這里的“三個平等”原則，說的是2010年全國人大修改選舉法確定的三項要求：第一，保障公民都享有平等的選舉權(quán)，實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表，體現(xiàn)人人平等；第二，保障各地方在國家權(quán)力機關(guān)有平等的參與權(quán)，各行政區(qū)域不論人口多少，都應有相同的基本名額數(shù)，都能選舉一定數(shù)量的代表，體現(xiàn)地區(qū)平等；第三，保障各民族都有適當數(shù)量的代表，人口再少的民族，也要有1名代表，體現(xiàn)民族平等。

“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的含義

2007年黨的十七大報告提出：“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表?！蹦敲?，這一要求的具體含義是什么呢？聽我從頭說起。

新中國的各級人大代表選舉制度，是1953年2月11日由中央人民政府委員會通過的《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱“選舉法”）確定下來的，這部法律后來又經(jīng)過多次修改，使我國的人大代表選舉制度隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷發(fā)展完善。

1953年制定選舉法的時候，我們國家的農(nóng)村人口占大多數(shù)，而共同綱領規(guī)定的我國國體最重要的內(nèi)容是“實行工人階級領導”。為了使選舉制度與這一新中國國體要求相適應，體現(xiàn)工人階級在國家政治生活中的領導地位，確定城市的代表在人民代表大會中要占有相當?shù)谋壤?。對此，選舉法起草委員會委員鄧小平同志在《關(guān)于中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法草案的說明》中作了詳細的解釋。他說：“草案規(guī)定了城市和鄉(xiāng)村應選代表的不同的人口比例。條文規(guī)定省每80萬人選舉全國人民代表大會代表1人，而工業(yè)城市則每10萬人就可選舉全國人民代表大會代表1人。對于省、市、縣人民代表大會代表都作了同樣性質(zhì)的規(guī)定。城市是政治、經(jīng)濟、文化的中心，是工人階級所在，是工業(yè)所在，這種城市和鄉(xiāng)村應選代表的不同人口比例的規(guī)定，正是反映著工人階級對于國家的領導作用，同時標志著我們國家工業(yè)化的發(fā)展方向。因此，這樣規(guī)定是完全符合于我們國家政治制度和實際情況的，是完全必要的和完全正確的?！睂x舉法的這個規(guī)定，后來人們概括地表述為：農(nóng)村人口與城市人口按照8 ： 1的比例選舉全國人大代表。

毛澤東同志在1954年3月23日憲法起草委員會第一次會議就“城市代表多、農(nóng)村代表少”這一制度設計的考慮作過進一步的說明。他指出，我們的選舉，也是過渡性質(zhì)的選舉。城市選的代表多，鄉(xiāng)村選的代表少，如平等了，就成了農(nóng)民代表大會，工人就變成了尾巴?？傊?，我們的辦法不那么徹底，因為是過渡時期。

1979年全國人大全面修訂、重新通過的選舉法規(guī)定：自治州、縣、自治縣農(nóng)村人口與鎮(zhèn)人口選舉人大代表的比例為4 ： 1；省、自治區(qū)農(nóng)村人口與城市人口選舉人大代表的比例為5 ： 1；選舉全國人大代表仍然是8 ： 1這個比例。

1982年根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變化，對選舉法作了修改，規(guī)定：縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的或者企事業(yè)組織的職工人數(shù)比例較大的，經(jīng)省級人大常委會決定，農(nóng)村每1代表與鎮(zhèn)或者企事業(yè)組織職工每1代表所代表的人口數(shù)之比可以小于4 ： 1直至1 ： 1。這是1953年以來第一次就選舉人大代表的農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口的比例問題作修改，在城鄉(xiāng)人口平等選舉人大代表方面邁出了一小步。

1995年再次修改選舉法，規(guī)定：省和自治區(qū)人大代表名額、全國人大代表名額按照農(nóng)村人口與城市人口4 ： 1的比例來分配。至此，縣和自治縣人大代表、自治州人大代表、省和自治區(qū)人大代表、全國人大代表的名額都統(tǒng)一按照農(nóng)村人口與城市人口4 ： 1的比例來分配。

黨的十七大報告就是在當時選舉法規(guī)定的這個“4 ： 1”比例的情況下，提出“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”要求的。它的具體含義可以理解為：一是城鄉(xiāng)按1 ： 1的人口比例選舉人大代表；二是在具體實現(xiàn)的步驟上，可以按照“3 ： 1”“2 ： 1”“1 ： 1”的比例分三步“逐步”實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，也可以按照“2 ： 1”“1 ： 1”的比例分兩步“逐步”實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。

研究提出“三個平等”原則的過程

按照憲法關(guān)于全國人大每屆任期5年的規(guī)定，1988年3月將換屆產(chǎn)生新一屆即第七屆全國人民代表大會，為此，需要在1987年3月至4月召開的第六屆全國人大的最后一次會議即第五次會議上，對第七屆全國人大的代表名額和分配這些名額的原則等問題作出決定。我參加了這次關(guān)于第七屆全國人大代表名額問題的討論研究。當時討論研究的一個主要問題是，要不要減少全國人大代表名額。就是在這次討論研究的過程中，我細心地發(fā)現(xiàn)第一屆至第六屆全國人大代表名額與相應年份的全國總?cè)丝跀?shù)之間沒有確定的比例關(guān)系，具體說來就是，我國的人口總數(shù)是逐年增多的，而全國人大代表的總名額并沒有逐屆增多，實際情況是代表名額增了減、減了增、增了再減，第六屆的代表總數(shù)就比第五屆的代表總數(shù)在比例上少七分之一還多，在具體數(shù)額上少519名，每屆代表名額的變動無規(guī)律可循。由此，我意識到以往全國人大代表名額的確定是不規(guī)范的，具有主觀隨意性。這樣，我開始研究究竟應該怎樣確定全國人大代表名額這個問題。

我到機關(guān)圖書館、檔案處和社會上的公共圖書館等多處查找資料，但我失望了，沒有找到一篇關(guān)于人大代表名額確定依據(jù)方面的研究文章，沒有任何可以參考的資料。怎么辦？我就調(diào)整研究的路徑，從手頭上已有并且已經(jīng)熟讀了的鄧小平同志1953年關(guān)于選舉法草案的說明這一經(jīng)典文獻著手研究。鄧小平同志的這篇說明，即使在今天看來，仍然是一篇說理透徹的重要的法律性文獻，它不僅對選舉法草案各項規(guī)定的原由作了令人信服的解釋，而且指出了我國人大代表選舉制度的發(fā)展方向。時隔65年，今天它仍是我們完善選舉制度的重要遵循。另一方面，我對世界145個國家確定議會議員名額的相關(guān)情況進行統(tǒng)計、梳理、分析、研究。

鄧小平同志這篇說明所指出的人大代表選舉制度發(fā)展的方向，就是隨著國家各方面的發(fā)展，要實行更為平等直至完全平等的選舉制度。我國選舉制度的這個發(fā)展方向，是我在研究過程中始終拿在手里的一把尺子，我研究的每一步、每一個進展，都要用這把尺子來衡量一下，以保證不偏離方向。

議會與法律一樣，都是人類文明的重要成果。在研究中，我對外國議會議員名額的確定和分配問題作仔細地比較分析，努力從中找出一些帶有規(guī)律性的東西。

第一，自十九世紀以來，在世界絕大多數(shù)國家議員選舉制度的演變中，出現(xiàn)的三種主要趨向之一，是使政治上的代表權(quán)基礎的平等化，即人口與代表比例的平等化，人口與代表比例原則成為一些國家確定議會議員名額的主要依據(jù)之一。所謂人口與代表比例原則，是指議員名額的確定以人口為基礎，每位議員所代表的人口數(shù)大體相等。這其中相伴隨的一個問題是，按照人口與代表比例原則確定議員名額，如果比例不變，隨著人口的增長，議員人數(shù)必然不斷增多，若不加以控制，則議員人數(shù)無限增加勢必影響議會職能的發(fā)揮。因此，有的國家采取相應的措施，當議員人數(shù)增加到一定數(shù)量時，就把議員名額固定下來，定期調(diào)整議員名額的分配方案，增加人口增長快的地區(qū)的議員名額，減少人口增長慢的地區(qū)的議員名額。

第二，一些實行議會一院制的國家確定議會部分議員名額和一些實行議會兩院制國家確定全部或部分參議院議員名額，采用行政區(qū)域原則。這一原則的原理是：盡管同一級別的行政區(qū)域的面積大小、人口多少會有很大區(qū)別，但作為同一級別的行政區(qū)在議會中的表決權(quán)應該是平等的，同一級別的行政區(qū)應該產(chǎn)生同樣數(shù)量的議員。

第三，一些國家為了保障各個民族在議會中的表決權(quán)，采用民族原則確定議會中部分議員的名額。比如，斐濟1970年憲法規(guī)定，眾議院52名議員中，12名斐濟族議員、12名印度族議員分別在本民族中選出，3名其他民族議員在其他民族中選出；另外10名斐濟族議員、10名印度族議員和5名其他民族議員在全國范圍選出。

第四，人口與代表比例原則、行政區(qū)域原則、民族原則，是確定按照民主程序產(chǎn)生議會全部議員名額或者議會大部分議員名額的三項主要原則。它是民主的、公平的。但有的國家有少部分議員是按照非民主程序產(chǎn)生出來的，這部分議員名額不是依據(jù)這三個原則確定的。比如，意大利憲法規(guī)定有5名終身參議員由總統(tǒng)任命。

第五，議會議員名額的確定原則與議會議員名額的分配原則往往是聯(lián)系在一起的。如果先確定每1位議員所代表的人口數(shù)、少數(shù)民族議員名額、其他方面的議員名額，將這些名額相加即為議會議員的總名額，那么，這“三個平等”原則，就是確定議會議員總名額的原則。我國1953年選舉法就是采用這種方法，計算出全國人大代表總名額為1200人左右。如果已經(jīng)確定了代表的總名額，就如我國1979年選舉法規(guī)定全國人大代表名額不超過3500人，那么，這“三個平等”原則，就是向選舉單位分配代表名額的原則。從這里可知，確定議會議員名額原則與分配議會議員名額原則往往是相同的原則，計算議會議員總名額與向選區(qū)或者選舉單位分配議員名額往往是同一過程。

以上這些論點構(gòu)成我撰寫的《全國人民代表大會代表名額確定依據(jù)探討》一文的骨架，再經(jīng)過細節(jié)補充和文字加工后就定稿了。該文于1987年9月發(fā)表在中國社會科學院政治學研究所主辦的《政治學研究》當年的第五期上。

研究成果是怎樣成為法律條文的

隨著閱歷的增長，我逐漸意識到：那些符合實際的、具有實用價值的社會科學研究成果，不被采用，不等于無用；今天不被采用，不等于以后不被采用。它需要等待有識之士，就如同千里馬等待伯樂。當然，這里面還有一個要具備客觀條件的問題。

為了落實2007年黨的十七大報告提出的“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的要求，以及解決人大工作中的一些其他問題，進一步完善我國的人民代表大會制度，從2008年開始，全國人大常委會辦公廳特邀專家盛華仁同志牽頭負責修改選舉法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（以下簡稱“地方組織法”）、代表法的工作。

盛華仁同志2003年3月?lián)蔚谑畬萌珖舜蟪Ｎ瘯蔽瘑T長兼秘書長后，在了解、熟悉人大工作的過程中，就在思考如何把人大的每項具體工作制度建立健全起來，并通過一個個具體的舉措扎實地推進人大工作和人大建設。

第十屆全國人大有2984名代表，分布在35個代表團，代表人數(shù)多的山東代表團180人，代表人數(shù)少的寧夏代表團19人。這種代表團人數(shù)相差懸殊的情況，是以各省級行政區(qū)人口數(shù)為基礎分配代表名額而形成的。這是不是就很合理呢？在代表名額的分配上，除了以人口數(shù)為基礎，還需要不需要同時考慮其他因素呢？我們知道，有些國家的議會實行兩院制，其中一院議員的名額及名額的分配是根據(jù)人口數(shù)確定的；另一院議員名額是根據(jù)行政區(qū)域確定的，各行政區(qū)域不論人口多少，都有相同的議員名額。我國在1982年修改憲法過程中，曾有意見提出全國人民代表大會由兩院組成，其中的一院是地方院。這個意見沒有被采納。那么，就要解決在我國一院制的人民代表大會中怎么樣更好地反映不同地區(qū)的利益訴求這個問題。另外，在實際工作中還有這樣一種情況，就是在全國人大會議期間各代表團審議議案時，代表人數(shù)多的代表團，不可能做到每位代表都充分發(fā)表意見；而代表人數(shù)少的代表團，在每次召開全團會議審議議案時每位代表都要發(fā)言，否則就會出現(xiàn)冷場的現(xiàn)象。盛華仁同志是由寧夏選出的第十屆全國人大代表（寧夏代表團只有19名代表），他對這些情況都非常了解。在帶隊赴廣東省、河南省就修改選舉法調(diào)研座談過程中，他提出，在全國人大代表名額分配上，應先確定一個相同的各選舉單位的代表名額基數(shù)，然后再確定各選舉單位按人口數(shù)等因素計算出的代表名額數(shù)，這幾方面的名額相加就是各選舉單位代表名額的總數(shù)。

2009年5月的一天上午，盛華仁同志約我到他辦公室聽取我對修改選舉法、地方組織法、代表法的意見，他邊聽邊與我討論。我在盛華仁同志領導下工作的5年里深深地感到，他愿意聽取別人的意見，注重吸取眾人之長。就是在這個場合，我匯報了關(guān)于全國人大代表名額確定和分配應遵循“三個平等”原則的研究成果。他要求我把所談的意見整理成書面材料送給他。之后，我把《關(guān)于修改選舉法、地方組織法、代表法涉及幾個問題的意見》和在《政治學研究》上發(fā)表的《全國人民代表大會代表名額確定依據(jù)探討》一文一并送給他作參考。

我的這篇論文，從理論上闡明了為什么人大代表的選舉要堅持“三個平等”原則。后來，盛華仁同志說，在聽取我的意見前，他提出各選舉單位的代表名額中應當有一個地區(qū)基數(shù)；聽取我的意見之后，他到寧夏回族自治區(qū)、遼寧省、江蘇省、上海市、浙江省調(diào)研時，就明確地指出，確定和分配各選舉單位的代表名額應當體現(xiàn)地區(qū)平等。

盛華仁同志帶領工作班子，經(jīng)過深入研究提出堅持“三個平等”原則的修改選舉法的初步方案。在向全國人大常委會領導同志匯報后，于2009年8月下旬召開各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會有關(guān)負責同志座談會，進一步征求對修改選舉法的意見。9月下旬，全國人大常委會黨組召開會議討論同意這個修改方案。會后，根據(jù)黨組會議討論提出的意見對方案進行修改完善，將方案報請黨中央審批。經(jīng)黨中央批準后，10月下旬，第十一屆全國人大常委會第十一次會議初次審議了選舉法修正案草案，大家同意一步到位實行“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。12月，中共中央辦公廳印發(fā)了關(guān)于選舉法修改工作有關(guān)情況的通報。在這同時，中國人大網(wǎng)站全文公布了選舉法修正案草案，向社會征求意見。12月下旬，第十一屆全國人大常委會第十二會議再次審議了選舉法修正案草案。

2010年3月，在第十一屆全國人大第三次會議上，全體代表對選舉法修正案草案進行了充分審議，經(jīng)過再次修改完善，會議表決通過了關(guān)于修改選舉法的決定，確定了人大代表選舉的“人人平等、地區(qū)平等、民族平等”的“三個平等”原則，并據(jù)此對選舉法的相關(guān)條文作了補充和修改。

從1987年9月我發(fā)表《全國人民代表大會代表名額確定依據(jù)探討》一文，到2010年3月全國人大修改選舉法這之間相距近23年，該文提出的全國人大代表名額分配“三個平等”原則的研究意見得到采納。

在這次選舉法修改過程中和修改之后，盛華仁同志多次說，這“三個平等”原則是闞珂同志提出來的。他還提出，應該在立法工作檔案中把這一歷史事實記錄保存下來。

（摘自10月16日《法制日報》。作者為全國人大常委會法制工作委員會原副主任）