改革開放40年來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻變革，作為上層建筑的國家治理也不斷調(diào)整轉(zhuǎn)變，取得了令世界矚目的治理績效，治理制度化進(jìn)入了新階段。

頂層設(shè)計(jì)改革理念的提出，體現(xiàn)出了緊迫感和自信心

對于我們黨來說，當(dāng)前改革存在著三個(gè)方面的挑戰(zhàn)：首先，就改革遇到的問題來說，習(xí)近平總書記形象地指出：“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”這些問題給“摸著石頭過河”式改革方式留下的空間和時(shí)間有限。其次，就改革的環(huán)境來說，國內(nèi)凝聚改革共識(shí)難度加大，存在思想觀念的障礙和利益固化的藩籬。國際社會(huì)對中國有壓力，也有更大的期待，希望中國承擔(dān)更多更大的國際責(zé)任。再次，就改革的過程來說，存在著碎片化和執(zhí)行難的問題。在政策執(zhí)行過程中，一些地區(qū)、部門“上有政策，下有對策”，使執(zhí)行效果大打折扣。針對這些挑戰(zhàn)，我們黨提出要全面深化改革，而要全面改革、深化改革，就要加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)。

頂層設(shè)計(jì)改革理念的提出，體現(xiàn)出了緊迫感和自信心。這種緊迫感，一方面來自對改革面臨的難題困難的判斷，另一方面來自我們黨對實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的時(shí)間壓力。鄧小平同志在改革過程中多次談到發(fā)展的階段性目標(biāo)，并提出了大致實(shí)現(xiàn)的時(shí)間。這些時(shí)間性目標(biāo)成為黨內(nèi)制定重大決策的參考和依據(jù)。黨的十八大以后，“兩個(gè)一百年”的發(fā)展目標(biāo)被進(jìn)一步明確化。在全面深化改革的時(shí)間表上，到2020年重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革要取得決定性成果。習(xí)近平總書記指出，不斷解決前面改革留下的難題，是“我們這一代人的責(zé)任”。而自信心，一方面來自中國改革開放40年來取得的巨大成就，另一方面來自2008年全球金融危機(jī)以來世界格局發(fā)生的重大變化。中國綜合國力的大幅度提升以及在解決國際事務(wù)中的創(chuàng)造性舉措，展現(xiàn)了中國制度的優(yōu)勢。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了國家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)，這既是頂層設(shè)計(jì)理念的重要嘗試，也是重要領(lǐng)域制度化改革的基礎(chǔ)性和框架性文件。此后，中央全會(huì)又通過了“關(guān)于全面依法治國”等多個(gè)重要文件，確定了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的頂層設(shè)計(jì)。2018年黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，明確勾畫了實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)該具有的制度形式以及實(shí)現(xiàn)路徑。

黨的十八大以來國家治理現(xiàn)代化制度化頂層設(shè)計(jì)的基本思路

從黨的十八大以來的重要政治文本中，我們可以梳理出推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化克服體制機(jī)制障礙、提高制度整體效果的基本思路。

第一，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化是對現(xiàn)有體制的完善和制度優(yōu)越性的發(fā)揮。改革開放以來，我們黨反復(fù)強(qiáng)調(diào)改革開放的目的是完善社會(huì)主義制度，將社會(huì)主義制度優(yōu)越性發(fā)揮出來。盡管這個(gè)制度還不完善，也曾經(jīng)遭受過挫折，但“社會(huì)主義制度總比弱肉強(qiáng)食、損人利己的資本主義制度好得多”，因此將“一天天完善起來”，“成為世界上最好的制度”。改革開放取得的成就無疑是對制度優(yōu)越性的有力證明，這更堅(jiān)定了我們黨完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的決心和信心。習(xí)近平總書記在談到全面深化改革的總目標(biāo)時(shí)指出，“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“這是兩句話組成的一個(gè)整體”，不能將它們分開?！扒耙痪?，規(guī)定了根本方向”；“后一句，規(guī)定了在根本方向指引下完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的鮮明指向”。

第二，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)制度優(yōu)勢來推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)，沖破改革中的體制機(jī)制障礙。集中力量辦大事是中國的制度優(yōu)勢，這個(gè)優(yōu)勢背后的力量是黨的領(lǐng)導(dǎo)。我們黨之所以能夠發(fā)揮這種作用，一方面在于其對自身理念的堅(jiān)持，在多元的利益格局中具有超脫的地位，可以擺脫思想和利益的藩籬；另一方面在于其對政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的有力掌控，可以提高行動(dòng)上的統(tǒng)一性，克服部門和地區(qū)的利益阻礙。因此，我們黨在中國的制度化建設(shè)中，一直扮演著設(shè)計(jì)者、推動(dòng)者和維護(hù)者的角色。鄧小平同志在改革開放之初談到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革時(shí)就強(qiáng)調(diào)說，在中國這樣的人口大國，沒有一個(gè)具有“高度自覺性、紀(jì)律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團(tuán)結(jié)人民群眾的黨”，進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“是不可能設(shè)想的”。黨的十九大報(bào)告以“不忘初心、牢記使命”的形式，重申了黨的信仰和理念，并將“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”列為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略的第一條內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國的最大制度優(yōu)勢被寫入了黨章和憲法。2018年啟動(dòng)的深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，目的是完善黨的“全面領(lǐng)導(dǎo)”制度。

第三，運(yùn)用黨的領(lǐng)導(dǎo)方式來重塑國家機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，提高國家治理的整體效力。放權(quán)、分權(quán)問題一直是國家治理制度化的重點(diǎn)，以消除制度性約束，激發(fā)活力。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為政治領(lǐng)導(dǎo)在這個(gè)過程中并沒有找到更合適的制度載體，以有效地嵌入到不斷專業(yè)化的國家機(jī)構(gòu)以及不斷多樣化的社會(huì)組織之中，提高國家治理體系的整體效力。國家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)放在集中、統(tǒng)一和統(tǒng)籌上，以解決部門主義、分散主義、執(zhí)行難以及政治不忠誠等問題。黨的十八大以來，領(lǐng)導(dǎo)小組體制的廣泛采用和黨組體制的加強(qiáng)就體現(xiàn)了創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)方式統(tǒng)籌黨政關(guān)系的努力。

第四，強(qiáng)調(diào)制度化進(jìn)程的內(nèi)生性，注重從歷史傳統(tǒng)和革命傳統(tǒng)中汲取思想資源和制度學(xué)習(xí)對象。做事情要符合中國國情，是我們黨在革命、建設(shè)和改革的過程中取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)。悠久的歷史和豐富的治國理政經(jīng)驗(yàn)是國情的重要內(nèi)容。長期以來，如何對待這些歷史資源一直存在著較大爭論。黨的十八大以來，我們黨以更加積極主動(dòng)的態(tài)度來對待這些資源。首先強(qiáng)調(diào)歷史的連續(xù)性和不可分割性，并把挖掘和利用歷史資源提升到“文化自信”的高度；其次則是從中汲取有益的東西，古為今用。習(xí)近平總書記在多個(gè)場合以不同方式表達(dá)過要重視學(xué)習(xí)和應(yīng)用豐富的歷史傳統(tǒng)。而對于革命傳統(tǒng)，則以“不忘初心”、傳承“紅色基因”的表述闡發(fā)其重要性和根本性。在更加重視本國傳統(tǒng)的同時(shí)，習(xí)近平總書記對于國外的經(jīng)驗(yàn)則保持了更加冷靜的態(tài)度。他指出，要在獨(dú)立自主的立場上把他人的好東西加以消化吸收，化成我們自己的好東西，但決不能囫圇吞棗、決不能邯鄲學(xué)步。照抄照搬他國的政治制度行不通，會(huì)水土不服，會(huì)畫虎不成反類犬，甚至?xí)褔仪巴久\(yùn)葬送掉。這種對待國外經(jīng)驗(yàn)的態(tài)度在黨的十九大報(bào)告中有了更清楚的表達(dá)：“世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會(huì)政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來抽象評判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式。”

與改革開放以來以“摸著石頭過河”為主要特征的制度化方式相比，黨的十八大以來的制度化有三個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是整體設(shè)計(jì)。除了有全局性的頂層設(shè)計(jì)方案外，各個(gè)領(lǐng)域都有自己的改革方案。任何改革都要方案先行，依法依規(guī)進(jìn)行，即使是改革試點(diǎn)也是如此。二是明確的時(shí)間表。2020年、2035年、2050年成為制度化進(jìn)程中的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，各項(xiàng)改革都要以此進(jìn)行規(guī)劃推進(jìn)。三是重視執(zhí)行。習(xí)近平總書記認(rèn)為，制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國社會(huì)主義制度優(yōu)勢充分發(fā)揮、黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素。為了推進(jìn)執(zhí)行，我們黨豐富了責(zé)任制內(nèi)容，加強(qiáng)了政治巡視和相關(guān)督查，并對各級官員提出擔(dān)當(dāng)作為的要求。

中國國家治理的制度化正在朝著成熟穩(wěn)定定型的方向前進(jìn)，變革依然是其鮮明的主題。在今后的發(fā)展進(jìn)程中，如何保持制度化的動(dòng)力，凝聚制度化中各主體之間的共識(shí)，在完善制度的同時(shí)保持制度的靈活性，將形式和程序上的制度內(nèi)化為理念中的制度，平衡國際期待與國內(nèi)需求的關(guān)系，解決關(guān)鍵行為者與制度的關(guān)系等問題，依然需要得到理論的解釋和實(shí)踐的回答。這不僅需要堅(jiān)定制度自信，還需要不斷進(jìn)行制度自省。

（摘自10月29日《北京日報(bào)》。作者為中央黨史和文獻(xiàn)研究院研究員）