文/鄒敏

一、引 言

我國自1998年終止福利分房后，對中低收入住房困難家庭開始逐漸實行保障性住房制度，其中，保障性住房中的經(jīng)濟適用房一直采取只售不租的供應方式。2004年，《經(jīng)濟適用房管理辦法》提出施行租售并舉，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商建設(shè)經(jīng)濟適用房。之后，我國逐漸開始發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)房模式，避免了經(jīng)濟適用房引起的福利陷阱，有利于保持和激發(fā)社會的活力。①2007年，淮安首次在舊城改造中實施了共有產(chǎn)權(quán)房政策，明確由政府和拆遷戶按一定的產(chǎn)權(quán)比例，共同擁有按合理標準建設(shè)、限定套型面積和銷售價格、具有保障性質(zhì)的住房。[1]2010年，上海推出了第一批共有產(chǎn)權(quán)房，以住房條件和經(jīng)濟狀況兩項指標為準入標準，實行“共有產(chǎn)權(quán)”機制。北京最早在2013年以自住型商品房模式展開共有產(chǎn)權(quán)房試點。但共有產(chǎn)權(quán)房政策在國外早已實施，目前英國推出的共有產(chǎn)權(quán)房源自1980年英國啟動的“共有產(chǎn)權(quán)計劃”，又于上世紀90年代推出“居者有其屋計劃”中的“共享權(quán)益”模式，美國共有產(chǎn)權(quán)房主要實施有限權(quán)益計劃，跟英國共享權(quán)益模式類似[1]。相較我國，英國和美國在共有產(chǎn)權(quán)房政策的實施方面經(jīng)驗更加成熟，研究英、美兩國共有產(chǎn)權(quán)房的不同模式，對完善我國共有產(chǎn)權(quán)房發(fā)展具有重要意義。

表1 英國共有產(chǎn)權(quán)特點

二、英國共有產(chǎn)權(quán)模式

在英國，共有產(chǎn)權(quán)住房計劃包括“共享權(quán)益”和“共有產(chǎn)權(quán)”住房。“共享權(quán)益”住房給予購房者金融支持，由住房協(xié)會或其他機構(gòu)向符合條件的購房者提供長期免息的購房權(quán)益貸款，一旦住房重新上市，則原購家庭需一次性補交全部免息貸款，并將增值收益按比例返還給住房協(xié)會。[1]共有產(chǎn)權(quán)房于上世紀80年代出現(xiàn)，購房者結(jié)合自己能力首次購買一定的產(chǎn)權(quán)份額，份額范圍為25%-75%，[2]對于未購買的份額繳納一定租金，但租金比例不超過未購買產(chǎn)權(quán)份額價值的3%。目前，英國普及幫助購買計劃（Help to Buy），其一般模式如表1所示，根據(jù)保障對象的不同，可劃分為五種方式（表2）。

表2 不同的共有產(chǎn)權(quán)計劃

三、美國共享權(quán)益模式

美國“共享權(quán)益”住房是指住戶與非營利組織共享房價上漲帶來的增值效益，“共享權(quán)益”有時與貸款聯(lián)系在一起，這些貸款也被稱為“共享升值”貸款，住戶向公共部門負責貸款的人支付房價的一部分升值，升值部分可以幫助房主和促進社區(qū)運營。[3]

美國共享權(quán)益住房是當前住房市場的一個小的創(chuàng)新部分，并未向購房者提供一次性的現(xiàn)金補助，而是隨著時間推移回收補貼，有效地促進更多的低收入和中等收入購房者擁有住房產(chǎn)權(quán)，非營利組織或市政機構(gòu)通過管理這種住房模式，使得首次購房者的住房更加優(yōu)惠。按照補助來源分為公共補助和私人補助，按照補貼策略分為共享增值和補貼保留（圖1）。

圖1 共享權(quán)益模式分類

（一）公共補助與私人補助

公共補助通常由公共實體（大多是州或地方機構(gòu)）提供補貼,但會涉及與住房有關(guān)的非營利組織、慈善基金，甚至是私人開發(fā)商。各個公共部門或非營利組織管理的各種共享權(quán)益計劃，為中低收入者提供長期（通常30年或以上）或永遠負擔得起的住房擁有機會，這些計劃需要大量的公共補助來降低購買價格，限制轉(zhuǎn)售價格和共享房屋升值，幫助未來購房者能夠負擔得起住房，并保持公共補助價值。[4]

私人補助模型使用私人資本進行投資，通過提供合理的回報率來持續(xù)吸引額外的投資，提供進入資本市場的機會，如果私人單位想要擴大規(guī)模，這種擴大規(guī)模的行為會導致模型在結(jié)構(gòu)方面有所差異。例如，在私人模式下需要共享的未來升值百分比可能大于公共補助要求的百分比，這是因為私人實體必須得到一定的回報，以使共享的增值計劃可行和有利可圖。[5]

公共模型不像私人模型那樣需要房屋價格在升值方面完全相同，這是因為非營利性和營利性公司采用不同方法來處理項目設(shè)計方案。私人模式把重點放在初始借款人的可負擔性上，而公共模式則更多地是為當前和未來借款人分別提供初始和長期負擔能力。

（二）共享增值

共享增值常以共享增值貸款的方式出現(xiàn)，根據(jù)獲得補貼的原始購買價格份額，計算出售房屋所需支付的增值部分。例如，假設(shè)一個家庭只能支付20萬美元，但獲得5萬美元的共享增值貸款，用于購買25萬美元的房屋。除了償還原來的5萬美元外，家庭還需要在轉(zhuǎn)售時向社區(qū)提供20%的房屋升值。如果房價每年以平均6%的速度上漲，那么房屋將在7年后以37.5萬美元的價格出售，增值達12.5萬美元。根據(jù)協(xié)議的條款，原購買者將欠2.5萬美元（12.5萬美元的20%），加上原來的5萬美元總共7.5萬美元。這個社區(qū)現(xiàn)在有更多的資金（7.5萬美元）借給下一個家庭，使他們能夠購買合適的住房。

（三）補貼保留

同樣，假設(shè)一個家庭對一套市場價格25萬美元的房屋，只能支付20萬美元，那么在上述共享增值模式中，家庭將以25萬美元的價格購買房屋，并以5萬美元的共享增值貸款的形式獲得補貼。在補貼保留計劃中，補貼將投資于家庭，將家庭的購買價格降低到20萬美元，這是一個家庭能承受的水平。這個家庭將在沒有任何第二筆貸款的情況下以這個價格購買房屋，但是要有一份協(xié)議限定房屋轉(zhuǎn)售的價格。根據(jù)這項協(xié)議，當家庭準備搬家時，房屋將以協(xié)議規(guī)定的可承受的價格出售，轉(zhuǎn)售價格參考類似家庭收入中位數(shù)的變化，且在未來購房者可以承擔的范圍內(nèi)，而不是市場價格。如果中等收入每年增長3%，7年之后房子將以24.5萬美元的價格轉(zhuǎn)售，這個價格在沒有任何新補貼的情況下可以承受，以下為最常見的三種補貼保留計劃。[5]

1．限制性合同住房（Deed-Restricted Housing）。房屋所有者受到保證條款的約束，按照可負擔性的要求實施轉(zhuǎn)讓。通常保證條款設(shè)有優(yōu)先權(quán)，即非營利機構(gòu)或政府部門有權(quán)優(yōu)先回購這種住房。[1]在這種模型中，補貼的應用使新房或現(xiàn)房的購買價格降低到目標房主收入的可負擔水平。無論契約限制是永久的還是指定時間內(nèi)，對符合條件的買家都是以合理價格銷售。[5]

2．社區(qū)土地信托（Community Land Trust）。社區(qū)土地信托模式分為土地所有權(quán)和房屋所有權(quán)，非營利組織可以保留土地所有權(quán)，而房屋所有權(quán)只出售給符合條件的低收入者。社區(qū)土地信托可以增加監(jiān)管協(xié)議的達成和執(zhí)行，從而增加更多的安全性。此外，社區(qū)土地信托有稅收優(yōu)惠，如果財產(chǎn)在社區(qū)土地信托幫助下獲得了稅收減免，那么這些收益會轉(zhuǎn)讓給合作社，在較短期稅收減免期滿后，合作社仍可以維持較低的費用支出。在這種模式下，土地由非營利實體擁有，然后租給購買社區(qū)土地的家庭。社區(qū)土地信托模式限定轉(zhuǎn)售對象和最高售價，使后續(xù)的低收入買家可以負擔得起。[5]

3．有限權(quán)益合作房（Limited Equity Cooperatives）。有限權(quán)益合作房是通過政府參與、提供資金并設(shè)定相應的準入、退出條件，由居民組織、政府、信貸方共同形成的住房權(quán)益共享模式。[6]第一批有限權(quán)益合作房建于上世紀60年代，自此，中低收入的住戶在全國范圍內(nèi)利用合作房模式達到買房目的。在有限權(quán)益合作房的模式中，作為非營利組織的城市家園援助委員會（UHAB）在長達40多年時間里幫助居民獲得和管理他們的房屋。這種模式通常應用于公寓或其他多戶開發(fā)的環(huán)境中。家庭在合作社購買“份額”，而不是購買合作社在家中的標準財產(chǎn)權(quán)益。合作社的每個成員都有權(quán)獲得一個單位，并就共同感興趣的事項進行表決。[5]

目前，這三種補貼保留模式在不同城市實施，例如：佛蒙特州和馬薩諸塞州等施行限制性合同住房，在公約中限制轉(zhuǎn)售價格和購房者收入；得克薩斯州和伊利諾伊州等采取社區(qū)土地信托住房模式，限制長期的地租，但在弱勢社區(qū)保留了住房所有權(quán)，幫助緩解高檔化住房壓力；加利福尼亞州等實施有限權(quán)益合作房模式，多用于公寓或其他用戶開發(fā)的環(huán)境中。另外，立法部門不僅限于州立法，也可由發(fā)展機構(gòu)立法。[4]

總的來看，美國采取補助方式來幫助中低收入家庭購買住房，補助來源可分為公共和私人兩大部分，根據(jù)補助政策，可分為降低房屋成本方式，以及房屋未來增值效益共享方式，以下是不同模式的特點比較（表3）。

表3 美國共有產(chǎn)權(quán)房不同模式比較

四、結(jié)論

最近幾年，我國開始共有產(chǎn)權(quán)房試點，可以借鑒國外的經(jīng)驗。英國、美國的共有產(chǎn)權(quán)房發(fā)展更加成熟：英國根據(jù)不同人群和地區(qū)采取不同共有產(chǎn)權(quán)房模式，其準入門檻低，可租賃時間長，保障對象層次化；美國以補貼方式解決住房難問題，無論是降低房屋成本還是房屋未來增值價值共享，都起到一定的作用。

在管理主體方面，我國主要采取政府主導，管理主體比較單一，建議我國可采取政府和其他非營利組織等對共有產(chǎn)權(quán)房全周期進行管理的方法，降低政府行政負擔，同時因非營利組織的參與，也加強了對政府行政的監(jiān)督。在上市期限方面，我國共有產(chǎn)權(quán)房上市期限還比較短，上海和北京上市期限5年，深圳10年，所以應根據(jù)我國國情適當放寬租賃或上市期限。

目前，我國共有產(chǎn)權(quán)房政策處于試點階段，還未在全國范圍展開，本文選擇上海、北京和深圳進行理論和實證調(diào)查研究，可以看出我國共有產(chǎn)權(quán)房在未來的發(fā)展趨勢比較樂觀，例如：上海市“十三五”規(guī)劃要求共有產(chǎn)權(quán)保障房按照“定價科學、政策穩(wěn)定、以供定需、輪候供應”原則，繼續(xù)開展2-3批次申請工作，不斷強化后期管理，落實屬地管理責任。北京在2017年《共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》中明確將在未來5年供應25萬套共有產(chǎn)權(quán)房的目標，著力滿足城鎮(zhèn)戶籍無房家庭及符合條件新市民基本住房要求。深圳在“十二五”期間供應安居型商品房達24910套，占保障性住房的22.65%，預計“十三五”期間新增安居型商品房住戶需求12萬戶，在新增總需求中占比高達34.29%。②

五、啟發(fā)及建議

（一）房源渠道多樣化

通過了解英國和美國的共有產(chǎn)權(quán)模式，特別是英國的共有產(chǎn)權(quán)模式，我們不難發(fā)現(xiàn)英國房源范圍廣，可以是新建房屋，也可以是翻新房屋、市場購買房屋及政府公房。而我國堅持政府指導下的市場化運作，如北京建設(shè)用地采用“限房價、競地價”“綜合招標”等多種出讓方式，選擇建設(shè)單位，建造共有產(chǎn)權(quán)房，以及通過統(tǒng)籌調(diào)配和存量房作為房源。因此，建議我國相關(guān)職能部門增加住房來源，比如，可以將一些改造危房、翻新房屋等作為共有產(chǎn)權(quán)住房的來源。

（二）產(chǎn)權(quán)份額比例人性化

我國要求住戶初次購買產(chǎn)權(quán)比例超過一半，但是在我國房價居高不下的背景下，雖然住戶購買產(chǎn)權(quán)比例總價相比商品房價格優(yōu)惠不少，但對中低收入人群仍存在購房困難的問題。如果能夠?qū)a(chǎn)權(quán)比例根據(jù)申請者的實際收入情況進行適當調(diào)節(jié)，或者降低購房者貸款利息，或許將在一定程度上可以減輕中低收入者的買房壓力，從而使更多的人“住有所居”。

（三）保障層次多樣化

縱觀我國共有產(chǎn)權(quán)模式，申請對象大多是家庭或者單身人士，英國、美國與之不同，比如英國就有長期殘疾人共有產(chǎn)權(quán)計劃和老年人共有產(chǎn)權(quán)計劃，其中老年人共有產(chǎn)權(quán)計劃專門針對55歲及以上的老年人，但是能購買的房屋產(chǎn)權(quán)比例不超過75%，這也在一定程度上減輕了老年人買房壓力。[2]不難發(fā)現(xiàn)，國外模式比較人性化，老年人和殘疾人作為特殊群體，對房屋性質(zhì)有特殊要求，比如樓層臺階設(shè)置，這些也是由住戶特征來確定的，在面對不同層次保障對象時，我國相關(guān)部門可考慮特殊群體的要求。

（四）管理部門多元化

英國、美國的管理部門具有多樣化的性質(zhì)，英國有住房協(xié)會協(xié)助政府處理共有產(chǎn)權(quán)住房。但是住房協(xié)會為了獲得政府資助，需要像私營機構(gòu)一樣向住房公司投標申請貸款。[7]而美國有其他的贊助者，比如社區(qū)土地信托和有限權(quán)益合作房，幫助具有一定購買能力但不能一次性購買房屋的住戶。此外，在美國的共有權(quán)益模式中，強調(diào)的是權(quán)益的共享，與我國模式有較大區(qū)別，我國強調(diào)的是產(chǎn)權(quán)共有，即政府和居民共有房屋的產(chǎn)權(quán)。我國主要堅持政府主導的運作模式，這在一定程度上增加了政府的行政負擔，此外，權(quán)利集于一身，可能會導致政府權(quán)力濫用，造成共有產(chǎn)權(quán)房分配不公等不良現(xiàn)象。

（五）上市期限可持續(xù)化

上海、北京和深圳的共有產(chǎn)權(quán)住房能夠在一定年限后滿足上市要求，同時政府有優(yōu)先購買的權(quán)利，但是這里的一定年限最長10年，最短僅5年。而英國就有所不同，對于共有產(chǎn)權(quán)者未購買的產(chǎn)權(quán)份額須支付一定的租金，并且買的產(chǎn)權(quán)份額越多，支付租金越少，呈現(xiàn)階梯型的趨勢。此外，英國采取的租賃期限為99年或125年，并且共有產(chǎn)權(quán)者初次購買的產(chǎn)權(quán)比例最低為25%，所以，建議政策制定時應適當放寬共有產(chǎn)權(quán)房上市期限，適當降低貸款利率和增加貸款渠道，鼓勵更多的人實現(xiàn)思想觀念的轉(zhuǎn)變。

注釋

① 2013年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長齊驥在接受新華網(wǎng)采訪時表示：發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)保障房符合公平、效率原則，避免了福利陷阱，有利于保持和激發(fā)社會的活力。下一步，住建部將指導各地有序開展共有產(chǎn)權(quán)保障的探索，完善產(chǎn)權(quán)分配和上市交易調(diào)節(jié)機制，切實消除牟利和尋租空間。

②根據(jù)深圳“十三五”規(guī)劃，“十二五”期間，深圳市累計供應保障性住房11萬套，覆蓋約33萬人，面向人才供應超過60%。其中，公共租賃住房供應66726套，安居型商品住房供應24910套，經(jīng)濟適用房住房供應7066套，拆遷安置房供應11109套。“十三五”期間預計新增安居型商品住房需求12萬戶，新增公共租賃住房需求23萬戶，新增總需求約為35萬戶。12萬套是用來買賣的，23萬套是公租的。