2017年大國(guó)關(guān)系在南海問(wèn)題上呈現(xiàn)出兩個(gè)新特點(diǎn)：一是特朗普政府的南?！白杂珊叫杏?jì)劃”將開(kāi)始執(zhí)行新方案。新出爐的“自由航行計(jì)劃”將改變奧巴馬政府時(shí)代“一事一報(bào)”的原則，直接將在哪里執(zhí)行和什么時(shí)間執(zhí)行“自由航行行動(dòng)”的權(quán)力下放給美軍太平洋司令部；新的美軍南海“自由航行行動(dòng)”頻率增加，從2017年5月以來(lái)，美國(guó)海軍已經(jīng)在南海實(shí)施了四次挑戰(zhàn)中國(guó)主權(quán)與安全的“自由航行行動(dòng)”。而奧巴馬政府執(zhí)政八年，也不過(guò)在南海實(shí)行了五次“自由航行行動(dòng)”。二是特朗普總統(tǒng)在2017年11月的亞洲之行中，首次正式提出了“開(kāi)放和自由的印太”概念，美日印澳四國(guó)西太海上合作機(jī)制磋商啟動(dòng)，這標(biāo)志著美國(guó)新政府的亞太戰(zhàn)略正在出現(xiàn)不同于奧巴馬政府的新變化。而無(wú)論是新版“自由航行計(jì)劃”，還是探討中的“印太戰(zhàn)略”，都無(wú)助于南海局勢(shì)的穩(wěn)定和南海主權(quán)與海洋權(quán)益爭(zhēng)議解決進(jìn)程的推進(jìn)，反而可能使南海局勢(shì)再度緊張甚至尖銳化。

“自由航行行動(dòng)”的本質(zhì)是軍事挑釁

自1979年美國(guó)政府開(kāi)始設(shè)立“自由航行計(jì)劃”（Freedom of Navigation Program）以來(lái)，美軍艦和飛機(jī)執(zhí)行“自由航行行動(dòng)”通常有三大功能：一是反海盜等海上犯罪行動(dòng)，維護(hù)國(guó)際水道安全和保障美國(guó)的海洋商業(yè)往來(lái)。二是在有爭(zhēng)議的國(guó)際水道保障美軍的海上和空中通行權(quán)。這些國(guó)際水道是聯(lián)系海空自由航行的重要樞紐，但由于主權(quán)和管轄權(quán)的設(shè)定出現(xiàn)爭(zhēng)議，美國(guó)軍艦和飛機(jī)的“自由航行行動(dòng)”旨在“提醒”相關(guān)國(guó)家保障國(guó)際水道開(kāi)放與和平利用的重要性。三是對(duì)美國(guó)眼中的有“過(guò)度的海洋權(quán)益要求”的一些國(guó)家提出挑戰(zhàn)，通過(guò)美軍艦機(jī)的“自由航行行動(dòng)”來(lái)警示相關(guān)國(guó)家維護(hù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)則的重要性。事實(shí)上，美國(guó)的“自由航行計(jì)劃”從一開(kāi)始就是美國(guó)維護(hù)其全球霸權(quán)戰(zhàn)略的重要組成部分，也是美軍依仗強(qiáng)勢(shì)海空軍事力量?jī)?yōu)勢(shì)保障美軍對(duì)全球?？沼虻摹白杂山槿搿钡膽?zhàn)略性需要。

美國(guó)以往的全球“自由航行計(jì)劃”有兩個(gè)特點(diǎn)：一是美軍所執(zhí)行的艦機(jī)“自由航行行動(dòng)”主要是象征性的，旨在按照美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)“護(hù)法”，而不是重在行動(dòng)和結(jié)果的“執(zhí)法”。美國(guó)迄今仍是拒絕批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的極少數(shù)國(guó)家之一，因此其“自由航行行動(dòng)”是缺乏足夠的法理依據(jù)的。二是“自由航行行動(dòng)”從一開(kāi)始就是美國(guó)執(zhí)行地緣戰(zhàn)略的工具，美國(guó)總是在自己選擇的地區(qū)、時(shí)間和對(duì)象上來(lái)實(shí)施所謂的“自由航行行動(dòng)”。美國(guó)也已經(jīng)意識(shí)到這種做法的政治與軍事效果有限，因?yàn)椤白杂珊叫行袆?dòng)”與直接的“?？哲娛率骸敝g并沒(méi)有太多關(guān)聯(lián)。而美軍對(duì)地緣熱點(diǎn)海域持續(xù)的軍事巡航通常比“自由航行行動(dòng)”更能發(fā)揮軍事施壓的作用。

但從奧巴馬政府開(kāi)始，美國(guó)在南海的“自由航行計(jì)劃”就開(kāi)始突破上述兩點(diǎn)，變成了美國(guó)在南海地區(qū)向中國(guó)進(jìn)行外交和安全施壓、鼓勵(lì)東盟聲索國(guó)與中國(guó)對(duì)抗、強(qiáng)化所謂美軍在南海戰(zhàn)略存在的重要手段。奧巴馬執(zhí)政第二任期，美國(guó)在南海進(jìn)行了四次所謂的“自由航行行動(dòng)”，粗暴地挑釁中國(guó)主權(quán)與國(guó)家安全。但奧巴馬政府顧及美中關(guān)系的敏感性，“自由航行行動(dòng)”多少還有所收斂。特朗普政府上臺(tái)后，于2017年5月25日?qǐng)?zhí)行第一次所謂“自由航行行動(dòng)”，緊接著在7月2日、8月10日和10月10日又進(jìn)行了三次，而且兩次選擇美濟(jì)礁海域，兩次選擇西沙群島的中建島海域。更甚的是，在這四次“自由航行行動(dòng)”中，多次出現(xiàn)并非是“無(wú)害通行”的直線和不間斷航行，而是有多次改變航線、故意在中方水域延長(zhǎng)滯留時(shí)間的航行。

美國(guó)及其盟友正在審視和應(yīng)對(duì)中國(guó)在南海的一舉一動(dòng)

非法的菲律賓南海仲裁案裁決一年多來(lái)，中國(guó)在南海問(wèn)題上打了一場(chǎng)又一場(chǎng)漂亮的外交戰(zhàn)。南海局勢(shì)不僅沒(méi)有因?yàn)榉坡少e阿基諾政府單方面訴諸國(guó)際司法裁決而出現(xiàn)分裂，反而在菲新總統(tǒng)杜特爾特上臺(tái)后通過(guò)務(wù)實(shí)合作，中國(guó)穩(wěn)住了局勢(shì)，拉緊了中國(guó)與東盟在南海共同的維穩(wěn)行動(dòng)，實(shí)質(zhì)性地降低了南海仲裁裁決對(duì)南海局勢(shì)的干擾與破壞。隨著2017年8月5日第50屆東盟外長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)中國(guó)與東盟“南海行為準(zhǔn)則”框架文件，中國(guó)在掌控南海局勢(shì)方面實(shí)現(xiàn)了“小步快進(jìn)”。另外，憑借“一帶一路”的延伸，中國(guó)與東盟務(wù)實(shí)合作也在不斷加強(qiáng)。然而，美軍調(diào)整在南海的“自由航行計(jì)劃”表明，南海問(wèn)題的嚴(yán)峻性和艱巨性不容低估，未來(lái)南海局勢(shì)仍有可能“風(fēng)高浪急”。

特朗普政府上臺(tái)以來(lái)，雖然將朝鮮問(wèn)題列為美國(guó)亞太安全戰(zhàn)略的優(yōu)先事項(xiàng)，但在南海問(wèn)題上美國(guó)的戰(zhàn)略關(guān)注和戰(zhàn)略介入從來(lái)就沒(méi)有放松過(guò)。對(duì)美國(guó)、日本、澳大利亞等域外國(guó)家來(lái)說(shuō)，南海問(wèn)題已經(jīng)成為制衡中國(guó)崛起、防范所謂的中國(guó)“海上勢(shì)力范圍擴(kuò)張”、顯示美國(guó)繼續(xù)在亞太地區(qū)扮演“唯一主導(dǎo)大國(guó)”角色的核心問(wèn)題。美國(guó)政策界和戰(zhàn)略界的基本共識(shí)是，21世紀(jì)亞太地緣戰(zhàn)略博弈的重點(diǎn)已經(jīng)從亞洲大陸轉(zhuǎn)向了亞太海域；南海問(wèn)題是中國(guó)崛起之后是否能夠走向海洋大國(guó)的試驗(yàn)場(chǎng)，事關(guān)美國(guó)在亞太地區(qū)整體的戰(zhàn)略影響力和軍事態(tài)勢(shì)。在我們眼里，南海問(wèn)題是中國(guó)首先基于主權(quán)原則的維權(quán)與維穩(wěn)問(wèn)題，但在美國(guó)眼里，南海問(wèn)題已經(jīng)實(shí)實(shí)在在地成為21世紀(jì)美中兩國(guó)在亞太地區(qū)的大國(guó)戰(zhàn)略博弈問(wèn)題。

當(dāng)前，中國(guó)在南海的一舉一動(dòng)，都被置于美國(guó)及其軍事盟友的戰(zhàn)略顯微鏡下進(jìn)行審視和應(yīng)對(duì)。中國(guó)的島礁建設(shè)，本來(lái)是中國(guó)改善守島軍人生活、為南海地區(qū)提供公共產(chǎn)品、必要但有限地部署中國(guó)防務(wù)力量的和平進(jìn)程，但從一開(kāi)始就被扣上了中國(guó)是在將南?！败娛禄钡拇竺弊印?015-2017年，美國(guó)在南海的海軍巡航以及戰(zhàn)略轟炸機(jī)的飛越頻率都在明顯增強(qiáng)。2017年，美日在南海的軍事動(dòng)作頻繁。除了美國(guó)航母編隊(duì)的南海巡航之外，日本數(shù)度派遣最大的“出云”號(hào)直升機(jī)準(zhǔn)航母和其他戰(zhàn)艦進(jìn)入南海和美國(guó)進(jìn)行軍事演習(xí)，?？恳恍┠虾Ｂ曀鲊?guó)的軍港，加強(qiáng)對(duì)這些國(guó)家的海軍及海上執(zhí)法力量的技術(shù)和艦只援助。特朗普給予了美國(guó)軍方更大的授權(quán)，批準(zhǔn)美軍年度南海“自由航行計(jì)劃”。與此同時(shí)，美日和越南的防務(wù)合作在不斷深化，越南防長(zhǎng)吳春歷2017年8月訪美，與美國(guó)敲定將在2018年實(shí)現(xiàn)美國(guó)航母訪問(wèn)越南；美國(guó)國(guó)內(nèi)鼓噪和越南進(jìn)行軍事“結(jié)盟”的呼聲也在不斷高漲。

今后美國(guó)仍將繼續(xù)對(duì)中國(guó)南海島礁采取“自由航行行動(dòng)”，而中國(guó)艦只驅(qū)離美國(guó)入侵艦只的行動(dòng)也將難以避免，這勢(shì)必會(huì)增大雙方在南海發(fā)生事故性碰撞的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，隨著中國(guó)島礁建設(shè)的完成，美國(guó)對(duì)中國(guó)島礁“軍事化”的無(wú)理指責(zé)、繼續(xù)加強(qiáng)在南海的?？哲娛铝α垦策?、擴(kuò)大在南海中國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)對(duì)中國(guó)的軍事偵察活動(dòng)都將持續(xù)進(jìn)行。2017年1月12日，當(dāng)時(shí)還是候任美國(guó)國(guó)務(wù)卿的蒂勒森就曾在美國(guó)國(guó)會(huì)任命聽(tīng)證會(huì)上表示，中國(guó)在南沙島礁的建設(shè)是“非法的”，美國(guó)應(yīng)該采取行動(dòng)阻止中國(guó)“接觸”這些島礁。

“印太戰(zhàn)略”：美國(guó)等國(guó)的“南海焦慮”將轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略組合新舉動(dòng)？

“印太概念”目前還流于表面，但這一概念背后由南海局勢(shì)而引發(fā)的地緣戰(zhàn)略新組合，值得高度關(guān)注。

將“亞太”概念擴(kuò)大到“印太”概念，反映了冷戰(zhàn)結(jié)束20多年來(lái)廣義上的亞洲地區(qū)力量對(duì)比和地緣戰(zhàn)略局勢(shì)變化的事實(shí)。美國(guó)、澳大利亞、印度和日本的智庫(kù)界采用和討論“印太”一詞已經(jīng)持續(xù)了十年之久。這一概念的熱衷者無(wú)非一是要將新興經(jīng)濟(jì)體之一的印度拉進(jìn)美國(guó)在亞洲地區(qū)的軍事伙伴群甚至同盟體系，把新德里直接塑造成“制衡”中國(guó)的第一線，從東西兩線牽制中國(guó)；二是擴(kuò)大亞洲地區(qū)的西方陣營(yíng)，謀求推進(jìn)應(yīng)對(duì)南海局勢(shì)與中國(guó)海軍力量發(fā)展的新的“陣營(yíng)化”趨勢(shì)，在地緣政治上威懾和牽制中國(guó)。

在國(guó)際關(guān)系的歷史上，地緣概念從來(lái)就不是一個(gè)單純的地理地域概念，更多的是一個(gè)地緣政治力量分化組合的寫(xiě)照。然而，“印太戰(zhàn)略”要想成功出臺(tái)，美日印澳必須在南海建立聯(lián)合海上巡航的行動(dòng)機(jī)制。但問(wèn)題是，誰(shuí)給這四國(guó)提供南海常態(tài)化的海軍基地？四國(guó)如何保證長(zhǎng)期在南海的海軍定期駐扎？費(fèi)用如何來(lái)承擔(dān)？四國(guó)能夠同時(shí)撥出足夠的海軍艦只來(lái)建立這樣的聯(lián)合巡航機(jī)制嗎？這些問(wèn)題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有答案。

另外，問(wèn)題的復(fù)雜性還在于美國(guó)越在南?！白杂珊叫小鄙媳憩F(xiàn)高調(diào)，美日印澳等國(guó)就越想要通過(guò)四國(guó)機(jī)制實(shí)質(zhì)化“印太戰(zhàn)略”，而這又越有助于東盟中的南海聲索國(guó)在中美之間“兩面下注”。這一復(fù)雜的南海地緣態(tài)勢(shì)，反過(guò)來(lái)也將給美日澳印等國(guó)提供在南海問(wèn)題上攪局的“抓手”。

“二戰(zhàn)”結(jié)束以來(lái)，東南亞長(zhǎng)期是美國(guó)在亞太地區(qū)的“后院”，美國(guó)和西方國(guó)家在東南亞有著長(zhǎng)期的政治、外交、軍事、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響。雖然近些年來(lái)中國(guó)和東南亞國(guó)家的經(jīng)貿(mào)與社會(huì)聯(lián)系取得了歷史性的突破，東盟已經(jīng)成為中國(guó)第三大貿(mào)易伙伴，但美國(guó)在東南亞的投資規(guī)模仍是美國(guó)在中國(guó)、日本與韓國(guó)三國(guó)投資的總和。尤其是美國(guó)在東南亞國(guó)家中優(yōu)勢(shì)性的政治與社會(huì)影響力短期內(nèi)不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的改變。即便12年的越南戰(zhàn)爭(zhēng)給越南留下創(chuàng)傷，但由于民族主義情緒以及與中國(guó)進(jìn)行地緣政治競(jìng)爭(zhēng)心態(tài)的作祟，越南近年來(lái)對(duì)美國(guó)的認(rèn)同已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中國(guó)。

越南仍將是中國(guó)南海維權(quán)的一大障礙。無(wú)論是越南2017年7月想要在萬(wàn)安灘海域單獨(dú)開(kāi)發(fā)海洋石油，還是在第50屆東盟外長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“南海行為準(zhǔn)則”的法律約束力，以及和美日等國(guó)在防務(wù)與安全合作上的“勾肩搭背”，都表明越南不會(huì)在南海爭(zhēng)議問(wèn)題上善罷甘休。此外，雖然在南海問(wèn)題上與中國(guó)保持務(wù)實(shí)合作最大限度地符合東盟國(guó)家的整體戰(zhàn)略利益，但在中美之間保持“微妙平衡”，仍將是東南亞國(guó)家整體性的做法。而東盟國(guó)家中的某些“親美國(guó)家”還將繼續(xù)把自己歸到美日這一邊。美日等國(guó)也會(huì)繼續(xù)不遺余力地在東南亞打造“利益代言人”。

進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，未來(lái)南海主權(quán)爭(zhēng)議是否會(huì)出現(xiàn)新的國(guó)際司法訴訟？“第三方解決機(jī)制”是否會(huì)擴(kuò)大到海洋漁業(yè)資源保護(hù)、海洋生態(tài)與海洋環(huán)境議題？如何“做好”“做實(shí)”東盟的工作？我們還有很長(zhǎng)的路要走。

未來(lái)南海還會(huì)起什么樣的風(fēng)浪？中美兩國(guó)能否在南海問(wèn)題上有效地管控爭(zhēng)議、管控危機(jī)、推進(jìn)中美海上安全合作機(jī)制的深入？美日澳印是否會(huì)實(shí)施南海聯(lián)合巡航？南海是否會(huì)出現(xiàn)地緣戰(zhàn)略的分裂進(jìn)而演變成為21世紀(jì)亞洲的“巴爾干”？這些問(wèn)題依然在困擾著今天的南海局勢(shì)。而克服這些問(wèn)題，必然也是中國(guó)維護(hù)國(guó)家主權(quán)與領(lǐng)土完整、實(shí)現(xiàn)和平崛起、促進(jìn)周邊安全以及達(dá)到“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略目標(biāo)必須越過(guò)的坎兒。（作者為南京大學(xué)中國(guó)南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任、南京大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院院長(zhǎng)）