任澤平 熊柴 周哲 孫婉瑩

隨著人口老齡化加速到來(lái)、人們生育意愿低迷、放開二胎后出生率大幅低于預(yù)期，近期，全面放開生育信號(hào)頻現(xiàn)，甚至多位專家提出生育率將在本世紀(jì)內(nèi)成為影響國(guó)家興衰的關(guān)鍵。

倡議中國(guó)生育政策的突然逆轉(zhuǎn)，在民眾眼中還真有些猝不及防，但從時(shí)間上看已經(jīng)刻不容緩。

全面放開生育信號(hào)頻現(xiàn)

信號(hào)一：計(jì)生機(jī)構(gòu)取消。2018年3月13日，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大審議的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中提出，“不再保留國(guó)家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)，組建國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)”。

3月17日，該方案經(jīng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)。這是自1981年國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)組建以來(lái)，國(guó)務(wù)院組成部門中第一次沒(méi)有“計(jì)劃生育”名稱。

從機(jī)構(gòu)改革說(shuō)明看，組建國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生健康、老齡化，對(duì)2013年組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)時(shí)的“為更好地堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策”等只字未提。從主要職責(zé)看，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)的主要職責(zé)包含“負(fù)責(zé)計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作”，但刪去了2013年機(jī)構(gòu)改革時(shí)的“擬訂計(jì)劃生育政策”等內(nèi)容。這表明我國(guó)生育政策將發(fā)生重大調(diào)整，生育權(quán)有望從政府控制回歸到家庭自主，全面放開生育或已不遠(yuǎn)。

信號(hào)二：各地出臺(tái)鼓勵(lì)生育政策。2018年6月以來(lái)，新疆、遼寧、陜西、湖北等地出臺(tái)政策鼓勵(lì)生育，側(cè)重于產(chǎn)假、住院分娩補(bǔ)貼、增加托幼機(jī)構(gòu)供給、女性勞動(dòng)權(quán)益保障等方面。

信號(hào)三 ：生肖郵票引猜測(cè)。2018年8月6日，2019年（己亥年）生肖郵票公開，其中“五福齊聚”圖中含兩只大豬和三只小豬，引起海內(nèi)外猜測(cè)。8月7日，英國(guó)《泰晤士報(bào)》網(wǎng)站文章在標(biāo)題中稱“一張豬年郵票預(yù)示著中國(guó)將鼓勵(lì)三孩家庭”。美國(guó)《華爾街日?qǐng)?bào)》也報(bào)道稱，“一張擁有三只小豬大家庭的郵票，提高了人們對(duì)中國(guó)可能進(jìn)一步放開計(jì)劃生育政策的期待。”

猜測(cè)源于2016年中國(guó)郵政曾于發(fā)行猴年生肖郵票，其中一張名為“福壽雙至”，圖案是一只母猴抱著兩只小猴。也就是在那一年，中國(guó)放開了二孩政策。

隨即《乙亥年》生肖郵票的設(shè)計(jì)師韓美林對(duì)此予以否認(rèn)。他稱這套郵票并沒(méi)有傳遞任何信號(hào)，并強(qiáng)調(diào)“藝術(shù)家不是政府政策的代言人”。之所以畫三只小豬，是為了使構(gòu)圖更加平衡。

信號(hào)四：人民日?qǐng)?bào)發(fā)文建議出臺(tái)實(shí)質(zhì)性政策鼓勵(lì)生育。2018年8月6日，《人民日?qǐng)?bào)》海外版發(fā)表了一篇題為《生娃是家事也是國(guó)事》的文章，歷數(shù)出生率低下對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響：中國(guó)的人口紅利基本已經(jīng)用完，老齡化加劇，用工成本上升，社會(huì)保障壓力大，并稱“要解決這些問(wèn)題，不能僅僅靠家庭自覺，還應(yīng)該制定更為完整的體制機(jī)制。說(shuō)白了，生娃不只是家庭自己的事，也是國(guó)家大事。”人民日?qǐng)?bào)建議保證鼓勵(lì)生育政策的落地、健全社會(huì)保障，尤其是切實(shí)降低年輕人在教育、醫(yī)療方面的成本，來(lái)鼓勵(lì)生育。

生育政策變遷

中國(guó)生育政策歷經(jīng)多次變遷。從建國(guó)初期“人多力量大”到1970年代“一個(gè)不少、兩個(gè)正好”。1949年新中國(guó)成立后，政府雖在生育政策上有所變化、甚至反復(fù)，但生育權(quán)一直歸家庭。建國(guó)初期，政府一度鼓勵(lì)生育，比如獎(jiǎng)勵(lì)多子女母親、強(qiáng)調(diào)人多力量大；1970年代提倡“一個(gè)不少、兩個(gè)正好、三個(gè)多了”。因此，中國(guó)人口從1949年的5.4億暴增至1978年的9.6億。人口爆炸式增長(zhǎng)給當(dāng)時(shí)社會(huì)帶來(lái)了巨大壓力，體現(xiàn)在吃飯、穿衣、住房、交通、教育、衛(wèi)生、就業(yè)等諸多方面，同時(shí)也為改革開放以后的人口紅利埋下伏筆。

1982年計(jì)劃生育定為國(guó)策，但原本預(yù)期只執(zhí)行30年就調(diào)整。1978年，計(jì)劃生育被寫入憲法，“國(guó)家提倡和推行計(jì)劃生育”。1980年9月中共中央《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》呼吁一個(gè)家庭只生一個(gè)孩子。1982年9月，計(jì)劃生育國(guó)策被寫入中共十二大報(bào)告，并在同年12月落實(shí)到憲法。自此，“嚴(yán)格一孩”計(jì)劃生育國(guó)策開始長(zhǎng)期推行。

根據(jù)1980年中共中央《公開信》，當(dāng)時(shí)中央預(yù)期只執(zhí)行30年計(jì)劃生育就調(diào)整，原文是：“到30年以后，目前特別緊張的人口增長(zhǎng)問(wèn)題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了。”一些人口學(xué)者在1990年代中期就提出2000年為調(diào)整生育政策的最佳時(shí)點(diǎn)。但是，因?yàn)榉N種原因，計(jì)劃生育政策執(zhí)行時(shí)期被大大延長(zhǎng)。

2013年末計(jì)劃生育政策開始松綁，但“單獨(dú)二孩”“全面二孩”均不及預(yù)期。2013年機(jī)構(gòu)改革中，衛(wèi)生部與國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)合并為國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，同時(shí)將國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。這種機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整顯然不只是出于大部制改革的意圖。同年11月，中共十八屆三中全會(huì)決定于2014年啟動(dòng)“單獨(dú)二孩”，但因效果不好，2016年推行“全面二孩”。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年是2000年以來(lái)的生育高峰，出生人口1786萬(wàn)，比2015年多出生191萬(wàn)人。根據(jù)此前有關(guān)方面的判斷，全面兩孩的政策效果體現(xiàn)有滯后性，應(yīng)該在2017年之后逐步顯現(xiàn)，也即2017年出生人口數(shù)量會(huì)明顯高于2016年。但在2017年出生人口僅為1723萬(wàn)人，較2016年減少63萬(wàn)人，不及有關(guān)方面預(yù)期。這種情況或是本次計(jì)生機(jī)構(gòu)取消的催化劑。

生育率現(xiàn)狀：總和生育率極低、老齡化速度極快

在多年計(jì)劃生育政策的影響下，中國(guó)總和生育率極低，老齡化加快，未來(lái)人口紅利消失，用工成本上升，社會(huì)發(fā)展動(dòng)力堪憂，社會(huì)養(yǎng)老壓力和社會(huì)保障壓力巨大。

（1）中國(guó)總和生育率極低，2015年為1.62，2028年前后或迎來(lái)約14.4億峰值，之后人口規(guī)模將開始下降。總和生育率是指每個(gè)育齡婦女平均的生育子女?dāng)?shù)，一般在2.1可保證一國(guó)人口世代更替，即總?cè)丝诒３植蛔?。根?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2010年中國(guó)總和生育率為1.18，2015年為1.05。不過(guò)，由于在人口普查或抽樣調(diào)查中存在對(duì)低齡人口的漏登，人口學(xué)者一般認(rèn)為總和生育率在1.4-1.6左右。但即便如此，中國(guó)的總和生育率在全球仍處于超低水平。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2015年中國(guó)總和生育率為1.62，低于全球平均水平2.45，也低于高收入經(jīng)濟(jì)體的1.67。當(dāng)然，中國(guó)還是高于日本的1.46，但其人口總量在2008年達(dá)峰值，然后逐漸減少。根據(jù)中國(guó)生育率和年齡結(jié)構(gòu)，中國(guó)人口大致在2028年前后達(dá)約14.4億峰值，然后開始減少，2050年降至13.6億。

（2）中國(guó)老齡化速度快、規(guī)模大，在世界各國(guó)當(dāng)中前所未有。一般認(rèn)為，65歲及以上老年人口比例在7%以上為老齡化社會(huì)，14%以上為深度老齡化，20%以上為超級(jí)老齡化。從老齡化過(guò)渡到深度老齡化，法國(guó)用了126年、英國(guó)46年、德國(guó)40年、日本25年（1970-1994年）；從深度老齡化到超級(jí)老齡化，德國(guó)用了36年（1972-2008年），日本用了21年（1995-2006年）。

新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)歷了三次人口出生高峰（1950-1957年、1962-1973年、1982-1991年），遵從人口發(fā)展的慣性規(guī)律，六十多年后必然形成三次人口老齡化沖擊波。中國(guó)2001年進(jìn)入老齡化社會(huì)，聯(lián)合國(guó)《世界人口展望（2017修訂版）》預(yù)計(jì)中國(guó)將用24年、即于2025年前后進(jìn)入深度老齡化社會(huì)，再9年后即2034年前后進(jìn)入超級(jí)老齡化社會(huì)，2050年達(dá)26.3%，到2060年后逐漸穩(wěn)定在30%左右的水平，老齡化速度前所未有。并且，由于人口基數(shù)大，中國(guó)老年人口規(guī)模前所未有。2017年65歲以上老年人口已達(dá)1.6億，預(yù)計(jì)到2050達(dá)3.6億，屆時(shí)每4個(gè)人就有1個(gè)65歲以上的老人。

生育意愿調(diào)查：12.3萬(wàn)人參與調(diào)查意愿生育率僅為1.73

“全面兩孩”政策實(shí)施后，二孩出生數(shù)量有所上升，但一孩出生數(shù)量大幅減少。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2017年全國(guó)出生人口1723萬(wàn)人，比2016年減少了63萬(wàn)。其中一孩724萬(wàn)人，占比43%，比2016年減少了249萬(wàn)人。二孩883萬(wàn)人，占比51.2%，比2016年增加了162萬(wàn)人。這意味著80后90后生育愿望趨弱，而70后二孩生育愿望雖一次性釋放，未來(lái)二孩數(shù)量也可能會(huì)減少。一孩的生育主體是80后、 90后，一孩比例下降說(shuō)明中國(guó)新生代的生育愿望趨弱，同時(shí)這一類育齡婦女人口數(shù)也在大幅度下降。這意味著在目前的人口政策下，中國(guó)人口出生基本上不具備可持續(xù)性，未來(lái)中國(guó)的出生人口還將繼續(xù)快速下降。目前二胎增加主要是等待生育第二胎的70后、80后夫婦在政策改變后馬上利用了該政策，2016年出生人數(shù)突然上升很可能是一次性的，可能會(huì)集中在二孩政策放開后的兩三年，此后這類生育行為將逐漸減少。因此，未來(lái)二孩數(shù)量有可能大幅度減少。

如果全面放開生育，民眾愿意生嗎？針對(duì)這個(gè)疑問(wèn)，2018年3月，我們?cè)谖⑿殴娞?hào)、今日頭條、微博等渠道發(fā)起調(diào)研，12.3萬(wàn)人參與生育意愿投票。

調(diào)查結(jié)果顯示，意愿生育率為1.73左右，生育形勢(shì)不樂(lè)觀。不考慮“不生”選項(xiàng)意愿生育率約為2.04；考慮“不生”選項(xiàng)不生孩子比例超預(yù)期，意愿生育率約為1.73。根據(jù)我們的直接調(diào)查統(tǒng)計(jì)，生1個(gè)、2個(gè)、3個(gè)、4個(gè)孩子及以上的意愿比例分別為33%、39.9%、17.3%、9.7%。粗略計(jì)算，意愿生育率為2.04，大致相當(dāng)于1.7的實(shí)際生育水平，與1.8-2.1的適宜生育水平仍有一定差距。在含“不生”選項(xiàng)的某平臺(tái)上有高達(dá)26.7%的人選擇不生，大大超出預(yù)期，據(jù)該樣本計(jì)算意愿生育率僅為1.5。

從現(xiàn)實(shí)看，不生孩子的情況主要包括不孕不育、不婚同性戀、丁克家庭、單身主義等。當(dāng)前中國(guó)已婚夫婦不孕不育發(fā)生率高達(dá)12.5%-15%，規(guī)模約4000萬(wàn)-5000萬(wàn)，大部分在于后天原因，比如環(huán)境污染、過(guò)度熬夜、工作壓力、不良習(xí)慣等。雖然不孕不育可通過(guò)藥物治療、試管嬰兒、人工授精等得到部分解決，但多數(shù)仍難以治療。此外，加上部分同性戀人群、丁克家庭、單身主義群體等，保守粗略估計(jì)不生的比例可能在15%左右。因此，結(jié)合其他調(diào)查數(shù)據(jù)，在考慮不生情況下，不生、生1個(gè)、2個(gè)、3個(gè)、4個(gè)及以上的比例分別為15%、28.11%、33.89%、14.74%、8.27%，由此粗略估計(jì)的意愿總和生育率約為1.73。

1.73的意愿生育水平大致等于1.4左右的實(shí)際生育水平，生育形勢(shì)非常不樂(lè)觀。生育意愿與生育行為存在鴻溝，且意愿生育水平高于實(shí)際生育水平的幅度隨著年齡變小而逐漸變大。根據(jù)中國(guó)社科院人口學(xué)者王廣州等2016年的研究，意愿生育水平與終身生育水平有0.2-0.35的差距。所以1.73的意愿生育水平對(duì)應(yīng)著1.4左右的實(shí)際生育水平，這與中國(guó)當(dāng)前1.4-1.6的總和生育率基本持平，與1.8-2.1的適宜生育水平存在很大差距。

大量受訪者表示生育意愿不高源于三大原因：教育成本高、房?jī)r(jià)高、時(shí)間精力成本高。女性的生育期一般在15-49歲，最佳生育年齡一般在23-30歲，最好不超過(guò)35歲。70后已具備一定物質(zhì)基礎(chǔ)，生育二孩意愿強(qiáng)烈，但女性、男性均已錯(cuò)過(guò)最佳生育年齡，成功妊娠并生育的可能性較小。80后90后作為當(dāng)生育主力，面臨贍養(yǎng)4個(gè)老人的壓力，在生育問(wèn)題上因經(jīng)濟(jì)成本（教育、房?jī)r(jià)、醫(yī)療等）、時(shí)間精力成本等想生不敢生。

如何確保生育率

隨著人均收入水平上升，總合生育率將先升后降，鼓勵(lì)二孩并全面放開生育的必要性、緊迫性上升。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，人口總和生育率呈倒U型規(guī)律，即隨著人均收入水平上升，總和生育率先升后降，這就是為什么歐洲、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體反而生育率低。個(gè)人生育意愿和生育行為受到很多復(fù)雜因素的影響，包括經(jīng)濟(jì)能力、撫養(yǎng)成本、年齡、生育偏好等等，政策對(duì)生育行為的影響具有不確定性。日本、德國(guó)、俄羅斯等一些國(guó)家早已出臺(tái)了鼓勵(lì)生育政策，包括生育補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)假延長(zhǎng)等，但目前只有少數(shù)國(guó)家效果明顯，生育率明顯回升。

如何確保提升中國(guó)人口生育率回歸至1.8-2.1的適宜水平，與生育相關(guān)的各項(xiàng)民生是關(guān)鍵：

養(yǎng)孩個(gè)稅減免

在全面二孩政策放開背景下，鼓勵(lì)二孩生育的重點(diǎn)很可能在于中產(chǎn)階級(jí)，鼓勵(lì)政策也應(yīng)更加聚焦于中產(chǎn)階級(jí)。建議對(duì)二孩生育給予個(gè)稅減免、孕期保健補(bǔ)助和住院分娩補(bǔ)助等政策激勵(lì)，并進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)產(chǎn)假、哺乳假等制度，妥善解決延長(zhǎng)生育假、配偶陪產(chǎn)假等獎(jiǎng)勵(lì)假的待遇保障。

分娩補(bǔ)助、產(chǎn)假落實(shí)等政策已經(jīng)見于各地的鼓勵(lì)生育政策之中，未來(lái)大概率會(huì)在全國(guó)更大范圍內(nèi)得以落實(shí)。但個(gè)稅減免尚未落地，2018年6月的全國(guó)人大公布了個(gè)人所得稅法修正案草案（征求意見稿）提到“子女教育支出”一項(xiàng)的扣除。不過(guò)草案并未對(duì)“子女教育支出”做詳細(xì)說(shuō)明。

2018年8月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，提到“將計(jì)劃生育扶助保障項(xiàng)目明確為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。中央制定計(jì)劃生育扶助保障補(bǔ)助國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況逐步提高。”并從2019年1月1日開始實(shí)施。這意味著計(jì)劃生育扶助從原本的地方事權(quán)為主變成中央和地方共同事權(quán)，未來(lái)有望提高計(jì)劃生育補(bǔ)助保障標(biāo)準(zhǔn)和加大發(fā)放補(bǔ)貼的力度，給予二孩家庭更多補(bǔ)助傾斜。

保障居民住房

房?jī)r(jià)的升高讓許多受訪者覺得“缺乏保障”。只有堅(jiān)持“房住不炒”定位，建立長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)施“人地掛鉤+金融穩(wěn)定”。中共十九大提出，堅(jiān)持“房住不炒”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。根據(jù)我們房地產(chǎn)周期長(zhǎng)期看人口、中期看土地、短期看金融的分析框架，應(yīng)根據(jù)城市地產(chǎn)庫(kù)存去化周期采取不同的供地節(jié)奏，并強(qiáng)化常住人口增減與土地供應(yīng)的“人地掛鉤”，保持貨幣中性適度。

保障低幼兒托管入園

提升教育醫(yī)療社保保障房等財(cái)政民生支出比重，并優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，解決托幼難問(wèn)題。比如，加大學(xué)前教育投入，大力增加公立幼兒園供給，并將九年義務(wù)教育延伸至十二年義務(wù)教育，降低教育成本，并推進(jìn)人力資本提升。同時(shí)，解決托幼難問(wèn)題，鼓勵(lì)0-3歲兒童托幼機(jī)構(gòu)的設(shè)立，減輕年輕夫婦尤其是職業(yè)女性對(duì)于養(yǎng)育幼兒占時(shí)間精力成本過(guò)高的顧慮。

近十年來(lái)中國(guó)教育、醫(yī)療、社保等民生支出比重明顯上升，合計(jì)占比從2007年的29.2%增至2017年的34.3%，其中2017年教育、醫(yī)療、社保支出占財(cái)政比重分別為14.9%、7.2%、12.2%。但與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，盡管發(fā)展階段和發(fā)展模式存在差異，相關(guān)民生支出比重提升空間依然較大。以美國(guó)為例，2016年美國(guó)政府在教育、醫(yī)療和收入保障方面的支出占財(cái)政支出的比重分別為13.6%、21.7%、21.3%，合計(jì)56.6%。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，政府也逐漸從增長(zhǎng)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，更加注重民生。中國(guó)傳統(tǒng)上向來(lái)重視家庭，強(qiáng)調(diào)多子多福的大家庭觀念，在政策轉(zhuǎn)變、民生保障以及文化銜接上下大力氣，扭轉(zhuǎn)中國(guó)的生育率現(xiàn)狀仍是有條件的。