陳靜娜 朱文斌

（1.浙江海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山 316022 2.浙江省海洋水產(chǎn)研究所，浙江 舟山 316021 3.浙江海洋大學(xué) 海洋與漁業(yè)研究所，浙江 舟山 316022）

目前，世界漁業(yè)發(fā)達(dá)國家在海洋捕撈管理中通行的一種漁業(yè)管理制度就是捕撈限額制度。國外的實踐經(jīng)驗表明：捕撈限額制度是當(dāng)前最有效的漁業(yè)管理措施之一。只有嚴(yán)格實施該制度，才能保護(hù)和合理利用漁業(yè)資源，控制捕撈產(chǎn)量，促進(jìn)海洋捕撈業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我國在2000年修改出臺的新《漁業(yè)法》中，首次提到了捕撈限額制度，為我國海洋漁業(yè)實施該制度提供了法律保障。然而，十多年過去了，我國的捕撈限額制度一直未能真正付諸實施，究其原因主要是受漁業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、技術(shù)水平、管理手段等因素制約，尤其是海洋捕撈業(yè)內(nèi)部存在的諸多積重難返的問題所限制。直到2017年初，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國內(nèi)漁船管控，實施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》（農(nóng)漁發(fā)〔2017〕2號）（以下簡稱《通知》），首次將捕撈限額提上了議事日程，并最終確定在浙江省臺州市（浙北漁場的梭子蟹）、山東省東營市（海蜇）作為首批實施捕撈限額試點單位。2018年7月，農(nóng)村農(nóng)業(yè)部又新增廣東、福建、遼寧三省作為捕撈限額試點地區(qū)，至此，我國開展實施海洋捕撈限額制度的第一批試點工作全部啟動。本文以浙北漁場梭子蟹捕撈限額為例，就其在實施捕撈限額制度過程中所遇到的相關(guān)問題展開探討，希望能以點帶面，最終為我國全面實施捕撈限額管理制度提供相關(guān)的經(jīng)驗教訓(xùn)。

一、捕撈限額制度的基本涵義

在《中華人民共和國漁業(yè)法》（2000年修正）的第二十二條款中，已就捕撈限額制度做出了明確的規(guī)定：“國家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則 ，確定漁業(yè)資源的總許可漁獲量，實行捕撈限額制度。國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)組織漁業(yè)資源的調(diào)查和評估，為實行捕撈限額制度提供科學(xué)依據(jù)。中華人民共和國內(nèi)海、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和其他管轄海域的捕撈限額總量由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門確定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后逐級分解下達(dá)；國家確定的重要江河、湖泊的捕撈限額總量由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定或協(xié)商確定，逐級分解下達(dá)。捕撈限額總量的分配應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平、公正的原則，分配辦法和分配結(jié)果必須向社會公開，并接受監(jiān)督?！边@一規(guī)定說明，《漁業(yè)法》（2000年修正）中所提到的捕撈限額制度就是建立在總許可漁獲量（TAC）這一基礎(chǔ)上的一種漁業(yè)管理制度。漁獲量低于漁業(yè)資源增長量就是確定總許可漁獲量的原則，這就意味著漁業(yè)最大可持續(xù)產(chǎn)量（MSY）要高于總許可漁獲量?？傇S可漁獲量確定以后，還可對它進(jìn)行逐級分解下達(dá)，這種捕撈限額管理方式可理解為捕撈配額管理。

由上述可知，總許可漁獲量是依據(jù)漁業(yè)資源增長量這一概念提出來的，但在實際操作過程中，還必須得考慮到漁業(yè)資源現(xiàn)狀、社會經(jīng)濟(jì)因素及生物種群之間的相互作用等。綜合這些因素所最終確定的總許可漁獲量可能是介于零到最大可持續(xù)產(chǎn)量之間的某個數(shù)值。[1]

二、浙北漁場梭子蟹捕撈限額制度的實施現(xiàn)狀

近些年來，浙江省一直高度重視漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)。在農(nóng)業(yè)部印發(fā)通知之前，便早已開展了一系列的資源調(diào)查和管理制度研究。2016年4月農(nóng)業(yè)部組織召開了捕撈限額制度研討會，就在此次研討會中相關(guān)科研機(jī)構(gòu)提出了具體的方案，選定將浙江省“梭子蟹專項捕撈水域”俗稱“浙北漁場”的三疣梭子蟹作為試點種類，起草試點方案并進(jìn)行報送。

（一）試點概況

自2006年起，為了穩(wěn)定漁場生產(chǎn)秩序，浙江省對每年年底在省屬管轄的浙北漁場專門從事梭子蟹剌網(wǎng)作業(yè)漁船實施網(wǎng)格化管理和專項特許管理：明確入漁的基本條件，確定刺網(wǎng)作業(yè)漁船總量，并發(fā)放專項（特許）捕撈許可證。具體情況如下：

1.試點水域：按照農(nóng)業(yè)部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于開展海洋漁業(yè)資源捕撈限額試點工作的函》（農(nóng)辦漁函〔2017〕5號）的文件要求，考慮到捕撈限額作為一項全新工作，浙江省又具有多年浙北漁場專項管理的基礎(chǔ)，最終在該漁場中選定多年來漁船比較集中且相對固定的區(qū)域為試點海域，具體范圍為北緯30～31，東經(jīng)122 30～123（面積約2300平方千米，其中涉及嵊泗馬鞍列島國家海洋特別保護(hù)區(qū)的海域除外）。

2.試點時間：試點的時間參照每年專項特許證發(fā)放的時間，確定為2017年9月16日至2018年3月31日。

3.試點種類：選擇三疣梭子蟹作為試點種類，是因為該種類屬于短距離洄游生物。

4.作業(yè)方式：選擇多年來一直持有該漁場專項（特許）捕撈許可證的刺網(wǎng)作業(yè)以及其輔助船。

5.漁船數(shù)量：共有108艘漁船參與試點工作，其中93艘為從事捕撈作業(yè)的生產(chǎn)漁船、15艘為定點交易的漁運輔助船。

（二）試點實踐

2017年是捕撈限額試點工作實施的第一年，在沒有“前車之鑒”的情況下，實施捕撈限額管理實則為“摸著石頭過河”。為了能夠穩(wěn)妥有序地開展捕撈限額這項試點工作，浙江省主要就總許可漁獲量如何確定、配額如何分配和配額如何有效執(zhí)行這三大環(huán)節(jié)展開探討，然后分別制定了《資源監(jiān)測方案》《定點交易及配額管理辦法》和《試點海域入漁漁船監(jiān)督工作方案》三大方案。與此同時，還重點就配額如何有效執(zhí)行這一環(huán)節(jié)具體實行了漁撈日志、定點交易、漁獲通報、海上監(jiān)管、觀察員上船和獎懲等制度。

1.確定總許可漁獲量（TAC）：由于試點海域梭子蟹的相關(guān)統(tǒng)計資料不夠系統(tǒng)和完善，因此只能根據(jù)該海域入漁漁船的歷年捕撈產(chǎn)量平均值，再結(jié)合浙江省海洋水產(chǎn)研究所（簡稱海研所）近年來對浙北漁場梭子蟹資源進(jìn)行監(jiān)測所收集的數(shù)據(jù)，以及2017年上半年對梭子蟹資源的專項調(diào)查情況，估算出該海域梭子蟹資源量和許可漁獲量，最終確定試點水域梭子蟹的總許可漁獲量為3200t。

2.合理分配捕撈配額：目前已組建三個漁業(yè)合作社（臨海2個，三門1個），將入漁的漁船納入到已組建的合作社進(jìn)行管理。將已確定的捕撈限額總量分別分配給這三個合作社，其分配的依據(jù)是每個合作社現(xiàn)有的入漁漁船規(guī)模（包括數(shù)量、噸位及功率）和歷年捕撈產(chǎn)量的平均值。然后三個合作社再綜合考慮本社內(nèi)每艘漁船的噸位、主機(jī)功率等因素，將配額進(jìn)一步分解后再分至每艘作業(yè)漁船。允許漁船間可相互適當(dāng)調(diào)劑，但必須呈報漁業(yè)主管部門進(jìn)行備案。2017年的具體分配如圖1所示。

圖1 2017年梭子蟹捕撈限額總量的具體分配示意圖

3.配額的執(zhí)行：配額如何有效、規(guī)范執(zhí)行是試點工作的重要環(huán)節(jié)，為此，制訂了漁撈日志、定點交易、漁獲通報、觀察員上船、監(jiān)管、獎懲六項制度，并付諸于實踐。

（1）漁獲物定點交易制度。試點漁船捕獲的水產(chǎn)品必須在指定地點進(jìn)行交易，或在指定的漁運輔助船上進(jìn)行，或在定點漁港（由漁業(yè)主管部門確定）進(jìn)行。與此同時，還必須按規(guī)定分別填寫漁撈日志和轉(zhuǎn)載日志，如不按規(guī)定進(jìn)行定點交易或未如實填寫相應(yīng)日志的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將嚴(yán)肅處理：捕撈生產(chǎn)漁船取消入漁資格，漁運輔助船取消銷售資格。

（2）漁撈日志制度。利用已研發(fā)的手機(jī)APP上報產(chǎn)量系統(tǒng)。通過強(qiáng)化培訓(xùn)，要求漁民在如實填寫紙質(zhì)漁撈日志的同時，還需通過手機(jī)APP上報產(chǎn)量系統(tǒng)上傳當(dāng)日漁獲產(chǎn)量數(shù)據(jù)；后臺管理系統(tǒng)可通過船載北斗終端的傳輸獲得漁獲產(chǎn)量數(shù)據(jù)。由此，漁業(yè)主管部門就可掌握入漁漁船的每天生產(chǎn)作業(yè)情況，累計匯總產(chǎn)量數(shù)據(jù)后，還可對漁獲產(chǎn)量已占配額額度80%的漁船進(jìn)行配額預(yù)警。單船電子漁撈日志每月匯總，打印留檔備查，并作為下一年度入漁申請材料。

捕撈船所填報的漁撈日志和配套漁運船所填報的轉(zhuǎn)載日志還將與船載北斗終端的航跡進(jìn)行比對，除此之外，漁政執(zhí)法人員也會在現(xiàn)場要求漁船接受核對。

（3）漁獲物通報制度。漁民在海上捕撈漁獲后，在填寫漁撈日志的同時，還必須通過電話向合作社通報每日生產(chǎn)作業(yè)情況。合作社通報人員接到電話后，將漁民的每日生產(chǎn)情況錄入通報軟件，最后由臺州市涉外漁業(yè)協(xié)會對通報數(shù)據(jù)進(jìn)行審核。與此同時，限額捕撈試點通報軟件也設(shè)立了配額預(yù)警功能。

（4）觀察員上船制度。在入漁漁船上派遣觀察員，觀察周期為半個月，每期2名，在試點期內(nèi)已派遣七批次。該項國內(nèi)首創(chuàng)制度已獲得一定的成效，被派遣的漁業(yè)觀察員要求具有一定的漁業(yè)知識，且在船上時應(yīng)與漁民吃住在一起，并將捕撈梭子蟹時的放網(wǎng)、起網(wǎng)、轉(zhuǎn)載等各階段的情況詳細(xì)記錄下來。通過漁業(yè)觀察員工作所記錄的數(shù)據(jù)與漁民所填報的紙質(zhì)漁撈日志相對比，根據(jù)比對的結(jié)果來詳細(xì)了解漁民所填報的漁撈日志其內(nèi)容的真實性及完整性。除此之外，漁業(yè)觀察員還承擔(dān)了漁業(yè)科學(xué)觀察及電子漁撈日志等補(bǔ)充培訓(xùn)之責(zé)。由此可見，漁業(yè)觀察員在捕撈配額管理中發(fā)揮了較為重要的作用。

（5）執(zhí)法監(jiān)管制度。參與捕撈限額試點工作的漁船必須持有捕撈專項特許證，必須將專門的船名牌懸掛至指定位置，并在試點水域?qū)嵭芯W(wǎng)格化管理。舟山、臺州兩市海洋與漁業(yè)局分別派工作人員進(jìn)駐專門設(shè)立的浙北漁場管理辦公室，專門負(fù)責(zé)捕撈限額管理工作。工作人員開展定期或不定期的漁業(yè)專項檢查，對未按規(guī)定水域作業(yè)、未如實填報漁撈日志、超額捕撈等行為進(jìn)行嚴(yán)厲查處。

（6）獎懲機(jī)制。為鼓勵漁民遵守限額捕撈各項規(guī)定，應(yīng)制定補(bǔ)助辦法，設(shè)立獎懲機(jī)制。漁船參與捕撈限額試點工作，政府應(yīng)給予其適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，但是一旦發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)交易、產(chǎn)量瞞報等行為，一律嚴(yán)懲，絕不姑息。對違反規(guī)定的入漁漁船，其配額和補(bǔ)助金會被扣減；超額捕撈的漁船，其配額額度就會在下一年度進(jìn)行扣減，嚴(yán)重超額的將被取消入漁資格。對漁船間相互監(jiān)督的行為應(yīng)予以鼓勵，被舉報漁船的違規(guī)行為經(jīng)查證屬實的，該船的配額和補(bǔ)助金就會被扣減，其扣減部分則轉(zhuǎn)調(diào)給舉報漁船以資鼓勵。

三、我國海洋漁業(yè)實施捕撈限額制度所面臨的困境

浙江作為我國首批捕撈限額的試點省份，已于2017年9月對浙北漁場的梭子蟹展開捕撈限額的試點工作。捕撈限額試點工作的實施意味著我國漁業(yè)管理邁上了新臺階，但這項開創(chuàng)性工作自然面臨不少的困境。通過試點工作，歸納總結(jié)了當(dāng)前我國如要全面實施捕撈限額制度，就必然會面臨以下幾方面的難題：

（一）難以科學(xué)確定總許可漁獲量（TAC）

捕撈限額制度想要實施成功，總許可漁獲量的科學(xué)確定是其首要的前提和關(guān)鍵，它直接影響到該制度的實施及其效果?？傇S可漁獲量（TAC）管理是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。以對TAC管理較為成功的美國阿拉斯加漁業(yè)（主要是太平洋鳙鰈漁業(yè)）為例，首先從漁業(yè)生物科學(xué)的角度對鳙鰈種群資源進(jìn)行評估，得出“過度捕撈界限（over fishing limite,OFL）”，即一年最大許可漁獲量的臨界值；其次考慮科學(xué)不確定因素后得到作為TAC基礎(chǔ)的生物現(xiàn)存量和生物學(xué)許可漁獲量（ABC），然后結(jié)合經(jīng)濟(jì)、社會等因素修正生物學(xué)許可漁獲量，在此基礎(chǔ)上再參考其他各種因素（如為了維持魚價等），擬定調(diào)整TAC的方案。最終鳙鰈的TAC則以生物學(xué)許可漁獲量的10%為標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)定。由此可知，想要科學(xué)、準(zhǔn)確地評估過度捕撈限額，就必須通過較全面的、大量的漁業(yè)資源的調(diào)查研究和連續(xù)多年的漁業(yè)統(tǒng)計資料才能做到。[2]我國對海洋漁業(yè)資源開展系統(tǒng)調(diào)查研究由于一直處于斷斷續(xù)續(xù)的狀態(tài)，因此目前所提供的漁業(yè)統(tǒng)計資料不夠全面、系統(tǒng)。各地又為了追求產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)效益，只提供對自己有利的數(shù)據(jù)，嚴(yán)重的甚至出現(xiàn)偽造和虛構(gòu)的信息，與此同時，由于海洋捕撈中大量非法、不報告、不管制（IUU）捕魚的存在，也會致使統(tǒng)計資料失真。由于我國現(xiàn)有的漁業(yè)資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全，有些甚至存在失真現(xiàn)象，因此漁業(yè)管理部門目前確定TAC的主要依據(jù)是近幾年漁民上報的漁獲產(chǎn)量的匯總統(tǒng)計值，這種確定方法是缺乏科學(xué)性的。以試點的三疣梭子蟹這一品種為例，它雖屬短生命周期物種，一般生存期為二至三年，但它的行為受環(huán)境變動影響非常大，每年梭子蟹的數(shù)量變動較大，因此對它的監(jiān)測非常困難。再加上近些年來政府針對資源衰退所實施的增殖放流活動，其中就包括對梭子蟹的放流，由此也會影響梭子蟹的數(shù)量變動。而對增殖放流效果的跟蹤調(diào)查難度很大，其放流效果評價一直以來都屬于世界級科研難題，還未被攻克。由此可見，我們難以全面、系統(tǒng)地對管轄海域的梭子蟹的數(shù)量變動予以掌握，相應(yīng)地，也就難以科學(xué)確定其TAC。

（二）捕撈配額的初始分配存在困難

由于漁業(yè)資源是共有資源，實行捕撈限額具有排他性，如單純按照作業(yè)習(xí)慣來分配額度，易產(chǎn)生不公，存在較大的隱患。因此捕撈限額制度想要實施成功，關(guān)鍵在于初始配額的合理分配。初始分配想要遵循公平、公正原則，就必須解決以下這幾方面的問題：（1）初始配額是按有償出售發(fā)放還是按無償發(fā)放？（2）如果無償，那么初始分配的依據(jù)如何確定？如果有償，那么又將按何種方式進(jìn)行出售？（3）哪些人有資格獲得配額，還有具備獲得初始配額的人一旦取得初始配額以后，那么又該盡哪些權(quán)利及義務(wù)？（4）有資格持有配額的人又將分得多少的配額？等等。[3]上述問題的解決就能使初始配額得到合理分配，捕撈限額制度的實施會對社會、經(jīng)濟(jì)、行政產(chǎn)生重大的影響。

有資格持有配額的個人或團(tuán)體，其持有初始配額的數(shù)量以及可以從該制度實施中獲取收益的多少，都是財富的一種體現(xiàn)。涉及到利益方面問題就會給初始分配造成較大的困難，這需要耗費大量的時間和精力，在工作中往往也最容易造成爭議和分歧。

目前，梭子蟹的初始分配采用無償?shù)姆绞竭M(jìn)行發(fā)放，單純按照歷史作業(yè)產(chǎn)量將總許可漁獲量分配至三個合作社，由合作社統(tǒng)籌安排使用。這種分配方式雖符合當(dāng)前當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，但也存在一些問題，尤其是公平、合理性問題。由合作社進(jìn)行初始分配，雖制定了分配的規(guī)則，但還是會受到人為因素的干擾。從事分配的那些人的個人喜好會影響到配額持有者資格的認(rèn)定及其配額數(shù)量的多少，這就會使廣大漁民對初始配額的分配一直存在質(zhì)疑。此外，目前由于梭子蟹捕撈能力一直處于“僧多粥少”的狀況，而梭子蟹配額的分配在一種程度上體現(xiàn)財富的分配，這無疑會加大配額分配的難度。

（三）缺乏行之有效的漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)測體系

捕撈限額制度屬于動態(tài)管理系統(tǒng)，確保該制度能夠順利實施的基本必要條件就是必須要有一套行之有效的漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)測體系，否則實施該制度將毫無意義。然而由于我國當(dāng)前漁民數(shù)量龐大，漁場漁船眾多，漁港數(shù)量眾多且分散，水產(chǎn)品市場不完善，由此可知系統(tǒng)要面對的是復(fù)雜而巨大的監(jiān)測對象，而我國現(xiàn)有的漁政監(jiān)督執(zhí)法力量又相對薄弱，漁業(yè)監(jiān)督管理體系很難實時有效、科學(xué)準(zhǔn)確地對漁獲物的定點交易及在海上生產(chǎn)作業(yè)的漁船實施監(jiān)督監(jiān)測。另外,在我國的《漁業(yè)法》中明確規(guī)定，國家對漁業(yè)的監(jiān)督管理，實行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則。根據(jù)這一規(guī)定，各地漁政監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)在還不能統(tǒng)一協(xié)調(diào)，地方保護(hù)主義比較明顯，在一定程度上削弱了漁政執(zhí)法的力度。[4]

例如浙北漁場梭子蟹絕大部分的交易是在海上完成，通過合作社指定的漁業(yè)運輸船現(xiàn)場交易完成。這是在對漁港碼頭無法全方位監(jiān)控的情況下所采取的應(yīng)對方法。但這種定點交易方式在小范圍內(nèi)還可進(jìn)行，一旦作業(yè)漁船數(shù)量增多，漁獲量增加的情況下，單憑幾艘運輸船根本無法完成所有交易。對作業(yè)漁船的監(jiān)測是通過實行專項捕撈許可證，建立捕撈限額漁船專門管理模塊，安排漁政船現(xiàn)場執(zhí)法的模式進(jìn)行。這一模式也存在一定的問題，各地現(xiàn)有漁政船及執(zhí)法隊伍數(shù)量有限，在如此遼闊的海域中很難展開全面執(zhí)法。

（四）難以確保漁撈日志真實有效

漁撈日志作為一種生產(chǎn)監(jiān)測工具，是捕撈限額工作的重中之重。漁撈日志是一種統(tǒng)計性資料，過去多為紙質(zhì)版，現(xiàn)在大多改為紙質(zhì)和電子版雙填報。漁撈日志因其能詳細(xì)準(zhǔn)確地記錄生產(chǎn)作業(yè)的全過程而成為漁業(yè)統(tǒng)計報告的重要組成部分。完善的漁撈日志是全面準(zhǔn)確統(tǒng)計漁業(yè)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)，也是與漁業(yè)相關(guān)的法律規(guī)章制度制定及漁業(yè)科學(xué)研究的重要依據(jù)。漁撈日志上所記錄的具體漁獲位置、兼捕漁獲物和明確丟棄物數(shù)量等數(shù)據(jù)是相關(guān)漁業(yè)行政主管部門實施有效監(jiān)管的依據(jù)。但是漁民個人或漁業(yè)公司為了追求產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)效益，在日志中只提供對自己有利的數(shù)據(jù)，瞞報不利數(shù)據(jù)，嚴(yán)重的甚至出現(xiàn)偽造和虛構(gòu)的數(shù)據(jù)。除此之外，因漁民的文化水平普遍較低，部分漁民還不會正確使用和規(guī)范填報電子漁撈日志。以試點的浙北漁場為例，為了激勵在該海域作業(yè)的漁民能及時、有效地填報漁撈日志，當(dāng)?shù)夭块T還給予每條漁船一定的金額獎勵，但填報完成率還是未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此，漁撈日志的真實有效性無法完全得到保障。

（五）缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)和政策

雖然我國在法律上已對漁民的生產(chǎn)作業(yè)行為作出了許多明文規(guī)定，但還沒有明確的處罰依據(jù)來處理漁民不遵守捕撈限額的行為。沒有法律強(qiáng)有力的保障，捕撈限額工作就難以順利展開。為確保捕撈限額工作能夠順利展開，就需制定相配套的法律法規(guī)和政策。如淘汰老、舊、木質(zhì)漁船，促進(jìn)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，或調(diào)整捕撈生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，減少捕撈努力量等。但現(xiàn)行的梭子蟹捕撈限額試點方案的配套政策非常少，僅涉及了獎懲制度，且獎懲力度都不大。在捕撈限額實施過程中一旦漁民的經(jīng)濟(jì)利益受損，如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)償及扶持政策，漁民肯定不會很好地執(zhí)行捕撈限額制度，反過來還會妨礙該制度的順利實施。

（六）存在思想上的障礙

從各自的利益出發(fā)，不管是漁業(yè)管理者、還是被管理者——漁民在思想上對捕撈限額制度的實施都存有顧慮。從漁業(yè)管理者的角度來說，因為實行捕撈限額管理，漁業(yè)管理成本也會隨之增加，目前有限的漁業(yè)管理力量更會加大管理者的工作壓力。再加上還要面對漁業(yè)管理長期累積的各類矛盾、漁政執(zhí)行和監(jiān)督能力較弱等諸多因素，很可能對此產(chǎn)生畏難等思想障礙。[5]至于漁民，在捕撈限額實施后，必然無法同以前一樣不受限地進(jìn)行捕撈，其捕撈行為肯定會受到限制，由捕撈所帶來的利益也會隨之進(jìn)行調(diào)整。捕撈限額管理實行后，現(xiàn)有的捕撈漁船必然會減少捕撈產(chǎn)量，然而漁業(yè)投入成本（包括燃油、網(wǎng)具、工資、維修保養(yǎng)等費用）卻在不斷提高，這必然會導(dǎo)致短期內(nèi)的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)效益會呈現(xiàn)較大幅度的下滑趨勢。大量從事海洋捕撈的漁民會因為虧本而破產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)或轉(zhuǎn)業(yè)。漁民可能會因眼前利益受損而或多或少地會對該制度的實施產(chǎn)生抵觸或逆反心理。思想上存在這些障礙就會制約捕撈限額制度的順利實施。

四、實施捕撈限額制度的幾點建議

捕撈限額制度是一項復(fù)雜而又巨大的系統(tǒng)工程，我國想要全面實施，必然會涉及到社會方方面面的問題。我們應(yīng)當(dāng)正確對待這一項繁重而又艱巨的任務(wù)，從以下幾個層面來建立健全各項保障支持體系。

（一）技術(shù)層面

我國實施捕撈限額制度的基本出發(fā)點和歸宿都是為了尋求在漁業(yè)資源可持續(xù)利用的范圍內(nèi)人類可捕的最大漁獲產(chǎn)量。而確定總許可漁獲量的首要和關(guān)鍵的前提條件必須在全國展開全面系統(tǒng)漁業(yè)資源調(diào)查，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)評估。我國試點實施的浙北漁場梭子蟹的總許可漁獲量（TAC）是在目前梭子蟹資源科學(xué)數(shù)據(jù)不足的情況下，依據(jù)前幾年的平均捕撈產(chǎn)量來確定的，這并不完全科學(xué)，只是無奈之舉。如果我國想要全面成功地實施捕撈限額制度，必須要長期開展科學(xué)系統(tǒng)的漁業(yè)資源調(diào)查，以此來采集漁業(yè)資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（包括漁撈日志數(shù)據(jù)、轉(zhuǎn)載數(shù)據(jù)、觀察員數(shù)據(jù)、港口采樣數(shù)據(jù)、獨立調(diào)查數(shù)據(jù)、增殖放流數(shù)據(jù)等），并在此基礎(chǔ)上建立數(shù)據(jù)豐富的漁業(yè)資源評估模型。政府部門為此應(yīng)該投入漁業(yè)資源調(diào)查專項資金，組建高層次、跨專業(yè)的技術(shù)人才團(tuán)隊，應(yīng)用高精尖的技術(shù)設(shè)備。國家還應(yīng)重視漁業(yè)資源調(diào)查團(tuán)隊的專業(yè)化和常規(guī)化建設(shè)。根據(jù)我國海洋漁業(yè)資源的分布狀況，漁業(yè)生物（主要是經(jīng)濟(jì)魚類）漁獲量所占比例等因素開展?jié)O業(yè)資源調(diào)查評估活動。因考慮到調(diào)查評估活動是一項龐大而復(fù)雜的科研工作，可以依據(jù)國家及省市區(qū)的科技力量進(jìn)行分層承擔(dān)。有了科學(xué)技術(shù)這一保障系統(tǒng)，就能夠在技術(shù)層面上不斷修正和完善總許可漁獲量的制定體系，使總許可漁獲量的確定更具科學(xué)性。

（二）落實層面

捕撈限額的分配要實現(xiàn)“公開、公平、合理”這一目標(biāo)，就必須在具體的落實層面上下功夫。目前限額總量的初始分配采取的依據(jù)是漁船功率、數(shù)量等因素，先將總許可漁獲量分配至各個漁業(yè)合作社，接著由合作社統(tǒng)籌安排使用，漁船間可適當(dāng)調(diào)劑，并呈報漁業(yè)主管部門備案。持有配額的漁船可在開捕期內(nèi)在規(guī)定的海域內(nèi)從事生產(chǎn)作業(yè)，滿額度后自動停止。捕撈配額管理制度實行的是漁業(yè)合作社負(fù)責(zé)制。配額的分配和管理要想獲得成功，就得在落實上狠下功夫。抓落實，就是把已制定的捕撈配額方案運用在實際的漁業(yè)管理中，通過實踐來驗證其是否科學(xué)合理、是否切實可行。涉及到具體的操作步驟，則必須建立一套人員配備合理，機(jī)構(gòu)設(shè)置建全的，能抓落實的長效機(jī)制。還要強(qiáng)化監(jiān)督監(jiān)測，加強(qiáng)對捕撈限額工作的跟蹤檢查，還應(yīng)給予指導(dǎo)，對于工作落實不到位的應(yīng)及時提醒和督促。在試點方案的實施過程中還要注重總結(jié)提高。應(yīng)及時歸納總結(jié)試點工作中形成的一些成功經(jīng)驗和好的做法；對于工作中出現(xiàn)的問題以及不足之處，也應(yīng)認(rèn)真分析并進(jìn)行整改，這樣有助于捕撈限額管理工作今后更好地在全國開展。

（三）制度和管理層面

現(xiàn)有漁政監(jiān)督管理系統(tǒng)的改革及完善，使捕撈限額制度的順利實施有了制度及管理層面的保障。建立嚴(yán)格的漁獲物申報制度以避免漁獲物、漁獲量的瞞報，謊報情況，還應(yīng)在制度中明確規(guī)定漁業(yè)公司及個人在每一航次后都要及時準(zhǔn)確地填報和提交漁撈日志。針對單位或個人中出現(xiàn)未進(jìn)行如實申報的情況，應(yīng)通過制訂具體的懲罰措施和標(biāo)準(zhǔn)來予以處理。當(dāng)然，漁業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)積極主動地為漁業(yè)公司或漁民個人提供便利條件，以方便他們及時準(zhǔn)確地填報和提交漁獲品種及數(shù)量等數(shù)據(jù)資料。與此同時，還要加強(qiáng)對漁港碼頭、漁場的監(jiān)控。要不斷強(qiáng)化漁政監(jiān)督的意識、加強(qiáng)漁業(yè)檢測手段，特別是要加強(qiáng)以電子信息技術(shù)手段為媒介的漁獲物上岸和定點交易監(jiān)視系統(tǒng)以及信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運用與建設(shè)，并結(jié)合漁業(yè)公司及漁民提交的漁撈日志，對漁獲物從最開始被捕獲、定點交易及去向進(jìn)行全方位的監(jiān)測和控制，這樣就能準(zhǔn)確及時地獲取漁獲數(shù)據(jù)，對捕撈進(jìn)度也能隨時掌握。除此之外，還應(yīng)完全發(fā)揮漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)測的力量，不斷提高漁政監(jiān)督執(zhí)法的獨立性。[6]

（四）政策配套層面

捕撈限額制度的順利實施除了制度及管理層面的保障外，同時還需制定與之相配套的政策措施。（1）出臺漁民補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)效益較差的捕撈漁船或調(diào)整捕撈作業(yè)結(jié)構(gòu)，或退出捕撈業(yè)，鼓勵其向經(jīng)濟(jì)效益較好的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，如休閑漁業(yè)，并對退出捕撈業(yè)的漁民給予一定的補(bǔ)償。同時，對于還在從事海洋捕撈的漁船要進(jìn)一步完善漁船許可證頒發(fā)管理制度，并有機(jī)結(jié)合伏季休漁、最小網(wǎng)目限制、重要經(jīng)濟(jì)魚類最小可捕標(biāo)準(zhǔn)及幼魚比例等措施，努力實現(xiàn)漁業(yè)政策措施之間的相互融合、相互補(bǔ)充及相互促進(jìn)。（2）出臺《漁業(yè)合作社管理辦法》，管理辦法應(yīng)對加入該合作的會員進(jìn)行明確規(guī)定，同時對合作社的自身運作進(jìn)行規(guī)范。同時該辦法要明確協(xié)會職能、權(quán)利、義務(wù)等。（3）制定《漁船準(zhǔn)入制度》，要明確界定哪些漁船有資格參與捕撈限額管理，這就需要對漁船資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)證，規(guī)定其入漁的條件等。

（五）教育層面

捕撈限額制度能否得到很好的實施，從一定程度上還要取決于漁民和漁業(yè)管理人員對該制度的認(rèn)識。就整體而言，我國漁民的文化程度普遍不高，自身素質(zhì)相對較低，對新推行的管理制度和措施自然而然會產(chǎn)生抵觸情緒，并且從認(rèn)識到理解到自覺遵守，須經(jīng)歷一段較為漫長的過程。當(dāng)前我國海洋漁業(yè)的形勢是海洋捕撈漁船數(shù)量驚人、漁業(yè)資源開發(fā)利用過度、捕撈行業(yè)的競爭日益白熱化。在這種漁業(yè)形勢下，想讓漁民自覺主動地執(zhí)行捕撈限額制度難度很大。因為捕撈限額管理實施以后，現(xiàn)有的漁船必須要減少捕撈產(chǎn)量。捕撈產(chǎn)量的減少必然意味著漁民的收益下降，但是漁業(yè)投入費用卻在不斷提高，這必然導(dǎo)致漁業(yè)利潤空間在短期內(nèi)會被壓縮，嚴(yán)重的甚至出現(xiàn)虧本的現(xiàn)象，由此勢必會造成部分漁民破產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)或轉(zhuǎn)業(yè)，不利于漁村的和諧穩(wěn)定。當(dāng)然這是實施捕撈限額制度后在短期內(nèi)會產(chǎn)生的結(jié)果。因此捕撈限額制度的實施，對絕大部分的漁民而言是一道較為難過的坎。同樣地，這對帶有濃郁地方保護(hù)主義色彩的地方政府而言，也是一項比較嚴(yán)峻的考驗。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)從促進(jìn)漁業(yè)增效、漁民增收、漁區(qū)繁榮的角度來加強(qiáng)對漁民和漁業(yè)管理人員的教育，培養(yǎng)其主體意識，增強(qiáng)其法律意識，強(qiáng)調(diào)捕撈限額制度實施的必要性，教育他們正確處理長遠(yuǎn)利益和眼前利益，整體利益和局部利益，公共利益和個人利益之間的關(guān)系，使他們在壓力下被迫執(zhí)行捕撈限額制度的外在行為變成內(nèi)在的自覺行為。