摘 要 2018年3月11日十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，明確將全國(guó)人大原“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”。這一名稱(chēng)的變更，不僅僅是形式的變化，更是實(shí)質(zhì)工作職能的轉(zhuǎn)變，目的旨在加強(qiáng)憲法實(shí)施。為更加有效推進(jìn)憲法實(shí)施，使憲法和法律委員會(huì)的憲法保障職責(zé)不致再虛置，本文認(rèn)為有必要通過(guò)立法的方式予以細(xì)化，并且需要通過(guò)一部程序法，確保憲法保障職能的有序開(kāi)展。

關(guān)鍵詞 憲法 法律委員會(huì) 憲法保障職能

作者簡(jiǎn)介：劉玉彪，中共阜陽(yáng)市委黨校綜合教研室教師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.007

一、憲法保障職能與憲法和法律委員會(huì)

憲法保障是源自德國(guó)的比較確定的憲法學(xué)術(shù)用語(yǔ)，在我國(guó)意指保障憲法實(shí)施，它是通過(guò)專(zhuān)門(mén)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)憲法實(shí)施中所出現(xiàn)的問(wèn)題以最權(quán)威的方式予以解決的機(jī)制。憲法保障的核心目標(biāo)和主要功能在于維護(hù)憲法中公民的基本權(quán)利 。各國(guó)關(guān)于憲法保障機(jī)關(guān)的規(guī)定，大致有四種主要模式：以英國(guó)為代表的代議機(jī)關(guān)模式；以德國(guó)為代表的憲法法院模式；以美國(guó)為代表的普通法院模式；以法國(guó)為代表的憲法委員會(huì)模式。

我國(guó)的憲法，自1954年以來(lái)的歷部均采納代議機(jī)關(guān)模式，也即全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)保障憲法實(shí)施的模式。如現(xiàn)行《憲法》第六十二條第二項(xiàng)規(guī)定（全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)）：……（二）監(jiān)督憲法的實(shí)施。第六十七條第一項(xiàng)規(guī)定（全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)）：（一）解釋?xiě)椃ǎO(jiān)督憲法的實(shí)施。這種代議機(jī)關(guān)模式，在世界上還有以英國(guó)為主的奉行議會(huì)至上的資本主義國(guó)家和所有社會(huì)主義國(guó)家。在此模式之下，由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照議事程序?qū)彶榉?、法?guī)及行政命令等規(guī)范性文件是否符合憲法。由此可以看出，中國(guó)同英國(guó)一樣的憲法保障模式，但為何在英國(guó)這一機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)良好，而在中國(guó)卻陷入困境呢？

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)憲法實(shí)施狀況頗有爭(zhēng)議。部分人認(rèn)為我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的巨大成就同憲法的良好實(shí)施是分不開(kāi)的。也有人認(rèn)為，我國(guó)憲法內(nèi)容真正得到實(shí)施的不及一半，由于憲法實(shí)施的監(jiān)督與違憲審查機(jī)制沒(méi)有真正有效地建立起來(lái)，導(dǎo)致憲法實(shí)施的效果不突出，對(duì)政府和社會(huì)公眾的影響力不大，甚至產(chǎn)生很多負(fù)面評(píng)價(jià) 。拋開(kāi)主觀(guān)的意識(shí)形態(tài)因素，單就憲法第二章《公民的基本權(quán)利和義務(wù)》而言，確實(shí)還有許多沒(méi)有受到很好的保護(hù)。過(guò)去常常會(huì)把這一點(diǎn)歸咎為我國(guó)所處的發(fā)展階段所致，時(shí)至今日，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)化，這一理由已不能為人信服。我們以為，究其根本原因，還是在于憲法保障機(jī)制的不健全。

盡管憲法上關(guān)于憲法保障機(jī)關(guān)指向確定，但是眾所周知的是，全國(guó)人大的工作方式是會(huì)議，每年三月份召開(kāi)兩周左右。在這段時(shí)間內(nèi)，所有重大問(wèn)題的表決、審議都由其來(lái)完成，其工作量之大顯而易見(jiàn)。與此同時(shí)，保障憲法實(shí)施的工作是常態(tài)化的，全國(guó)人大這一主體顯然無(wú)法承擔(dān)。而另外一個(gè)主體，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)同樣面臨的問(wèn)題是，一般情況兩個(gè)月一次會(huì)議，難以及時(shí)處置憲法實(shí)施中的問(wèn)題，同時(shí)常委會(huì)組成人員來(lái)源背景的多元化，難以適應(yīng)專(zhuān)業(yè)化的憲法保障工作。因此，客觀(guān)上就要求有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)行使該職責(zé)。

作為全國(guó)人民代表大會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)之一的法律委員會(huì)，其承擔(dān)的職責(zé)在《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《立法法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》等法律規(guī)范中有較為明確的規(guī)定，主要限于對(duì)列入全國(guó)人大及其常委會(huì)會(huì)議議程的法律案進(jìn)行審議，提交審議報(bào)告或法律草案修改稿等，而無(wú)合憲性審查、憲法解釋等憲法保障職責(zé)。

2018年3月6日，中辦國(guó)辦印發(fā)《國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，將“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”。3月11日通過(guò)的《憲法修正案》也作了這一修改。這一名稱(chēng)的變更，不僅僅是形式的變化，更是實(shí)質(zhì)工作職能的轉(zhuǎn)變，目的旨在加強(qiáng)憲法實(shí)施。6月22日，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定》中規(guī)定，“憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開(kāi)展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)”。

二、憲法和法律委員會(huì)職能仍需細(xì)化

從對(duì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)的規(guī)定看，似乎是比較明確的。但是筆者深以為，我國(guó)作為大陸法國(guó)家，立法的精細(xì)化程度決定了法律實(shí)施的程度。由于我國(guó)法律解釋技術(shù)的不完善，對(duì)憲法性規(guī)定必須確保其具有直接的可操作性。

在前述關(guān)于憲法和法律委員會(huì)的工作職責(zé)中，有憲法實(shí)施、憲法解釋、合憲性審查、憲法監(jiān)督、憲法宣傳等方面。這些詞語(yǔ)其實(shí)并非嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范用語(yǔ)，而是從學(xué)術(shù)用語(yǔ)延用至此，而且，有些詞語(yǔ)本身的內(nèi)涵還處于學(xué)術(shù)討論之中，至少是沒(méi)有確定而無(wú)爭(zhēng)議的。我們知道，法律由于其具有反復(fù)適用性，在立法之時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮其可操作性。比如刑法中規(guī)定某一類(lèi)犯罪行為可以適用死刑，那么下一條款必須要規(guī)定什么情形可以適用死刑，什么情形可以在死刑以下幅度量刑，同時(shí)還需對(duì)可以適用死刑的情形進(jìn)行更加明確的解釋?zhuān)绱瞬拍鼙ＷC死刑這種最嚴(yán)苛的刑罰被審慎適用。盡管憲法性規(guī)定不像刑法一樣直接關(guān)系到人的生命問(wèn)題，但由于其事關(guān)一國(guó)憲法秩序，也需要強(qiáng)化其精細(xì)程度。具體而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)其新增職責(zé)的五個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化。

（一）推動(dòng)憲法實(shí)施

憲法實(shí)施根據(jù)實(shí)施主體的不同，通常包含立法實(shí)施、行政實(shí)施、司法實(shí)施等。憲法和法律委員會(huì)由于是全國(guó)人民代表大會(huì)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，所以其主要應(yīng)在立法實(shí)施上有所作為，如對(duì)法律草案進(jìn)行審議。

（二）開(kāi)展憲法解釋

憲法解釋是解決憲法爭(zhēng)議的主要途徑，針對(duì)適格主體提交的憲法爭(zhēng)議解決申請(qǐng)，憲法和法律委員會(huì)應(yīng)予以權(quán)威的、最終的解釋。同時(shí)，憲法解釋也是合憲性審查工作的前提，對(duì)所有合憲性審查案件，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行憲法解釋。

（三）推進(jìn)合憲性審查

要明確對(duì)什么規(guī)范可以進(jìn)行審查，例如全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律是否為審查的對(duì)象，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等是否納入，目前來(lái)看都不明確。

（四）加強(qiáng)憲法監(jiān)督

為了使憲法監(jiān)督區(qū)別于合憲性審查，并且慎用合憲性審查這一影響較大的方式，憲法監(jiān)督的職責(zé)應(yīng)明確主要為事前監(jiān)督，對(duì)提交給憲法和法律委員會(huì)的重大政策制定提供憲法監(jiān)督建議。

（五）配合憲法宣傳

可以實(shí)行以案釋?xiě)椀姆绞剑霌P(yáng)憲法精神。

相信通過(guò)這樣一種更為具體的方式，能夠讓?xiě)椃ê头晌瘑T會(huì)的憲法保障職能有了更為明確的依據(jù)，操作起來(lái)也比較方便。

三、憲法和法律委員會(huì)履職程序法定化

在第二部分中，我們談到要細(xì)化憲法和法律委員會(huì)的職能，是從實(shí)體法的角度來(lái)說(shuō)的。若要考慮到法的實(shí)際運(yùn)行，還需要程序方面的保障。

憲法作為我國(guó)根本大法，其生命在于實(shí)施，其權(quán)威也在于實(shí)施。如何實(shí)施，一直以來(lái)都是中國(guó)憲法學(xué)界所關(guān)注的核心問(wèn)題。此次修改憲法，是在黨的十九大報(bào)告中提出推進(jìn)合憲性審查，加強(qiáng)憲法實(shí)施與監(jiān)督的背景下進(jìn)行的，這也表明，下一步將會(huì)著力推進(jìn)憲法的實(shí)施。然而，憲法實(shí)施的前提是要依程序?qū)嵤绻狈Τ绦虮Ｕ?，憲法的?shí)施必然仍將被虛置。關(guān)于程序的意義，無(wú)需多言，徒法不足以自行，必須由人來(lái)實(shí)施，而對(duì)這種需要人來(lái)實(shí)施強(qiáng)制才能發(fā)揮功效的規(guī)范來(lái)講，程序往往比人這種實(shí)施主體更加重要。所以，西方歐美國(guó)家近代以來(lái)走向了程序至上主義。

憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)何種程序履行憲法保障職能，目前還沒(méi)有法律規(guī)范予以規(guī)定。接下來(lái)，如確實(shí)決心推進(jìn)憲法實(shí)施，筆者以為在程序設(shè)計(jì)上要注意幾個(gè)方面：

（一）工作高效

盡管法律的諸種價(jià)值目標(biāo)中，效率從來(lái)不是最為重要的，但是對(duì)憲法保障這種兼具行政與司法雙重色彩的國(guó)家行為而言，其對(duì)效率的要求要比單純意義上的司法行為更高。傳統(tǒng)西方式的司法審查，抑或憲法審查，從提出到作出審查決定，往往經(jīng)歷數(shù)月甚至數(shù)年。這在我們這個(gè)剛建立合憲性審查制度的國(guó)度，相關(guān)案件可能是他國(guó)的幾倍幾十倍之多，因此必須要追求更高的工作效率。

（二）規(guī)模控制

如前所述，新的制度建立伊始，必將伴隨著案件數(shù)量的井噴式增長(zhǎng)，給憲法和法律委員會(huì)帶來(lái)沉重的壓力。由于新的機(jī)關(guān)需要一個(gè)進(jìn)入正軌的過(guò)程，并且，考慮到我國(guó)的國(guó)情，難免出現(xiàn)一些“濫訴”的行為，增加其不必要的時(shí)間成本，所以有必要設(shè)置相對(duì)更高的門(mén)檻，控制申請(qǐng)合憲性審查、憲法解釋等的規(guī)模。

（三）程序法定

國(guó)內(nèi)外的法律實(shí)踐都表明，程序法定是走向?qū)嶓w公正的重要途徑。也就是說(shuō)，只有將程序設(shè)定為法律，并嚴(yán)格地遵守，才能實(shí)現(xiàn)真正的公正。憲法和法律委員會(huì)的職能已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了法律化，但是在程序上還沒(méi)有取得明顯的進(jìn)展?；蛟S有論者認(rèn)為，合法性審查或備案審查的程序可以沿用至此，筆者并不贊同此種說(shuō)法，它們與憲法審查具有本質(zhì)的區(qū)別，不進(jìn)行程序的區(qū)分很可能會(huì)混淆其差別，最終導(dǎo)致合憲性審查蛻化為合法性審查，這不利于維護(hù)社會(huì)主義法秩序的內(nèi)部統(tǒng)一 。

綜上所述，憲法和法律委員會(huì)的更名和設(shè)立，是我國(guó)憲法走向?qū)嵸|(zhì)性實(shí)施的重要一步。為了確保憲法和法律委員會(huì)職能有效發(fā)揮，必須使其職能更加細(xì)化，同時(shí)通過(guò)程序的法定化予以保障。通往憲法之治的道路是艱難而漫長(zhǎng)的，我們所關(guān)心的憲法實(shí)施的每一個(gè)細(xì)節(jié)都不是無(wú)病呻吟，而是切實(shí)地希望它有一點(diǎn)點(diǎn)的進(jìn)步。我們也相信，憲法和法律委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)，必然在法治征程中起到極為重要的作用。

注釋?zhuān)?/p>

林來(lái)梵.從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法（第1版）.商務(wù)印書(shū)館.2017.331.

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林來(lái)梵.合憲性審查的憲法政策論思考.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）.2018（2）.