李志文, 馮建中

(大連海事大學 法學院, 遼寧 大連 116026)

海上人命救助中搜救國的協(xié)調(diào)權(quán)是指在海上遇險事故發(fā)生時，搜救國為盡快拯救海上遇險人員而對其他相關(guān)國家所實施的指揮與調(diào)度的權(quán)利。搜救國的這一協(xié)調(diào)權(quán)是一種籠統(tǒng)性的權(quán)利概稱，它既包括搜救責任區(qū)的締約國對前來參與救助的國家所進行協(xié)調(diào)的權(quán)利，也同時包括一國基于本國領(lǐng)海主權(quán)對其他搜救國之救助船舶在本國領(lǐng)海進行無害通行行為所實施的管理與安排的權(quán)利。[17]搜救國的協(xié)調(diào)權(quán)在《1979年國際海上搜尋救助公約》(以下簡稱《1979年搜救公約》)和《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)中都有著規(guī)范上的體現(xiàn)，是不同國家之間進行海上救助合作的必要組成部分。然而，無論是國際公約還是國家之間所締結(jié)的相關(guān)協(xié)定，都未涉及搜救國在依法行使這一權(quán)利時所產(chǎn)生的競合問題。在搜救責任區(qū)締約國數(shù)量眾多，或在其他船舶不可避免地進入本國領(lǐng)海從事救助活動時，締約國或沿海國如何與其他國家進行必要的合作，并讓這種指揮和協(xié)調(diào)權(quán)利真正地為救助海上人命這一目的而行使，成為現(xiàn)代海上人命救助中所面臨的一個難題。研究搜救國的協(xié)調(diào)權(quán)，首先要厘清這種權(quán)利產(chǎn)生的根源，并分析國家與國家之間在行使這一權(quán)利時所面臨的對峙情形和可能產(chǎn)生的沖突，進而提出緩解這種沖突的方式和相關(guān)建議。

1 搜救國協(xié)調(diào)權(quán)的理論權(quán)源

研究搜救國協(xié)調(diào)權(quán)之前，應(yīng)首先分析該權(quán)利產(chǎn)生的理論權(quán)源，明確該權(quán)利派生的依據(jù)。搜救國協(xié)調(diào)權(quán)的理論權(quán)源是多元和廣泛的，主要有3個方面。

1.1 主權(quán)論

在海上人命救助中，搜救國為盡速救助海上遇險人員，可能會通過其他國家的領(lǐng)海，而在通過之時也可能會從事定位、搜尋乃至探測等其他活動。[2]這些活動都可能對沿海國的領(lǐng)海安全構(gòu)成一定的威脅，對沿海國正常在本國領(lǐng)海內(nèi)從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來負面的干擾?；诖?，沿海國可根據(jù)本國領(lǐng)海主權(quán)的排他性，協(xié)調(diào)并指揮其他搜救船舶無害通過本國的領(lǐng)海[3]，這被稱之為由主權(quán)而派生出的協(xié)調(diào)權(quán)，其理論范疇尚在本國國內(nèi)法的寬度之內(nèi)。

1.2 契約論

這里所談及的契約，實質(zhì)上即是國家之間所締結(jié)的搜救協(xié)定，從術(shù)語上講它可被稱之為constituent instrument。同時，除了調(diào)整并規(guī)范締約國的行為之外，一旦它同時具有形成某種組織的功能，那么這種契約還會被稱作為rules of the organization。[4]相比于抽象的主權(quán)論而言，契約論所賦予的“協(xié)調(diào)權(quán)”會體現(xiàn)得更加直接，且往往會在條約或協(xié)定中給予直接的表達和體現(xiàn)。[5]在海上救助中，國家與國家之間會根據(jù)所締結(jié)的協(xié)定成立某個救助組織，而在該協(xié)定中明確搜救國協(xié)調(diào)權(quán)的行使規(guī)范。

1.3 道義論

在海上人命救助中，對人命進行救助的主體并不單單是海上搜救責任區(qū)的締約國，還有可能來自于參與救助的人道主義救援國。當人道主義救援國進入到其他國家之間所形成的搜救責任區(qū)時，責任區(qū)域內(nèi)的締約國會對人道主義救援國的救助行為進行統(tǒng)一的指揮與協(xié)調(diào)，以保障其救助活動能夠助力于搜救責任區(qū)內(nèi)的締約國。在這種情形下，協(xié)調(diào)權(quán)就會存在于海上搜救責任區(qū)的締約國與人道主義救援國之間，從而使道義論成為協(xié)調(diào)權(quán)的權(quán)源。在現(xiàn)代海上救助活動中，不宜苛求或死板地按照公約或協(xié)定作為協(xié)調(diào)權(quán)行使的唯一來源，這種基于道義而產(chǎn)生協(xié)調(diào)關(guān)系在海上救助活動中應(yīng)該給予相應(yīng)的支持和鼓勵。

2 搜救國協(xié)調(diào)權(quán)的競合

搜救國協(xié)調(diào)權(quán)并不專屬于任何一個國家，同時任何一國也不會無故從國際法上獲取更多的協(xié)調(diào)權(quán)以對其他國家合理從事救助活動而進行不正當?shù)母缮?。然而，基于平等狀態(tài)下的搜救國之間可能會在執(zhí)行某項具體的救助任務(wù)而同時行使這一協(xié)調(diào)權(quán)時產(chǎn)生一定的競合。基于協(xié)調(diào)權(quán)權(quán)源的差別，這種競合可以分化于3個范疇。

2.1 主權(quán)與契約權(quán)源間的縱向競合

主權(quán)與契約權(quán)源間的縱向競合表現(xiàn)在海上救助的通行問題之上，且在領(lǐng)海通行中激化并伴隨著搜尋這一情形。

1) 當條約或協(xié)定賦予搜救責任區(qū)內(nèi)締約國行使這一協(xié)調(diào)權(quán)之時，該國可能會基于搜尋航線和路程的需要指揮救助船舶無害通行至其他國家的領(lǐng)海，此時領(lǐng)海國同樣享有協(xié)調(diào)或指揮權(quán)，以管控或規(guī)范救助船舶的通行，兩者之間就表現(xiàn)出一種基于主權(quán)下的協(xié)調(diào)權(quán)與基于公約下協(xié)調(diào)權(quán)之間的縱向競合。[6]

2) 在救助實踐中，救助船舶無害通行權(quán)成立和行使的困境、救助船舶進入領(lǐng)海搜尋之禁止、救助船舶越過他國領(lǐng)海所必須履行的通知義務(wù)并接受沿海國合法的管理與安排等情形都是這種縱向競合的直接體現(xiàn)。

3) 在特征上，主權(quán)和契約權(quán)源的縱向競合包含兩種不同屬性的協(xié)調(diào)權(quán)，兩者產(chǎn)生的法律和理論的依據(jù)都有差別，故而會存在明顯的順位。這表明在特定的情況下，契約權(quán)源下的協(xié)調(diào)權(quán)應(yīng)該讓位并遵從于主權(quán)權(quán)源下的協(xié)調(diào)權(quán)，只是在何種情形或程度下才能體現(xiàn)并運用這一順位，需要進一步探討與分析。

2.2 契約與契約權(quán)源間的橫向競合

與縱向競合不相同的是，搜救國之間所締結(jié)的條約或協(xié)定之中可能會直接或間接地明確這一協(xié)調(diào)權(quán)行使的主管機關(guān)以及行使的必要規(guī)范。然而，無論做何種規(guī)定，這種協(xié)調(diào)權(quán)都不可能逾越條約或協(xié)定，產(chǎn)生出另外一種不同維度的權(quán)源。在同一協(xié)定之中，國家可能根據(jù)實際的救助需要組建一個合作組織，并規(guī)定締約國協(xié)調(diào)權(quán)限的范圍。一般而言，這種協(xié)調(diào)權(quán)均是平等地、無差別地賦予條約或協(xié)定內(nèi)的任何一個締約國。例如，《1979年搜救公約》和《北極航空和海上搜尋與救助合作協(xié)定》的行文都使用了“各締約方應(yīng)”或“各方應(yīng)”這樣的詞語，表明從事海上救助各方參與的平等性。[7]

2.3 契約與道義權(quán)源間的一般競合

海上救助離不開人道主義救援國的配合與加入，為有效整合救助資源，搜救責任區(qū)內(nèi)的締約國往往也要協(xié)調(diào)并組織前來進行道義性援助的國家，以保障它們順利從事海上救助。然而，即使是出于道義上的幫助，人道主義救援國本身也是有組織、有計劃地參與救助且享有協(xié)調(diào)權(quán)。當這種權(quán)利面臨搜救責任區(qū)內(nèi)締約國的協(xié)調(diào)權(quán)，且人道主義救援國是有意進入他國責任區(qū)內(nèi)進行救助時，兩者之間就會產(chǎn)生一種配合與被配合、指揮與被指揮的關(guān)系。需要明確的是，這兩種協(xié)調(diào)權(quán)的競合往往是隨機、臨時的，而并不涉及主權(quán)或是條約和協(xié)定的遵守等問題。因此，契約與道義權(quán)源間的競合具有一般性和機動性。

主權(quán)、契約與道義權(quán)源之間的相互作用和矛盾，是搜救國協(xié)調(diào)權(quán)競合的直接體現(xiàn)。如果搜救國之間并沒有通過演習或是其他方式形成一種相互的默許，那么協(xié)調(diào)權(quán)的行使必然會產(chǎn)生一定的沖突，從而阻礙海上救助的進展，延誤黃金救助時間。

3 搜救國協(xié)調(diào)權(quán)競合下的沖突

搜救國協(xié)調(diào)權(quán)間的沖突根源于該權(quán)利的競合，并主要體現(xiàn)在3個方面。

3.1 搜救權(quán)與領(lǐng)海主權(quán)之間的沖突

這一沖突是主權(quán)與契約權(quán)源間縱向競合的結(jié)果。海上救助活動的目的是拯救遇險人員生命，理論上應(yīng)盡量便捷救助船舶的通行，或至少在排除救助船舶進入他國領(lǐng)海進行搜尋的前提下保障其領(lǐng)海無害通行權(quán)的行使，即迅速、不停、無害地駛過其他沿海國領(lǐng)海。然而，根據(jù)《1979年搜救公約》第三章3.1.3的規(guī)定，除有關(guān)國家之間另有協(xié)議外，締約方的當局只是為搜尋發(fā)生海難的地點和救助該海難中遇險人員的目的，希望其救助單位進入或越過另一締約方領(lǐng)?；蝾I(lǐng)土者，須向該另一締約方的救助協(xié)調(diào)中心或經(jīng)該締約方指定的其他當局發(fā)出請求，詳細說明所計劃的任務(wù)及其必要性。換言之，公約已經(jīng)明確即使越過另一締約方領(lǐng)海，通行國也要承擔相應(yīng)的時間和溝通成本，其并不可能完全享有《海洋法公約》所確立的無害通行權(quán)。該沖突實質(zhì)上是搜救國協(xié)調(diào)并指揮救助船舶抵達涉事海域從事搜尋救助活動的權(quán)利與沿海國協(xié)調(diào)并指揮他國船舶越過自身領(lǐng)海權(quán)利之間的沖突。

3.2 各國搜救計劃或預(yù)案之間的沖突

這一沖突是契約與契約權(quán)源間橫向競合的結(jié)果。國際公約的目的是各國在平等的基礎(chǔ)上進行相互合作，然而，由于搜救公約與救助技術(shù)分別體現(xiàn)法律和技術(shù)兩個不同維度，法律意義上的平等并不代表技術(shù)水平上的平等，而國家搜救計劃往往反映的是本國的救助技術(shù)水平。[8]公約或協(xié)定不可能從法律上區(qū)分締約國本身行使協(xié)調(diào)權(quán)的差別，從而在制度上直接或間接地限制締約國中的某幾個國家的權(quán)利。但是，如果公約或協(xié)定之中就某些問題并沒有明確進行規(guī)定，那么搜救國之間往往要根據(jù)本國的搜救計劃或另外達成某種其他協(xié)定來解決。如果各國搜救計劃之間存在沖突，例如搜救責任區(qū)涉及爭議海域，即使存有公約或協(xié)定，協(xié)調(diào)權(quán)的行使也不可能在一個完整的順序鏈條內(nèi)，很可能會出現(xiàn)混亂乃至沖突的情形。[9]

3.3 條約約束與非條約約束之間的沖突

從契約與道義權(quán)源間的一般競合上看，搜救責任區(qū)內(nèi)的締約國與人道主義救援國之間都存在協(xié)調(diào)權(quán)的行使問題，只不過前者源于契約或協(xié)定，并在所締結(jié)的搜救責任區(qū)內(nèi)行使，而后者單純地源于人道主義救援國以及搜救責任區(qū)內(nèi)的締約國各自的搜救計劃或預(yù)案，甚至是人道主義救援精神，不受任何公約或協(xié)定的影響。然而，海上救助的順利進展來源于力量的整合而不是分散。因此，如果不通過某種方式進行有機配合，反而讓這些國家各行其是，單一地依靠自身力量進行協(xié)調(diào)處理，這些協(xié)調(diào)權(quán)之間不但會產(chǎn)生摩擦和沖突，對救助目的的實現(xiàn)也無幫助。

搜救國協(xié)調(diào)權(quán)競合下的沖突不是憑空產(chǎn)生的，其背后存在著深刻的理論和立法原因，具體可以歸納為以下兩點：

1) 效率優(yōu)先還是程序優(yōu)先的問題存在爭議。沿海國協(xié)調(diào)并指揮他國船舶越過自身領(lǐng)海的權(quán)利與搜救國協(xié)調(diào)并指揮救助船舶抵達涉事海域從事搜尋救助活動的權(quán)利之間的沖突才會凸顯出來。在海上險情發(fā)生時，遇險人員的生命安全是頭等重要之事，在遵守《海洋法公約》的前提下，海上救助活動應(yīng)該首先考慮遇險人員的安全情況，并基于海上救助的客觀狀況進行合理的布局。具體而言，這些布局需要考慮到遇險人員落海之時能夠維持的時間、不同搜救責任區(qū)內(nèi)海洋洋流的循環(huán)狀況以及不同區(qū)域海水內(nèi)的實際溫度等，注重合作程序的有效性以及時效性，從而體現(xiàn)出海上救助活動中國家合作程序以保障遇險人員的生命權(quán)為首要的價值目標。因此，若要解決協(xié)調(diào)權(quán)縱向競合所引發(fā)的沖突，必須要在效率與程序的價值位階上進行必要的選取，以調(diào)和因競合行為所引發(fā)的沖突而帶來的不利后果。

2) 國際法維度上的協(xié)調(diào)權(quán)不是一個單純的法律概念。這是對橫向競合所引發(fā)沖突的原因解釋。由于公約或協(xié)定在賦予各國相關(guān)權(quán)利時往往要考慮到分配的平等性和均衡性，加之搜救國協(xié)調(diào)權(quán)的行使是一種動態(tài)的且負有技術(shù)性意義的權(quán)利，因此，這種權(quán)利的行使往往不能直接從公約或協(xié)定之中得到充分的依據(jù)，反而需要結(jié)合不同國家的救助技術(shù)、能力和信息等其他非法律因素而確定。既然從法律的角度對其進行規(guī)制的力量有限，那么這種協(xié)調(diào)權(quán)的對峙就會變成搜救國之間救助力量的橫向?qū)χ?。從救助技術(shù)及國家主權(quán)的含義出發(fā)進行考量，一國很難在國際法維度之外對其他前來協(xié)助從事救助的國家實行技術(shù)上的指揮，其他國家也沒有足夠的法律上的理由信服這種協(xié)調(diào)和指揮權(quán)對自身的規(guī)制，因此難免會引發(fā)協(xié)調(diào)權(quán)之間的沖突。

綜上所述，國際法維度下搜救國協(xié)調(diào)權(quán)的沖突根源是理論上的對峙及立法上的寬泛，然而，解決這種沖突的方式并不必然需要從這種對峙及寬泛之中尋求一條直接且明確的路徑。從宏觀的角度出發(fā)調(diào)和這種理論上的對峙，并在實踐中回到技術(shù)范疇內(nèi)尋求國家之間的深入合作，才是搜救國協(xié)調(diào)權(quán)得以順利行使的重要解決途徑。

4 搜救國協(xié)調(diào)權(quán)沖突下我國的調(diào)和方式及應(yīng)對

我國作為東亞最大的沿海國家且作為《1979年搜救公約》的締約國，參與海上救助活動自然也是十分頻繁。面對搜救國協(xié)調(diào)權(quán)間競合及沖突的狀況，我國必須要明確自身應(yīng)對權(quán)利沖突下的調(diào)和方式，以保障我國與其他國家之間海上救助合作的順利開展，及時救助海上遇險人員。[10]

4.1 理論

在保障沿海國根據(jù)《海洋法公約》享有權(quán)利的基礎(chǔ)上，堅持人命救助效率優(yōu)先。在海上人命救助中，將效率和程序之中的任何一面進行絕對化的思考，片面強調(diào)某一項的做法是有害的，但是完全將兩者不分場合等同并且絲毫不做任何區(qū)分也同樣是不利的。為確保及時、有效地救助海上遇險人員，在實施海上救助活動時應(yīng)堅持效率優(yōu)先：

1) 應(yīng)該首要地注入“保障遇險人員人身安全，及時救助海上遇險人員”這一理念，同時要以此為軸心采取救助行動，在程序上應(yīng)盡可能地便利對遇險人員的盡速救助。

2) 在實體制度上應(yīng)該肯定其他締約國救助船舶無害通行沿海國的基本權(quán)利，避免繁冗的通報、批準等程序從而延誤海上救助時間。據(jù)此，搜救權(quán)與領(lǐng)海主權(quán)之間的沖突就能夠迎刃而解，并朝著搜救國協(xié)調(diào)和指揮救助船舶抵達涉事海域從事搜尋救助活動的權(quán)利方向靠攏。

4.2 實踐

加強與其他國家之間救助演習的力度。這里的合作對象不應(yīng)局限于周邊國家，更應(yīng)重視與已經(jīng)或即將同我國締結(jié)海上搜救協(xié)定的國家之間的合作。圍繞著搜救國協(xié)調(diào)權(quán)的行使沖突，這樣做的積極意義在于：

1) 有利于各國就協(xié)調(diào)權(quán)的行使達成良好的默契。既然搜救國協(xié)調(diào)權(quán)本身并不單純是一個法律意義上的權(quán)利，那么實踐中國家與國家之間在海上救助中行使及運用這一權(quán)利時就需要相互之間的默契和配合，而建立這種默契和配合的有效方式就是通過國家之間的救助演習，其中包括制定相對完備的救助合作計劃、進行實戰(zhàn)操練等。

2) 有利于各國重新檢視搜救公約或協(xié)定與搜救國協(xié)調(diào)權(quán)行使之間的空隙。盡管搜救國之間訂立的公約或協(xié)定并不能賦予搜救國協(xié)調(diào)權(quán)行使的全部所需規(guī)范，但是它確實是這一權(quán)利行使的重要依據(jù)和實際來源。我國與其他國家之間的救助合作演習的進行與互動，能夠使搜救國之間重新審視公約或協(xié)定實施的可行性，避免公約或協(xié)定的規(guī)定落空。在實踐的過程中，對于協(xié)調(diào)權(quán)的分配和行使等問題，搜救國之間應(yīng)該加強相互之間的溝通，以盡可能地明確這一權(quán)利的具體行使方式，從而避免因契約與契約權(quán)源間的橫向競合所引發(fā)的沖突。

4.3 立法

在我國未來的海洋基本法等相關(guān)立法中明確海上人命救助的相關(guān)規(guī)范。從我國自身的角度出發(fā)，協(xié)調(diào)權(quán)的行使需要通過立法的方式予以明確。同時，針對如何與其他國家合理地進行溝通，并正確分配和行使這一權(quán)利，也需要我國在相關(guān)立法的涉外部分做出規(guī)定。包括主體上要明確涉外救助協(xié)調(diào)權(quán)行使的主管機關(guān)，內(nèi)容上要明確這些機關(guān)參與國際海上救助活動時的決策范疇、事項以及與其他國家共同行使這一權(quán)利時所應(yīng)該遵循的平等、適當原則。同時提倡并鼓勵我國與周邊國家從事海上救助演習活動，規(guī)定我國主管機關(guān)應(yīng)制定相對完備的救助合作計劃，并加強與合作國之間的救助合作演習，從而有效地完善我國與其他國家之間的救助合作內(nèi)容，依法行使搜救國協(xié)調(diào)權(quán)。

4.4 機制

建立與不同救助主體的多層次溝通機制。國家之間在海上救助的相互合作的過程中，有大量的救助數(shù)據(jù)和信息需要在救助方之間進行傳遞，比如救助現(xiàn)場的信息、可提供的港口及補給能力的詳單、救助人員培訓方面的信息等。這些信息之間的互通過程都必然會涉及到協(xié)調(diào)權(quán)的行使，從而正確地處理并運用這些信息，以及時救助海上遇險人員。因此，建立與不同救助主體的多層次溝通機制，能夠給國家之間協(xié)調(diào)權(quán)行使的摩擦增添更多的“潤滑劑”。

1) 建立信息共享中心。可在所確立的海上搜救責任區(qū)內(nèi)設(shè)立信息共享中心，各救助方共享海上險情信息，協(xié)調(diào)行動，及時做出應(yīng)急處理。各締約國可以指定國內(nèi)相應(yīng)的救助機構(gòu)作為信息聯(lián)絡(luò)點，并向海上信息共享中心派駐協(xié)調(diào)員，負責與本國的救助機構(gòu)聯(lián)系，共同承擔海上人命救助責任。

2) 定期開展交流活動。以會議、多媒體乃至救助機構(gòu)之間互訪等多種形式與其他國家交流救助經(jīng)驗及技術(shù)，分享救助合作海域的環(huán)境、氣候等信息，借鑒別國先進的救助理念以彌補本國管理機制中的不足，為具體的救助合作實踐提供強有力的信息保障。通過完善這兩方面的溝通機制，為搜救國協(xié)調(diào)權(quán)注入更多“軟性物質(zhì)”，將因協(xié)調(diào)權(quán)競合而產(chǎn)生的沖突降到最低值。[11]

5 結(jié)束語

海上人命救助中搜救國的協(xié)調(diào)權(quán)是一種多權(quán)源之下的、旨在盡速拯救海上遇險人員所實施的行動上的指揮與調(diào)度的權(quán)利。當多個國家參與海上人命救助并共同行使這一權(quán)利時，就會產(chǎn)生不同程度上的權(quán)利競合，在溝通不暢或合作實踐尚未完善的情況下就會發(fā)生相應(yīng)的沖突，阻礙海上救助合作的順利開展，延誤海上救助的最佳時機。在這種情況下，在理論上應(yīng)以及時、有效地救助海上遇險人員為導向，在保障沿海國根據(jù)《海洋法公約》享有權(quán)利的基礎(chǔ)上，堅持人命救助效率優(yōu)先，在實踐上加強與相關(guān)國家之間的救助合作演習，并同時做到立法和機制雙構(gòu)建，以緩解因協(xié)調(diào)權(quán)共同行使所產(chǎn)生的摩擦，提升海上救助合作的效率。