摘 要 在黨的十八屆四中全會之后，政府法律顧問制度越來越受到重視，雖然該制度設立已久，但是在實踐中存在諸多問題。本文主要以寧夏為例，結合寧夏政府法律顧問實施現(xiàn)狀，總結該制度在寧夏實施過程中存在的問題，并提出相應的對策。

關鍵詞 政府 法律顧問 寧夏

基金項目：寧夏師范學院科學研究基金項目《寧夏推行政府法律顧問現(xiàn)狀及對策》，編號：NXSFYB1823。

作者簡介：薛小蕙，寧夏師范學院文學院，講師，華東政法大學2018級憲法與行政法學在讀博士生，研究方向：行政法、行政訴訟法。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.182

2014年10月，在黨的十八屆四中全會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中要求“積極推行政府法律顧問制度”，“保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用?！?015年12月27日，由中國中央、國務院印發(fā)并實施的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》中再次強調，“注重發(fā)揮法律顧問和法律專家的咨詢論證、審核把關作用。”從以上國家的法治政府建設進程上來看，政府法律顧問制度自創(chuàng)設之初到現(xiàn)在，在法治政府建設過程中的作用已經(jīng)進入到一個全新時期，政府法律顧問制度的建設，將對政府提高執(zhí)政水平，提高行政決策的民主性和科學性起到重要的推動作用。

寧夏作為我國西部省份之一，歷來就十分重視政府法律顧問工作，較早便已在各市建立了政府法律顧問制度。2007年，自治區(qū)政府印發(fā)了《關于加強政府法律顧問工作的通知》（寧政發(fā)〔2007〕124號），對加強政府法律顧問工作以及法律顧問的具體職責等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。2015年發(fā)布了《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》（政辦發(fā)〔2015〕35號），該規(guī)則對政府法律顧問的組織管理和職責、選聘條件、程序和期限、履職方式和管理進行了詳細的規(guī)定，可以說這是我區(qū)關于政府法律顧問制度最全面和最詳細的一個文件，為地方政府選聘法律顧問提供了法律依據(jù)和法律保障。2017年，自治區(qū)政府采取“法律咨詢委員會+法律顧問”模式，并且聘任10名專業(yè)律師擔任法律顧問。在關于政府法律顧問隊伍組建機制上，寧夏主要存在以下模式：

一是由政府牽頭直接聘請，法制機構負責組織聯(lián)絡和安排日常工作。比如銀川市在2016年8月發(fā)布《銀川市人民政府關于設立市政府法律顧問團的決定》，并附有法律顧問團工作規(guī)則，該團旨在為市政府制定重大行政決策、市政府及市屬相關部門對外簽訂重大經(jīng)濟合同、重大疑難行政案件等的研究、論證、合法性審查、提供法律咨詢服務的機構。石嘴山市在2013年便成立了首屆法律顧問團，該法律顧問團將圍繞市委、市政府中心工作，接受市政府的委托，就市政府重大決策、重大行政行為提供法律咨詢，提出法律意見和建議；為市政府非訴訟法律事務提供法律咨詢意見；接受市政府的委托，協(xié)助起草、審查市政府合同、協(xié)議等重大法律文書等。

二是向社會公開選聘律師擔任政府法律顧問。為完善政府法律顧問制度，規(guī)范和加強政府法律顧問工作，中衛(wèi)市中寧縣人民政府在2018年4月決定面向全區(qū)選聘政府法律顧問，并同時發(fā)布有關事項的公告，公告中對選聘的條件、程序、地點以及時間都做了詳細的要求。

三是以政府招投標的方式進行政府法律顧問的選聘。2017年2月，吳忠市利通區(qū)司法局為吳忠市利通區(qū)人民政府選聘律師事務所擔任政府法律顧問項目進行公開招標，并在招標公告中對投標人（律師事務所）的資格作出詳細要求，符合該要求的律師事務所都可以通過政府招投標的方式有望擔任政府法律顧問。

四是由政府和多數(shù)市直部門各自聘請律師擔任政府法律顧問和部門法律顧問。除以上三種行為以外，我區(qū)其余地區(qū)多是以這種方式選聘律師擔任政府法律顧問，并且基本實現(xiàn)了行政單位法律顧問全覆蓋。

截至目前，全區(qū)政府系統(tǒng)共聘請法律顧問263人，27個市、縣（區(qū)）政府全部聘請政府法律顧問。不可否認的是，政府法律顧問制度在推動政府依法行政、依法決策，建設法治寧夏等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效。但是結合寧夏的地區(qū)現(xiàn)實性以及實踐，我區(qū)在政府法律顧問的實施過程中依然存在諸多問題：

一是政府法律顧問的遴選機制尚未形成規(guī)范化。結合前文對我區(qū)選聘政府法律顧問的方式的論述不難看出，各個地區(qū)都有自己的一套對政府法律顧問選聘的模式。因其一級政府及行政職能單位數(shù)量龐雜，統(tǒng)一模式的也無現(xiàn)實可能性，但是“各自為政”難免會造成在選聘政府法律顧問過程中的隨意性，并進而導致不公正現(xiàn)象的出現(xiàn)。上述第二和第三種模式確實是一種創(chuàng)新，并試圖明確遴選程序和資質上有嚴格的要求，在規(guī)避有失公正的問題上有所避免，但第二種和第三種模式畢竟是少數(shù)地區(qū)采用，并且是否收到成效暫時也無法論證。而寧夏大多數(shù)地區(qū)依然是以政府牽頭選聘政府法律顧問團或者各個行政單位自行選聘自己單位（甚至是單位領導）熟悉的律師或者“知名律師”擔任政府法律顧問。在這個過程中，無對被選聘的律師或者律師事務所無明確要求，就筆者所了解，許多地區(qū)也未頒布相關的工作規(guī)則，有可能會將大部分年輕律師或者有真正資歷和能力的律師排除在外。

二是政府法律顧問實際參與的服務范圍有限。2015年4月自治區(qū)政府辦公廳頒布《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》（寧政辦發(fā)[2015]35號）（以下簡稱《工作規(guī)則》），為律師參與政府法律顧問工作提供了法律依據(jù)及工作準則，其第十條明確規(guī)定法律顧問的服務范圍是：為重大決策、重大行政行為提供法律意見；參與合作項目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者以行政機關為一方當事人的重大合同；為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務；參與處理行政復議、訴訟、仲裁等法律事務?！豆ぷ饕?guī)則》的制定具有很強的科學性、內(nèi)容也比較詳實完整，但筆者了解到，在實際操作中，因其行政首長的傳統(tǒng)意識，或者因為顧問律師自己手頭工作的忙碌，實際中法律顧問都未能按照《工作規(guī)則》的要求全程介入政府的相關工作，致使《工作規(guī)則》流于形式，尤其是在參與合作項目的洽談，為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務等事項中，都未起到實際的作用。

三是政府法律顧問工作滯后。《工作規(guī)則》指出，政府法律顧問應當堅持以事前防范和事中控制法律風險為主，事后法律補救為輔的原則。第十一條強調：“有下列情形之一的，應當有政府法律顧問提前參與：（一）重大行政決策、重要行政行為的論證階段；（二）重大項目和重大合同的洽談階段；（三）涉及政府或者其工作部門的訴訟、仲裁案件的訴前協(xié)商調解階段及立案階段；（四）需要提前參與的其他事務。”律師作為政府法律顧問，其作用體現(xiàn)在保障政府行政行為的合法性，以及對政府參與的民事活動進行風險防控方面，避免政府訴累，作用主要體現(xiàn)在“預防為主”。但在實際運作中，顧問律師對上述事宜介入度依然不夠，甚至根本就未參與其中。不少部門及相關領導仍未轉變固有觀念，習慣將將行政機關作為行政決策的主要主體，并將法律顧問定位為政府事務的“救火員”，傾向“事后補救”，致使法律顧問工作開展及深入常常陷入被動局面。

針對以上問題，筆者嘗試提出以下建議，以改善寧夏政府法律顧問的實施現(xiàn)狀，以期使該制度能更好的服務政府法治建設。

一是優(yōu)化法律顧問人員遴選渠道。就現(xiàn)在寧夏關于政府法律顧問的選聘形式上，已經(jīng)出現(xiàn)了類似于中衛(wèi)市面向全社會進行公開招聘和吳忠市以政府招投標方式進行選聘的新穎形式，該形式對所選聘對象有明確具體的規(guī)定，并且已經(jīng)盡可能的排除傳統(tǒng)的遴選“知名律師”或者“有資歷”的學者等方式，而是面向廣大的所有符合條件的法律工作者進行遴選，對于拓寬政府法律顧問的遴選渠道起到了一定的積極作用。但是除此之外，寧夏大部分地區(qū)的政府和行政機構依然是采取自行選聘法律顧問的形式，這種方式無法為遴選提供一個公平公正的渠道，也使得一些優(yōu)秀的青年律師得不到機會。政府法律顧問作為給政府以及行政機構提供專業(yè)法律知識的主體，理應是在公平公正、充分競爭的環(huán)境中產(chǎn)生，也只要這樣，才能充分發(fā)揮法律顧問的專業(yè)作用，保證行政機構的重大決策的合法化和科學化。

筆者認為，寧夏吳忠市將政府法律顧問的遴選納入到政府采購的項目之一固然是促進公平競爭的一種優(yōu)化方式，但是政府招投標過程一般都是程序繁瑣、期限過長，不利用高效的進行法律顧問的遴選。所以相較之下，如果能將中衛(wèi)市政府的面向全市進行法律顧問的招聘做法進行推廣，可以極大激發(fā)政府法律顧問隊伍的活力，讓真正符合條件的優(yōu)秀律師和優(yōu)秀團隊進入到各個行政部分擔任法律顧問，提供專業(yè)的法律服務。

二是法律顧問應跟進政府日常法律事務，起到真正的顧問作用。理論和實踐均表明，政府法律顧問在當前建設法治政府過程中所起的作用越來越重要。不同于行政機關工作人員的法律地位的是，政府法律顧問是以第三方的中立角度可以為行政機構提供客觀中立的法律意見和專業(yè)的法律服務。

從寧夏所發(fā)布的《工作規(guī)則》中可以看出，只要是行政機關的工作內(nèi)容中涉及法律事項的問題，幾乎全部納入到法律顧問的具體職責當中，但是實踐操作中，法律顧問更多的依然是參與到常規(guī)的法律工作中去，例如審查重大合同、參與行政復議和行政訴訟等。有鑒于此，應當制定相關制度，安排法律顧問可以全程跟進到政府的法律事務中去，例如安排每周或者每月定期值班制度，以便于法律顧問可以隨時了解政府的法律工作，解答相關法律咨詢，及時反饋意見；在因顧問職責原因需要調取其他部門的相關資料時，可以及時獲得有關部門的配合和協(xié)助，以期更好的履行顧問職責；在政府洽談有關重大項目和前述重大合同時，應當由法律顧問在場，提出法律意見，防范法律風險。

三是政府落實“提前參與”制度，從源頭把控法律風險?！疤崆皡⑴c制度”并不是寧夏首創(chuàng)和獨有，筆者查找相關資料發(fā)現(xiàn)，浙江溫嶺和廣州等地的有關政府法律顧問工作的規(guī)則章程中，都有關于對提前參與制度的詳細規(guī)定，主要是集中在政府重大項目和重大行政決策作出之前，都需要法律顧問提前介入，提出相應的專業(yè)法律意見，以期更好的防范法律風險。但是在實踐操作中，政府法律顧問履行最多的職責依然是在行政機關進入到法律風險當中后，代為參加訴訟或者參加行政復議，使得提前參與制度有名無實。

實踐中應當突破傳統(tǒng)的對法律顧問的刻板認識，即認為法律顧問只是一個“消防員”而非“守門員”，積極推進提前參與制度，在重大決策、重大項目決定和談判之前，邀請政府法律顧問提前介入，各部門之間互相協(xié)作并向其提供充分的相關資料，保證法律顧問的工作時間，使其能夠全程參與到相關行政決策或重大項目的談判過程當中。實踐中寧夏中衛(wèi)沙坡頭區(qū)政府已經(jīng)在2018年5月特邀政府法律顧問列席政府常務會議，為上會的涉法議題材料進行審查，提供法律方面的意見和建議，為參會領導解讀相關法律法規(guī)依據(jù)。所以應當將此類形式積極推廣，力求更好的使提前參與制度落到實處，從而使政府法律顧問更多的從消防員的角色轉換為守門員的角色。

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