摘要：

從上世紀(jì)80年代開始，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，我國的義務(wù)教育體制也發(fā)生了巨大的改變。時(shí)至今日，雖然九年義務(wù)教育制度已基本完善，然而地方教育還存在著諸多弊病，例如地方政府支持教育的動(dòng)力不足、力度不夠，地區(qū)之間教育水平差異大，依賴政府轉(zhuǎn)移支付等等。或許，未來釋放民間辦學(xué)活力能夠成為解決這些問題的可行途徑。

關(guān)鍵詞：

教育財(cái)政支出；教育效率；教育公平；民辦公助

從國家層面上講，教育是興國之本，高質(zhì)量、高效率的教育體系可以為國家培養(yǎng)一批批的人才，而人力資本是一國強(qiáng)盛和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依仗；對(duì)于個(gè)人來說，教育也是人們滿足自身發(fā)展、提高個(gè)人素質(zhì)所必須的；從社會(huì)性質(zhì)的角度來講，教育更是一個(gè)準(zhǔn)公共品，其體制的完善需要政府的維護(hù)支持并投入大量的資本。其中九年義務(wù)教育是重中之重：它是高等教育的基礎(chǔ)，是每個(gè)人由文盲變成知識(shí)分子所必經(jīng)的途徑，它普及率直接反映一國教育水平的高低，故而政府在這方面的財(cái)政投入是非常大的，然而投入導(dǎo)致的結(jié)果會(huì)否是最有效率的呢？是否可以讓每一個(gè)家庭都可以在較小的負(fù)擔(dān)下完成九年義務(wù)教育？目前我國公辦學(xué)校的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過私立學(xué)校的數(shù)量，這是否是一個(gè)合理的現(xiàn)象？我國目前的財(cái)政負(fù)擔(dān)得了這么大的以后或許會(huì)更大的一筆開支嗎？接下來我將從中國基礎(chǔ)教育的角度來討論一下以上的問題。

一、中國義務(wù)教育財(cái)政體制：歷史和現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著中國財(cái)政體制改革的深入，義務(wù)教育財(cái)政管理體制改革逐步深化，對(duì)各級(jí)政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的責(zé)任越來越明晰，義務(wù)教育逐步納入了公共財(cái)政保障范圍，大體上分為以下幾個(gè)階段：首先，在中國經(jīng)濟(jì)體制改革初期，為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方的積極性，“放權(quán)讓利”給地方，因而從20世紀(jì)80年代開始，中央和地方成為了兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，形成了“分灶吃飯”的財(cái)政體制，基礎(chǔ)教育財(cái)政“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”，地方政府成為籌措義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要責(zé)任者。農(nóng)村義務(wù)教育則形成了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理的格局，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)主要由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)承擔(dān)。同時(shí)也鼓勵(lì)地方利用其它渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)，以政府投入作為義務(wù)教育的主要經(jīng)費(fèi)來源，以非政府投入為輔。然而這種政策的最大問題就是給了地方很高的自主性，由于財(cái)政性教育投入更偏向于福利投入而不是建設(shè)投入，所以地方政府對(duì)義務(wù)教育的投入缺乏積極性，再加上1994年的分稅制改革重新調(diào)整了中央和地方的利益分配，擴(kuò)大了中央政府的財(cái)政收入。而相反地，地方政府的財(cái)政能力弱化，無法承擔(dān)起實(shí)施義務(wù)教育的責(zé)任。在這種情況下義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的多少以及經(jīng)費(fèi)的分配差異越來越依賴于所在地區(qū)政府的財(cái)政能力和當(dāng)?shù)丶彝サ母辉３潭?，這樣就滋生出一個(gè)新問題即教育公平問題。地區(qū)之間的教育水平差異擴(kuò)大，貧困地區(qū)或是廣大農(nóng)村地區(qū)的上學(xué)問題變得更加嚴(yán)重。為了應(yīng)對(duì)該情況，一方面，1999年起中國逐步推行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；另一方面，在2001年國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》，提出“以縣為主”的新體制，要求中央和省級(jí)政府要加大對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，明確規(guī)定縣級(jí)政府是農(nóng)村義務(wù)教育的主要管理者和提供者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的角色是縣級(jí)政府的輔助者。

二、中國義務(wù)教育財(cái)政體制的問題分析

在上一段落中我們回顧了一下中國義務(wù)教育財(cái)政改革的過程，從中可以看出在制度設(shè)計(jì)方面仍有缺陷和不足，一些弊病上段中更有提及，現(xiàn)詳細(xì)分析如下：

其一，由于改革開放后中國的中央和地方政府是相對(duì)獨(dú)立分權(quán)的兩個(gè)個(gè)體，1994年的稅改也明顯劃分了中央和地方的權(quán)限，所以對(duì)于地方政府而言更愿意將財(cái)政收入投向生產(chǎn)建設(shè)性的項(xiàng)目中，而基礎(chǔ)教育作為一個(gè)福利性更強(qiáng)的項(xiàng)目，短時(shí)間內(nèi)無法看到成效，所以“以縣為主”中的縣一級(jí)很少有激勵(lì)把資金投向教育。盡管有中央政府的轉(zhuǎn)移支付，然而多是專項(xiàng)專用，沒有形成經(jīng)常性的經(jīng)費(fèi)開支，從省一級(jí)到縣一級(jí)亦是如此。中央對(duì)地方的財(cái)政教育支出在制度上的把控也不是很嚴(yán)格，就跟地方的辦學(xué)造成了困難。

其二就是制度層面了，在經(jīng)費(fèi)去向上還需有一個(gè)規(guī)范、公平的把握。比如中央的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)考慮到各地情況的不同，省內(nèi)向縣級(jí)轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)也應(yīng)公平分配，瞄準(zhǔn)對(duì)象要有科學(xué)性和針對(duì)性，避免出現(xiàn)省際、省內(nèi)、縣內(nèi)分配不均現(xiàn)象，該到位的經(jīng)費(fèi)一定到位。而在目前看來轉(zhuǎn)移支付還不夠制度化。

其三還是老生常談的教育公平問題。農(nóng)村與城市、中、西部與東部的教育水平有著巨大的差異，當(dāng)然也與我國各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均、城市農(nóng)村“二元化”的結(jié)構(gòu)有關(guān)。盡管政府已經(jīng)承辦了許多專項(xiàng)扶助工程，給地方政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模愈漸擴(kuò)大，但中央的權(quán)力和能力始終是有限的，它并不能照顧到每一個(gè)地方的實(shí)情，所承擔(dān)的支付額度也遲早有限。除開制度方面的因素不談，地區(qū)內(nèi)部學(xué)校的排擠競(jìng)爭(zhēng)也要負(fù)擔(dān)一定的責(zé)任，地方政府總是盡量“照顧”發(fā)達(dá)城市的重點(diǎn)學(xué)校（絕大部分是公辦學(xué)校），這就進(jìn)一步惡化了農(nóng)村學(xué)校和貧困地區(qū)學(xué)校的辦學(xué)狀況，也不利于下一代的人口流動(dòng)；更使私立學(xué)校的生存狀況惡化，民間籌措教育經(jīng)費(fèi)的潛力得不到開發(fā)。

最后一點(diǎn)我認(rèn)為是最重要的，那就是我國還是一個(gè)發(fā)展中國家，光靠中央的財(cái)政支出來推動(dòng)地方教育始終不是一個(gè)長久之計(jì)。我國一直希望財(cái)政教育支出可以突破GDP的4%，甚至預(yù)計(jì)2012年就可以達(dá)到此目標(biāo)，可是根據(jù)已有數(shù)據(jù)到2015年都沒有完成，個(gè)人認(rèn)為其中很大的制約因素就是我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r還不能同發(fā)達(dá)國家媲美。憑靠中央政府“大家長式”的作風(fēng)是不可能從根本上改善我國義務(wù)教育發(fā)展的困境的，一來中央有負(fù)擔(dān)，二來地方也不能表現(xiàn)得很好，最大化效率、公平等等任何一個(gè)指標(biāo)都達(dá)不到。以下是相關(guān)數(shù)據(jù)：

從以上我們可以看出，在學(xué)校數(shù)量上，2011年有一個(gè)明顯的上升，是2001年“以縣為主”的改革導(dǎo)致的，從那以后一直呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)；國家的財(cái)政教育支出絕對(duì)量連年增加，但其占總財(cái)政支出的比重在近幾年來一直是下降趨勢(shì)，占GDP的比重較穩(wěn)定但從未突破4%。從中可以看出中央財(cái)政教育支出無論從動(dòng)力上還是成果上都不盡如人意。

三、時(shí)代的選擇——政府監(jiān)督，民間承辦？

在中央和地方政府“大家長式”管理模式下教育的效率和公平目標(biāo)未能完成時(shí)，由政府承建主導(dǎo)，民間承辦學(xué)校的教育模式無疑是一個(gè)突破口，教育的市場(chǎng)化在一定程度上是必要的。黨的十四大以來，我國民辦中小學(xué)發(fā)展迅速，引起了社會(huì)各界的關(guān)注，并成為教育領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn)。盡管如此，民辦學(xué)校的發(fā)展?fàn)顩r不容樂觀，始終未成為支持地方義務(wù)教育的一股新生力量，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1996～1997學(xué)年度我國有民辦普通中小學(xué)校2920所，只占全國中小學(xué)?？倲?shù)（72.75萬所） 的0.4%，其中小學(xué)1453所，中學(xué)1467所；在民辦中小學(xué)就讀的學(xué)生84.8萬人，占全國中小學(xué)在校生總數(shù)（194 32.2萬人）的0.4%，很多家長在擇校時(shí)也優(yōu)先選擇公立學(xué)校而不是私立學(xué)校。除此之外，各地政府對(duì)發(fā)展民辦中小學(xué)的政策差異較大，有的地區(qū)政府積極支持，鼓勵(lì)發(fā)展，政策優(yōu)惠，管理規(guī)范，辦學(xué)人信心較足，學(xué)校的辦學(xué)行為比較規(guī)范，發(fā)展勢(shì)頭良好；然而有些地區(qū)，政府對(duì)民辦學(xué)校要么是管得過多，卡得太死，學(xué)校缺乏辦學(xué)自主權(quán)；要么就是 只批不管，任其自生自滅，辦學(xué)者得不到必要的支持。民辦中小學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)表明，其發(fā)展在極大程度上取決于當(dāng)?shù)卣恼?，更加劇了地區(qū)之間的差異。如浙江溫州和遼寧鞍山對(duì)民辦中小學(xué)校采取鼓勵(lì)發(fā)展，規(guī)范管理的切 實(shí)措施；上海、廣東地區(qū)的民辦中小學(xué)，大多數(shù)得到政府實(shí)質(zhì)上的支持，在那里出現(xiàn)了一批上規(guī)模、上檔次的 民辦中小學(xué)校。更值得提到的一點(diǎn)是，近兩年來，企業(yè)辦學(xué)與“轉(zhuǎn)制”學(xué)校引起社會(huì)廣泛關(guān)注，辦學(xué)投入大、標(biāo)準(zhǔn)高、收費(fèi)昂貴、社會(huì)反響大。企業(yè)代表是學(xué)校董事會(huì)的主要成員，學(xué)校的資金管理和運(yùn)作一般按企業(yè)經(jīng)營方式運(yùn)行。

那么為何還要支持教育的民間化和市場(chǎng)化呢？我認(rèn)為原因有三，一是政府財(cái)政目前在教育方面負(fù)擔(dān)過重、收效甚微，不符合我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情，而私立學(xué)校的興辦可以吸納民間資金，增大地方的辦學(xué)熱情。在一些沿海地區(qū)，民辦學(xué)校得到認(rèn)可，發(fā)展?fàn)顩r良好；二是民辦學(xué)校的辦學(xué)類型和辦學(xué)類型呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)，當(dāng)然這里的民辦并不是指完全由民間資金投入，而是“民辦公助”，前文所指的“民辦”也是這個(gè)意思，比較容易獲得大眾的認(rèn)可。在上海，“民辦公助”的形式主要是區(qū)縣教育行政部門根據(jù)各自情況，為民辦學(xué)校無償或低償提供校舍、場(chǎng)地；有的還提供一定的啟動(dòng)資金或 一部分教育設(shè)備，如上海民辦新世紀(jì)中小學(xué)、揚(yáng)波中小學(xué)和明珠高級(jí)中學(xué)均屬這種性質(zhì)的民辦學(xué)校，北京的華 夏女子中學(xué)等也屬這種性質(zhì)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠江三角洲地區(qū)，則較多采用“教育儲(chǔ)備金”辦學(xué)的模式；第三個(gè)原因是眼下我國已經(jīng)有了教育適度市場(chǎng)化的趨勢(shì)，宜繼續(xù)下去。

改革是長遠(yuǎn)的計(jì)劃，現(xiàn)在也并不適合運(yùn)用于所有地區(qū)。民辦公助的模式解決了效率問題，卻無法解決公平問題，現(xiàn)下這個(gè)時(shí)段只能將此法推行于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市。對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)底子本身薄弱的地區(qū)來說，民間投資力量不夠，不適合興辦私立學(xué)校。中央政府應(yīng)當(dāng)將省下來的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)用于扶助西部和中部地區(qū)的教育，加大對(duì)貧困學(xué)生的補(bǔ)貼，先完成校舍等基本設(shè)施的完善，再考慮進(jìn)一步該如何做。當(dāng)然了，對(duì)于那些適合推行民辦公助的發(fā)達(dá)地區(qū)不能采取完全放任自流的態(tài)度，而是要建立一套完整的監(jiān)管體制，避免私人出于牟利的目的對(duì)廣大學(xué)生亂收費(fèi)；有時(shí)也要適當(dāng)給予一些獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。總之，這樣的改革是必要的，但也要一步一步謹(jǐn)慎的來，不宜操之過急。

參考文獻(xiàn)：

[1] 談松華.《中國教育資源供給與配置中的公平與效率》.

[2]劉溶滄.《談?wù)劰藏?cái)政問題》.《求是》雜志，2001，（12）.

作者簡(jiǎn)介：

陳憶湄，中國人民大學(xué)。