣域產值和財力相對分割，縣均財力偏弱，縣域財政供養(yǎng)人員整體偏多，行政管理和運行成本相對較高，制約了縣域經濟發(fā)展總量擴張和質量提升，難以形成對縣城擴容提質的有效財力支持。

（四）縣城規(guī)劃、建設與管理標準不夠高，承載功能和品位特色亟待提升。有些地方存在對規(guī)劃重視不夠、投入不足、意識不到位的問題，造成規(guī)劃不夠科學、水平不高，縣城面貌較差;還有的規(guī)劃缺乏獨特性、長遠性、前瞻性，造成城市間簡單趨同和低水平重復建設，“千城一面、萬樓一貌”的現(xiàn)象較為明顯。尤為突出的是規(guī)劃執(zhí)行缺乏連續(xù)性，時常出現(xiàn)被人為調整和修改的情況，甚至造成縣城建設“東一榔頭，西一棒槌”的現(xiàn)象。同時，許多縣城建設比較粗放，質量和品位不夠高，有的基礎設施不完善，承載能力較弱，出現(xiàn)“未大先病”問題，“逢雨必澇”、交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”日益凸顯，有的縣城由于一些污染型產業(yè)的存在和發(fā)展，大氣污染和水污染相當嚴重，生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境堪憂。縣城管理的標準化、信息化和人本化水平不夠高，許多縣城環(huán)境臟、亂、差，尤其城鄉(xiāng)結合部破敗現(xiàn)象嚴重，而且由于縣城人口不斷增多，超出城區(qū)可承載能力，導致“半城市化”問題突出，加大了社會管理難度。因此，縣城的品味城市、和諧城市、衛(wèi)生城市、平安城市建設亟待加快。

二、河北省縣城建設擴容提質路徑對策

（一）核心路徑：堅持以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，確立縣城建設和發(fā)展新導向。要牢牢把握新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的核心價值意蘊，并進一步理解和把握由以人為本衍生出來的綠色低碳、生態(tài)宜居、智能高效、特色人文、統(tǒng)籌協(xié)調、公正和諧等一系列價值取向，推進河北省縣城建設擴容提質取得扎實進展和良好成效。要通過戶籍、社保、教育、住房等一系列制度創(chuàng)新，加快推進農業(yè)轉移人口市民化，切實解決“半城市化”問題，吸引更多農民進城，讓他們能夠享受與縣城居民同等的公共服務，實現(xiàn)身份和地位轉換，實現(xiàn)從生產方式、生活方式到思維方式、價值觀念與城市的全面對接和融入。同時，要圍繞建設新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)，為農民提供更加優(yōu)質均衡的公共服務和一體化發(fā)展新局面。

（二）空間路徑：樹立全域城鎮(zhèn)化新思維，著力構建縣域城鎮(zhèn)化布局新體系。調整和轉換縣域城鎮(zhèn)化推進模式，把縣城建設融入河北省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設以及京津冀世界級城市群的構建之中，實現(xiàn)縣城與區(qū)域中心城市的組團或對接發(fā)展。以擴權縣（市）為重點，推進基礎較好的縣城盡快發(fā)展為高標準中等城市和小城市。到2020年，力爭50萬以上人口城市達到7個（定州市、辛集市、三河市、霸州市、遷安市、任丘市、正定縣），20萬～50萬人口城市達到26個。同時，要貫徹落實協(xié)調發(fā)展理念，實現(xiàn)縣城與鎮(zhèn)村的一體化規(guī)劃和發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，推動城鄉(xiāng)公共服務均等化，從而形成以縣城建設為紐帶、大中小城市協(xié)調發(fā)展的新型城鎮(zhèn)空間體系和開放、有序、互補、共享的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

（三）產業(yè)路徑：發(fā)展以“兩型優(yōu)先”為特征的生態(tài)型產業(yè)，為縣城建設擴容提質提供新動力。強化產業(yè)支撐和創(chuàng)新發(fā)展理念，推動縣城產業(yè)聚集與創(chuàng)新發(fā)展，全力補齊縣域經濟短板，活躍縣域經濟發(fā)展全局，發(fā)揮縣城經濟對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的龍頭牽引作用。要加強城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農業(yè)現(xiàn)代化之間的協(xié)調聯(lián)動，打造縣城經濟開發(fā)區(qū)、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村等產業(yè)聚集平臺，加快形成“產城互動、信息融合、工農協(xié)調、城鄉(xiāng)一體”的縣域經濟發(fā)展新機制。以資源節(jié)約、環(huán)境友好為優(yōu)先目標，構建低碳、環(huán)保的資源供應體系、產業(yè)體系與消費體系，加快第三產業(yè)、高新技術產業(yè)、新能源和節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略新興產業(yè)和都市休閑觀光型現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，提高自主創(chuàng)新能力，加強污染防控，為轉變城市發(fā)展方式提供新動力。具有區(qū)位優(yōu)勢的縣城，要加強與京津和省內中心城市對接融合，特別要借力北京要素資源優(yōu)勢與外溢趨勢，布局發(fā)展衛(wèi)星城，形成一批能夠承接北京非首都功能轉移的“微中心”。

（四）城建路徑：加強基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設。學習借鑒唐山市“四位一體”模式、涿州市全域城鎮(zhèn)化模式、固安縣產城一體化模式，把縣城擴容提質作為“四化”同步發(fā)展的最佳結合點，統(tǒng)籌推進城區(qū)和產業(yè)園區(qū)建設、土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)產城教融合發(fā)展。強化規(guī)劃為綱和高質量發(fā)展理念，把“緊湊城市”、“低碳城市”、“智慧城市”、“海綿城市”等新型理念貫徹到城市規(guī)劃和建設中，根據(jù)縣城環(huán)境容量和資源稟賦，調整空間規(guī)模和發(fā)展結構，全面提升土地集約利用水平?；A設施建設要注重以人為本、規(guī)劃先行、整體推進、功能配套、高效便捷。加強生態(tài)環(huán)境建設和形象塑造，依托公園、綠地、水系，搞好生態(tài)涵養(yǎng)，打造標志景觀，提升魅力活力，建設具有歷史記憶、地域特征、山清水秀、宜居宜業(yè)的美麗縣城。

（五）人文路徑：營造底蘊深厚、和諧文明的城市人文環(huán)境，打造縣城品位新高度。樹立“品位城市”理念，重點強化生態(tài)環(huán)境及信息網絡、城市慢生活系統(tǒng)規(guī)劃與建設，保護好古建筑等城市有形文化和各種非物質文化遺產，挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、民間文化和地方特色文化，注重展現(xiàn)和保持不同地域的自然和文化屬性，謀劃建設具有地標性質的精品建筑和特色文化街區(qū)，使歷史文化和現(xiàn)代文明相互融合、相得益彰，塑造個性和特質，提升魅力和品位，塑造城市品牌，打造城市之魂，建設文化為韻、智能支撐的高品質縣城。創(chuàng)新城市管理和運行體制，把網絡等現(xiàn)代信息技術手段廣泛運用到城市發(fā)展，建設政務、商務、農業(yè)信息網絡平臺以及智能交通、城市管理等控制系統(tǒng)，運用信息化、智能化手段，實現(xiàn)城市的數(shù)字化、網格化、人性化管理，建設文明和諧縣城。

主要參考文獻：

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[3]倪鵬飛.新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推進對策[J].江海學刊，2013（1）.