萬 蕾

（泰山學院 經(jīng)濟管理學院，山東 泰安 271000）

1 城市基礎(chǔ)設(shè)施工程中存在的問題

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程在快速開展的同時，資金運行、工程質(zhì)量、分配管理、政策落實等多方面的問題也層出不窮。按照城市基礎(chǔ)設(shè)施工程進展順序，即項目立項、項目實施、項目運營三個階段，將主要問題整理歸納。具體如下表：

表1 城市基礎(chǔ)設(shè)施工程主要問題

以上問題嚴重影響城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的整體績效，牽扯到廣大低收入人群的切身利益，引起了社會公眾的廣泛關(guān)注。這些問題除了真實性、合法性問題外，大多是管理、技術(shù)、政策及執(zhí)行層面的問題，通常就是績效問題，不得不引起關(guān)注。

2 城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效審計必要性

2.1 黨和人民對城市基礎(chǔ)設(shè)施工程關(guān)注度高

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程幫助中低收入民眾享受福利的同時拉動經(jīng)濟増長，促進就業(yè)。根據(jù)社會保障理論，城市基礎(chǔ)設(shè)施工程作為社會保障的一種形式，對國家的有序性、社會的穩(wěn)定性有不可忽視的作用，其存在正如一個安全系統(tǒng)，在保障社會穩(wěn)定的同時，提高居民整體生活質(zhì)量。

廣大人民群眾對城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)密切關(guān)注，迫切希望工程能夠得到有效監(jiān)督，維護自身合法權(quán)益。黨中央陸續(xù)出臺城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效的管理辦法，在黨和人民的殷切關(guān)注下，加強對城市基礎(chǔ)設(shè)施工程整體績效的審計工作勢在必行。

2.2 有利于提高政府服務(wù)水平

根據(jù)委托代理理論，社會公眾作為城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金投入者，期望及時了解政府對資金使用績效信息。開展城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效審計，可以有效刺激工程建設(shè)管理部門單位，提高部門單位能力，提高工程建設(shè)的效率和效果。同時，城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效審計將審計結(jié)果向社會公眾公布，也可以向公眾傳遞政府服務(wù)的具體信息，讓政府工作和服務(wù)處在陽光下。

2.3 促進樹立正確的政績觀

目前，我國許多地方官員的政績觀不正確，原因在于目前我國沒有對官員政績進行全面、客觀評價的標準。許多地方政府盲目建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程，一味追求數(shù)量而忽視質(zhì)量，不考慮百姓真正需要，把項目建設(shè)在交通不便之地，代價就是城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建成之時就是空置之日，資源環(huán)境被破壞浪費。城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效審計的評價結(jié)果直接影響到官員的政績，倒逼官員在建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程時保質(zhì)保量，樹立正確的政績觀。

2.4 幫助政府轉(zhuǎn)變職能

根據(jù)新公共管理理論，政府要提高自身處理公務(wù)的能力，使自身更具效率性，做出的工作更具績效性。政府應(yīng)該對自身機構(gòu)進行重新審視，去除多余機構(gòu)，對工作不僅要合乎規(guī)定，更要追求效率，重視對工作質(zhì)量的提高。

一個完善、全面、科學的城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效審計評價體系可以有效評價政府職能履行的效果，及時、準確地發(fā)現(xiàn)政府在行使社會保障職能過程中是否存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象，是否應(yīng)該將部分職能讓位給社會，從而幫助政府加快轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)，簡政放權(quán)，從而促進社會資源更高效地流向績效最高的地方。

3 城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效審計評價指標設(shè)計原則和評價標準

3.1 城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效審計評價指標設(shè)計原則

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程涉及中央、省級財政部門預(yù)算，市、縣級單位預(yù)算資金，社會渠道籌集資金多個來源，資金投入項目類型多樣。同時，還要考慮各個地方的城市基礎(chǔ)設(shè)施工程發(fā)展特點，設(shè)計的評價指標應(yīng)當符合地方情況。雖然城市基礎(chǔ)設(shè)施工程指標非常復(fù)雜，但都要遵循一定的設(shè)計原則，各地方都要遵守以下五個設(shè)計原則如下：

客觀性原則。每一個審計評價指標的設(shè)立必須要能夠客觀反映城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效，不同的專家根據(jù)評價指標分析所得出的意見要一致。

全面性原則。審計評價指標的設(shè)立爭取要覆蓋城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效的方方面面。根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)流程和目標，完整地覆蓋整個城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的成本是否經(jīng)濟、建設(shè)是否高效率、工程使用效果如何、保障是否具有公平和對周圍生態(tài)環(huán)境是否友好。

重要性原則。不同地方城市基礎(chǔ)設(shè)施工程發(fā)展程度不同，因此，審計評價指標的側(cè)重點也不同，要根據(jù)地方情況確定指標的重要性。

可操作性原則。指標要容易采集數(shù)據(jù)，同時，對指標的評價意見要能用在以后的問題整改中。

定性與定量相結(jié)合原則。城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效非常復(fù)雜，要想全面地覆蓋工程績效的各個方面，既要用到定性指標，也要用到定量指標。例如，檢查資金管理制度的健全性，無法用定量指標衡量，此時要采用定性指標。

3.2 城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效審計評價指標的評價標準

由于我國城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效審計正處于起步階段，沒有統(tǒng)一的指標建設(shè)思路，更沒有一份完善科學的評價標準。盡管評價標準很難進行統(tǒng)一，但目前國內(nèi)學者對城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效審計的評價標準的依據(jù)已經(jīng)有了較為統(tǒng)一的認識。具體來說，即預(yù)算績效管理相關(guān)規(guī)定、城市基礎(chǔ)設(shè)施工程相關(guān)管理制度結(jié)合、地方各級政府制定的城鎮(zhèn)、城市基礎(chǔ)設(shè)施工程規(guī)劃和年度計劃、中央與省級政府以及省級政府與市（縣）政府簽訂的目標任務(wù)、劃撥至城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項目的財政資金管理辦法、城市基礎(chǔ)設(shè)施工程財務(wù)收支管理制度，結(jié)合城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)、施工當?shù)氐膶嶋H情況。應(yīng)當從利益相關(guān)方的角度考慮，即社會公眾對城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的滿意度，城市基礎(chǔ)設(shè)施工程領(lǐng)域?qū)＜乙庖?，政府部門對項目的考核評價。綜合以上，以此作為城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效審計評價標準。

4 評價指標的構(gòu)建

審計評價貫穿、涵蓋了整個項目，評價包括項目立項階段、項目實施階段和項目運營階段，評價內(nèi)容包括經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性、公平性。評價指標按照項目階段分類，分別為城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項目立項、實施和運營績效指標。在此，將城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效指標體系共分為三個層次，第一個層次是準則層，設(shè)置一級指標4個；第二個層次指向性指標，共設(shè)置9個指標；第三個層次是執(zhí)行層指標，共設(shè)置39個指標。按照當前城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)施工及投入使用情況的一般特點進行設(shè)計，在具體審計應(yīng)用到實務(wù)中時，可結(jié)合工程建設(shè)當?shù)氐膶嶋H情況和城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的發(fā)展情況有側(cè)重性的使用。

4.1 項目立項期指標

項目立項，評價的是決策績效，一級指標1個，二級指標4個，三級指標10個。主要反映的是經(jīng)濟性指標、公平性指標，公平性指標指公眾對城市基礎(chǔ)設(shè)施工程立項計劃的知情權(quán)以及參與設(shè)計選址等權(quán)利的公平履行。具體如下表2：

表2 項目立項審計評價指標

續(xù)表

其中，資金落實指標屬于定性指標。資金到位率是指城市基礎(chǔ)設(shè)施工程實際籌集到位資金與國家城市基礎(chǔ)設(shè)施工程政策法律法規(guī)指定投入資金的比率，用以反映說明和考察判斷城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金籌集情況對工程施工總體資金充足的程度。到位及時率是指目前已經(jīng)到賬的項目資金與按照國家政策規(guī)定按時籌集應(yīng)到賬資金的比率，用以反映和考核項目資金落實的及時性程度。

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金到位率=（基礎(chǔ)設(shè)施項目實際到位資金/計劃投入資金）×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金到位及時率=（基礎(chǔ)設(shè)施項目已到賬資金/應(yīng)到賬資金）×100%。

4.2 項目實施期指標

項目實施期，評價的是基礎(chǔ)設(shè)施項目資金的管理使用績效和整個建設(shè)施工項目管理的績效，一級指標2個，二級指標3個，三級指標14個。主要反映的是效率性指標和效果性指標。具體如下表3：

表3 項目實施審計評價指標

其中，定量指標計算公式如下：

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金擠占挪用率=（工程被擠占挪用資金/工程已到位資金）×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金結(jié)余率=（工程完工后結(jié)余資金/工程立項階段批復(fù)的設(shè)計概算）×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量達標率=（工程質(zhì)量達標數(shù)/工程完工總數(shù)）×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程成本節(jié)約率=（立項階段批復(fù)概算-工程完工后方結(jié)算）/立項階段批復(fù)的概算×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程延期率=（城市基礎(chǔ)設(shè)施工程拖延天數(shù)/計劃批復(fù)工程工期天數(shù)）×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程單方造價=科學評估測試的工程總造價/工程總建筑面積。

對城市基礎(chǔ)設(shè)施工程資金管理制度的審計是指，檢查工程建設(shè)單位是否為保障工程專項資金的完整、規(guī)范、高效使用運行，而設(shè)立了必要且專門的監(jiān)控措施，該措施是否有效、切實投入使用，而不是形同虛設(shè)。對工程質(zhì)量的審計可以查看房屋質(zhì)量是否達到國家住建部要求的城市基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量標準，建設(shè)是否符合《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等。城市基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工之后是否有專家驗收檢查并出具相應(yīng)工程合格的驗收報告。

4.3 項目運營期指標

項目運營期指標，評價的主要是成果績效，包括社會績效和環(huán)境績效，一級指標1個，二級指標2個，三級指標15個，主要是環(huán)境性、效果性和公平性指標。具體指標如下所示表4：

表4 項目運營審計評價指標

其中，城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)任務(wù)完成率=（工程實際完成數(shù)/立項階段計劃完成數(shù)）×100%，

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程閑置率=（閑置城市基礎(chǔ)設(shè)施工程造價/城市基礎(chǔ)設(shè)施工程總造價）×100%，

社會保障穩(wěn)定影響指標，指的是因?qū)Τ鞘谢A(chǔ)設(shè)施工程施工建設(shè)、運營等過程中存在的問題不滿而造成的上訪人數(shù)。

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程滿意度=（保障及潛在保障人員達到滿意的樣本量/調(diào)查中低收入人群總樣本量）×100%。

滿意度是指中低收入人群對城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的滿意程度，具體方面包括小區(qū)管理滿意度，社會公共事務(wù)服務(wù)，如交通、醫(yī)院、學校等配套情況滿意度、廉租房建設(shè)目標完成程度、分配退出機制、制度設(shè)計滿意度。

5 展望

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程在快速進展的同時，呈現(xiàn)出資金運行、工程質(zhì)量、分配管理、政策落實等方面的種種問題。這些問題的發(fā)生既反映了我國城市基礎(chǔ)設(shè)施工程仍存在許多缺陷和漏洞，也反映出我國對其監(jiān)督力度不夠。對其進行績效審計監(jiān)督，可以全面地對工程做出客觀評價，既考慮到工程目前狀態(tài)和效果，又考慮到工程對未來的影響。績效審計還可以對城市基礎(chǔ)設(shè)施工程管理制度流程提出改進意見，規(guī)范管理。從長遠意義上看，城市基礎(chǔ)設(shè)施工程績效審計，作為政府開展績效審計的一個試點項目，可以借其理論框架的建立，發(fā)展完善其他政府績效審計項目?？冃徲嫷谋O(jiān)督力度從而得到加強，對政府提高其服務(wù)能力、質(zhì)量、效率，加快政府轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型政府，是一個強大的推動力量。