陳希琳 許亞嵐

一場由“辦”到“局”的地方金融監(jiān)管體制改革正在全速進行。11月8日，北京市地方金融監(jiān)督管理局（北京市金融工作局）成立，對外正式履行職責。在此前1個月，全國已有多個省市相繼掛牌地方金融監(jiān)督管理局，且部分管理局領(lǐng)導(dǎo)班子已配備到位。

在這波“辦”變“局”最終落地之前，地方金融體制改革是諸多專家一直都關(guān)注的話題。中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長、中國社會科學(xué)院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員何德旭就曾向《經(jīng)濟》記者表示，未來應(yīng)該更好地發(fā)揮地方政府的監(jiān)管職能，地方金融辦未來的改革方向值得關(guān)注?！暗胤浇鹑谵k如何處理好跟當?shù)氐你y監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會的派出機構(gòu)之間的關(guān)系？現(xiàn)在這個方面不明確?！比缃瘢较驖u現(xiàn)。

緣何“辦”變“局”

新時代已經(jīng)提出深化地方金融管理體制改革的新課題。第五次全國金融工作會議提出要加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補齊監(jiān)管短板。地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任。

2017年11月23日，浙江省提出該省金融辦加掛省地方金融監(jiān)管局的牌子，之前已有四川省、山東省、深圳市相繼宣布掛牌“金融局”。中央財經(jīng)大學(xué)金融法研究所所長黃震在接受《經(jīng)濟》記者采訪時表示，“變局”應(yīng)該不止是名字和招牌的簡單改變?！懊Q也是監(jiān)管職能的體現(xiàn)。之前我國的金融監(jiān)管職能屬于中央，地方主要負責風險處置，這次從中央允許和支持各地地方金融辦掛牌為地方金融監(jiān)督管理局來看，應(yīng)該是國家已經(jīng)批準地方政府承擔地方金融監(jiān)管職能，意味著二元或二重金融監(jiān)管格局的出現(xiàn)?！?/p>

中央金融監(jiān)管部門與地方金融管理機構(gòu)隨著現(xiàn)金貸整頓工作深入也在加強互動。2017年11月21日，互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室緊急下發(fā)《關(guān)于立即暫停批設(shè)網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司的通知》，要求全國各省份暫停批設(shè)互聯(lián)網(wǎng)小貸牌照。該通知指出，有些地區(qū)陸續(xù)批設(shè)了網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司或允許小額貸款公司開展網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)，部分機構(gòu)開展的“現(xiàn)金貸”業(yè)務(wù)存在較大風險隱患。隨后，中央銀行及銀監(jiān)會召集多地金融辦負責人召開會議，要求整頓網(wǎng)絡(luò)小額貸款。

同年12月1日中國人民銀行與中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于規(guī)范整頓“現(xiàn)金貸”業(yè)務(wù)的通知》，人民銀行副行長潘功勝表示，下一步人民銀行將會同相關(guān)部門做好清理整頓的督導(dǎo)工作，保證政策的落實，切實防范和化解金融風險，促進普惠金融的健康和持續(xù)發(fā)展，同時貫徹落實全國金融工作會議的精神，推動包括中央與地方金融監(jiān)管在內(nèi)的金融監(jiān)管體制改革，強化和落實監(jiān)管責任，完善監(jiān)管規(guī)則。由此可以判斷，新時代調(diào)整地方金融管理與中央金融管理的關(guān)系、完善中央與地方金融管理體制正在進入實質(zhì)推進階段。

對于這一點，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員杜曉山表示，金融辦原來是一個辦事機構(gòu)，從編制上來說，在很多地方屬于二級機構(gòu)，不是省政府直管的廳局單位，這次改動后重要性提升了，成為直接管理的廳局級單位，“最重要的是明確了雙層監(jiān)管體系、制度以后，進一步明確了金融管理的任務(wù)和基本要求”。

“目前正處于利率市場化、匯率市場化逐步推進的過程當中，同時由于中美貿(mào)易戰(zhàn)地方的進口貿(mào)易受到一定影響，而且對企業(yè)的環(huán)保要求越來越高，所以地方金融機構(gòu)的風險逐步顯現(xiàn)。”南京師范大學(xué)商學(xué)院金融系主任陶士貴向《經(jīng)濟》記者表示，在這種情況下，地方的金融辦不能光是行業(yè)管理或?qū)徟?，一個非常重要的任務(wù)就是如何防范地方性的金融風險。

陶士貴表示，越是基層的地方金融機構(gòu)，風險越大，風控能力較弱，管理機構(gòu)比較少，這樣就會出現(xiàn)一些風險?！般y保監(jiān)會、央行管的更多的是宏觀方面，但是地方性的金融機構(gòu)，像江蘇的農(nóng)村商業(yè)銀行就有62家，村鎮(zhèn)銀行更多，這些金融機構(gòu)本身是一級法人，讓人民銀行或者銀保監(jiān)會來監(jiān)管，可能很難監(jiān)管到，而地方的金融監(jiān)督管理局，可能更得力。這個名稱的變化是契合目前的監(jiān)管形勢提出來的?！?/p>

現(xiàn)在地方金融機構(gòu)嚴格意義上來說就是地方農(nóng)商行和城商行，但是實際上地方金融辦，管的主要還是小貸公司、擔保公司、典當行、保理公司、融資租賃公司以及P2P等，有待進一步澄清和規(guī)范。

“下一步一些金融機構(gòu)，比如融資租賃、保理、典當?shù)龋O(jiān)管權(quán)限有可能會下放到地方。所以出于地方金融風險的防范以及地方金融穩(wěn)定的需要，把地方金融監(jiān)管的職責明確起來，把地方金融監(jiān)管的任務(wù)做實。從這個角度來講，需要成立相應(yīng)的地方金融管理機構(gòu)?！蔽髂县斀?jīng)大學(xué)中國金融研究中心主任王擎向《經(jīng)濟》記者表示。

隱藏的法理問題

據(jù)黃震介紹，我國金融管理權(quán)從立法上確認屬于中央事權(quán)，1995年《中國人民銀行法》頒布，1997年底第一次全國金融工作會議進一步強化了中央對金融的監(jiān)管，形成了統(tǒng)一的中央垂直管理體系。當時撤銷了人民銀行省級分行，全國分為9個分行，就是要防止地方政府干預(yù)中央金融監(jiān)督管理事務(wù)。

然而，隨著改革開放不斷深入，我國地方政府屬地風險處置責任不斷強化，地方金融機構(gòu)不斷成立并發(fā)展壯大，地方政府金融管理任務(wù)日益增多。首先是農(nóng)村信用社改制，1995年起國務(wù)院決定對城市信用社進行改造，各級地方政府出錢、出力推動改制，2003年農(nóng)村信用社改革試點，中央陸續(xù)將一些金融管理職責交由地方政府承擔。2008年人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)起設(shè)立一批農(nóng)村金融機構(gòu)如小額貸款公司，就是由地方政府審批設(shè)立和監(jiān)督管理的。如村鎮(zhèn)銀行是由銀監(jiān)會批設(shè)，但是由地方的企業(yè)參股。

此外融資性擔保公司由各省份發(fā)改委或金融辦批準設(shè)立；典當行、保理公司等由商務(wù)部批準，然后都交由地方政府管理。后來地方政府金融監(jiān)督管理權(quán)限進一步拓寬，區(qū)域性股權(quán)交易市場以及其他各類交易場所也交由其批設(shè)和管理，民間融資市場中的非法集資也由地方政府牽頭處置。

黃震表示，地方金融機構(gòu)的成立與管理背后隱藏著一個非常重大的法理問題——權(quán)力與責任的分配。

“因為所在區(qū)域一旦發(fā)生由金融風險事件引發(fā)的群體性事件，地方政府更是首當其沖要站出來，支持、配合國家監(jiān)管機構(gòu)開展風險化解工作，這就是地方政府的屬地風險處置責任。”黃震說，隨著我國金融市場迅猛發(fā)展，新型金融業(yè)態(tài)和金融機構(gòu)不斷壯大延伸，地方金融管理的范圍不斷拓展，中央監(jiān)管部門掌握制定文件和推出新型機構(gòu)的監(jiān)督管理權(quán)，但是把具體批準權(quán)力和部分管理職能下放給地方政府，于是漸漸形成了事實上的中央與地方雙層金融管理體制。

正因為是從承擔屬地風險處置責任切入金融事務(wù)，很多地方的金融辦開始叫“處置風險辦公室”“打擊非法集資辦公室”“上市服務(wù)辦公室”等，這些辦公室開始多是臨時性的協(xié)調(diào)溝通機構(gòu)，不是常設(shè)的正式機構(gòu)。自2002年上海市金融服務(wù)辦公室成立以來，目前全國有31個省份、絕大多數(shù)地級市都成立了地方金融辦，很多縣也成立了金融辦公室，地方政府金融管理職能不斷擴大和加強?！叭欢?，省級金融辦在中央政府層面沒有對接機構(gòu)，地方政府金融管理處在各自探索的狀態(tài)，沒有形成全國統(tǒng)一的規(guī)范和體制?！?h3>管理體制的演進邏輯

黃震認為，造成地方政府介入金融管理的根源在于正規(guī)金融機構(gòu)不能滿足社會需要，產(chǎn)生了金融壓抑或金融抑制的現(xiàn)象。民間自發(fā)創(chuàng)造民間金融，形成了二元金融結(jié)構(gòu)。民間自發(fā)地把資金從正規(guī)金融體系中拿出來，形成了所謂的民間高利貸和資金脫媒現(xiàn)象。很多民間借貸稍不注意就會衍變?yōu)榉欠Y，處置非法集資和風險事件往往成為地方政府介入的邏輯起點。

在我國，正規(guī)金融都是采取牌照許可管理，形成了分業(yè)監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管的格局。而民間金融因沒有納入監(jiān)管體系，被稱為地下金融，信息不透明、風險不可以監(jiān)測、不能預(yù)警，往往又會演化為民間借貸的跑路事件、倒會事件。因為民間借貸是私法自治，是一種民事行為，從法理上分析不需要公權(quán)力介入。但是當大批民間借貸出借人受騙上當之后變成群體性事件，處置金融風險事件就成為了公共事務(wù)，政府不得不成立臨時性的機構(gòu)，如“打擊非法集資辦公室”等。

據(jù)黃震介紹，為了減少風險事件，地方政府探索金融管理工作從末端逐漸走到前端，從“救火”“消防”走向預(yù)防、監(jiān)測，多個地方政府提出了讓民間金融陽光化、規(guī)范化、機構(gòu)化、專業(yè)化的需求。如，人民銀行曾經(jīng)在溫州成立了民間借貸的監(jiān)測機制。后來一些地方政府提出民間金融要機構(gòu)化，小貸公司應(yīng)運而生。溫州、鄂爾多斯多地推出民間借貸登記也是一種公權(quán)力深入私權(quán)領(lǐng)域管理的方式。因為民間借貸登記管理系統(tǒng)支持P2P入駐，P2P借貸就是網(wǎng)絡(luò)版的民間借貸，地方政府又多了一個新管理對象，但是沒有權(quán)力發(fā)牌照。從打擊非法集資到監(jiān)測預(yù)警，從處置風險事件到金融管理，地方金融辦職能逐漸在改變。

民間借貸的交易看似是私法領(lǐng)域的問題，但是演變成非法集資和群體性事件之后，地方政府不得不出面維護社會穩(wěn)定和處置風險事件。地方政府在處置臨時性事務(wù)過程中逐漸增加了管理的職能。黃震表示，在中國二元金融結(jié)構(gòu)和金融壓抑沒有消除的情況下，地方政府從信用社改制充實資本到新設(shè)機構(gòu)批準，從打擊非法集資逐漸變成了金融服務(wù)辦公室，包括部分地方成立金融監(jiān)督管理局。在壓實地方風險處置責任與發(fā)展地方金融組織兩者之間如何掌握平衡，依然有待探索。

“十三五”規(guī)劃綱要則明確提出了“完善中央與地方金融管理體制”的新任務(wù)。根據(jù)第五次全國金融工作會議的要求，處理中央和地方金融管理關(guān)系，是新時代理順和完善雙層金融管理體制的重點。

黃震表示，中央金融監(jiān)管機構(gòu)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的模式已經(jīng)受到?jīng)_擊，金融跨業(yè)經(jīng)營、混業(yè)經(jīng)營越來越強，轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管理念和機制，調(diào)整金融監(jiān)管的組織和方式勢在必行。從分業(yè)監(jiān)管到綜合監(jiān)管，從機構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管、行為監(jiān)管，穿透式監(jiān)管成為核心理念?！耙恍袃蓵嵭械拇怪惫芾?，只有人民銀行到縣級還有機構(gòu)設(shè)置，銀保監(jiān)會到縣級雖然還有辦事處但不常駐。金融監(jiān)管政策和法律最后落地需要地方政府來加強管理，地方政府除負有處置屬地風險責任，還有發(fā)展金融的動機，以網(wǎng)絡(luò)小貸和P2P網(wǎng)貸為例，地方金融管理如何對接一行兩會等中央監(jiān)管部門，壓實地方責任，在互聯(lián)網(wǎng)金融背景下需要做出新的探索?！?/p>

地方金融管理的機構(gòu)設(shè)置和職責分工，還有待立法進一步規(guī)范。此外，黃震表示，地方金融管理過去強調(diào)服務(wù)職能，現(xiàn)在要加強監(jiān)管的責任，在服務(wù)職能與監(jiān)管職能之間如何實現(xiàn)平衡，對于地方政府金融管理部門是重要的考驗?！暗胤浇鹑诠芾聿块T不能既當運動員又當裁判員。對當前相對分散的地方金融監(jiān)管職能進行整合，進一步分離發(fā)展和監(jiān)管職能，補齊監(jiān)管短板，履行好對中央交由地方負責的各類金融機構(gòu)（如小額貸款公司、融資性擔保公司、交易場所等）的監(jiān)管和風險處置職責。為此，應(yīng)該加快地方金融監(jiān)管的立法工作，適當賦予地方金融監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法權(quán)，有利于實現(xiàn)地方金融監(jiān)管法治化。”

三個層面的風險

關(guān)于地方金融的說法有很多，杜曉山對于地方金融給出了這樣的界定：像小貸公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等，還有地方轄管的或轄區(qū)內(nèi)的投資公司、具備某種信用互助性質(zhì)的農(nóng)村合作社、P2P、眾籌等，以及一些地方的交易場所，都屬于地方金融的組成部分，這是比較小概念或狹義的地方。它實際上就是歸地方金融辦或者地方金融監(jiān)督管理局管的這些機構(gòu)。

但杜曉山表示，如果這樣談地方金融可能還不夠準確，應(yīng)該加上的重點是城商行、農(nóng)商行包括農(nóng)合行，以及城市信用社、農(nóng)信社、信托公司、財務(wù)公司等，包括剛才列舉的那些合起來才叫地方金融，這是更寬泛的范圍?！半m然目前城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社等還不歸地方金融監(jiān)督管理局管，但是它是地方金融的組成部分，可能將來會由地方金融監(jiān)督管理局來管?，F(xiàn)在凡是銀行類的、存款類的基本上都歸中央管?！?/p>

當前地方金融機構(gòu)的風險主要集聚在哪些方面？杜曉山談了他自己的認識和體會。

地方金融風險大概有三類，第一類是地方金融、銀行業(yè)機構(gòu)的風險；第二類是銀行業(yè)機構(gòu)以外的7+4本身的風險；第三類就是監(jiān)管當局本身，能力、水平等方面造成的風險。

第一，因為城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社等體量、規(guī)模都要大于小貸公司、融資擔保公司等，所以從風險的角度來說，其實就是城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社這些，它們的風險目前還存在著一些問題。

杜曉山表示，從現(xiàn)在存在的問題來看，第一是法人治理結(jié)構(gòu)不完善，具體表現(xiàn)在所有者的缺位，利益保護不是太好，不夠明細，職責也不夠清晰。而且有的機構(gòu)董事長、黨委書記、行長都是一個人，治理結(jié)構(gòu)不完善，一個人說了算，權(quán)力過大，容易形成個人內(nèi)部的控制，有的是高管人員素質(zhì)不高，違規(guī)行為時有發(fā)生，有大股東侵占地方金融機構(gòu)資產(chǎn)、管理比較差等現(xiàn)象出現(xiàn)。

第二從市場定位的角度來看，城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社等市場定位有的很不錯，但總體上看，市場定位還是不夠清晰，核心競爭力相對較差?！坝行┏巧绦袨榱俗非蟾咚侔l(fā)展，往往去跟國有銀行和股份制商業(yè)銀行搶大客戶、大項目。其實從國家對其的定位和優(yōu)秀的城商行、農(nóng)商行這一類的機構(gòu)來看，就是立足地方和社區(qū)經(jīng)濟，服務(wù)中小企業(yè)，服務(wù)于‘三農(nóng)，但實際上卻偏離了。”杜曉山說。

第三個風險表現(xiàn)是風險防范和化解的機制、能力相對較差，資本約束的意識也不夠，一是自身沒有防范風險和抵御風險的意識，二是沒有這個能力，歷史不良包袱太重，不良太多等于本身就有負債性，如果實力特別強，可以用備付金、利潤、其他制度來填補存在的一些風險。“現(xiàn)在不良資產(chǎn)的債務(wù)債權(quán)關(guān)系比較難落實，一是歷史遺留問題，另外在改革過程中，很多債權(quán)債務(wù)的主體也發(fā)生了變化，所以債務(wù)就懸空了，有的地方金融機構(gòu)不良率是非常高的?！倍艜陨秸f。

除此之外，就是銀行類金融機構(gòu)之外的其他類型機構(gòu)的風險?！拔铱吹街袊鴩H經(jīng)濟交流中心學(xué)術(shù)委員會副主任、國家開發(fā)銀行原副行長、財政部稅政司原司長劉克崮的一篇文章，他提到7+4準金融機構(gòu)，歸地方金融管。7類是小貸公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司，4類是投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社里的信用合作、社會眾籌機構(gòu)和地方各類交易所。不過我發(fā)現(xiàn)這里沒有點出P2P。這些問題就更多了，有很多機構(gòu)信息不透明、管理水準很差?！?/p>

第三類是屬于地方監(jiān)管當局自身的問題造成的風險?！暗谝?，地方監(jiān)管當局存在的主要問題是地方經(jīng)濟和金融的發(fā)展、監(jiān)管之間的職責不一致，比如地方金融包括了城商行、農(nóng)商行，但是現(xiàn)在還是歸中央、一行兩會管，但是又在地方上起很大作用，地方也在插手，希望城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社為地方的經(jīng)濟發(fā)展、金融繁榮做貢獻，就直接用行政手段來干預(yù)他們的活動，而且這些機構(gòu)地方政府是入股的，甚至有的是主要股東，所以城商行也有一股獨大的問題，監(jiān)管和機構(gòu)之間不統(tǒng)一，存在重發(fā)展、輕監(jiān)管的現(xiàn)象。另外，地方金融監(jiān)管目前比較重審批、輕日常管理，因此容易存在監(jiān)管的重疊或者空白，或者是中央去管地方也跟著去管，或者在中央監(jiān)管層面人民銀行管、銀保監(jiān)會也管。”

杜曉山說，地方監(jiān)管當局自身的第二個風險，在于缺乏真正懂金融業(yè)務(wù)、金融知識和專業(yè)知識的人，尤其是高水平的人才。所以地方金融機構(gòu)、類金融機構(gòu)監(jiān)管存在重復(fù)監(jiān)管或者監(jiān)管中心化的問題。而縣一級的證券機構(gòu)和保險機構(gòu)存在比較多的是監(jiān)管真空。

誰家的孩子誰抱走

黃震曾就地方金融發(fā)展進行了多次調(diào)研，身兼多地政府顧問，深感地方金融監(jiān)管有雙重使命：“像西部地區(qū)的鄂爾多斯、神木，這些地方政府深感需要有自己的金融機構(gòu)來支持當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，所以發(fā)展地方金融有雙重使命：第一是疏導(dǎo)民間資本的投向和出路，防止演變成非法集資，防止民間金融亂象；第二重使命就是，要通過地方金融的發(fā)展來推動地方經(jīng)濟建設(shè)和社會的發(fā)展?！边@也是地方金融發(fā)展的動力、根本原因。

“中央經(jīng)常說要壓實地方風險處置責任，用老百姓的話，就是誰家的孩子誰抱走，屬地在哪就誰來管。”黃震表示，除了要警惕非法集資，對于農(nóng)信社、農(nóng)商行和城信社改制中可能帶來的風險問題也要有所防范。

“既然‘加塊牌子成為全國正在發(fā)生的趨勢，那中央和地方的雙重管理體制已經(jīng)基本形成了，所以我覺得首先是要加強法制建設(shè)，從法律上來確認和保障地方金融監(jiān)管職能、責任以及措施，否則到時候地方金融光是掛了牌子沒有法律地位也沒有法定職能，甚至不能采取法定措施，那很多事情就做不了，風險處置不好開展，監(jiān)管職能也不好履行?！秉S震表示，同時，地方金融監(jiān)管不僅要有機構(gòu)，也要增加專業(yè)人力資源、人員保障，加強技術(shù)特別是發(fā)展監(jiān)管科技來跟上這一輪互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展?！按送?，一批地方金融機構(gòu)的調(diào)整以及地方金融監(jiān)管機構(gòu)職能的調(diào)整也要盡快完成，原來一些監(jiān)管屬于政府辦公廳或者商務(wù)部門、發(fā)改部門，都進行了合并、歸位到金融監(jiān)管局，這些被監(jiān)管機構(gòu)的聯(lián)系以及協(xié)調(diào)的工作應(yīng)盡快完成，否則過渡期間可能會有一些風險，要注意加以防范。”

黃震表示，地方金融改革才剛剛起步，要適當控制節(jié)奏，掛牌一批觀察一段時間，而不是一窩蜂上，掛一個牌子就了事?！艾F(xiàn)在一些地方在成立地方金融監(jiān)管局的同時，也在進行地方立法，比如北京市，正在進行北京地方金融監(jiān)管條例的起草，中央財經(jīng)大學(xué)正在起草中，我也希望其他地方可以借鑒，不是僅僅掛一個牌子，要配套法律?！?/p>

在王擎看來，地方金融辦之前角色扮演得并不是非常好，有幾個方面的原因。一是因為沒有相應(yīng)的監(jiān)管經(jīng)驗和人手，二是缺乏監(jiān)管權(quán)限。“到底地方金融機構(gòu)有些什么樣的監(jiān)管權(quán)限，需要通過在法律上、規(guī)則上進一步明確，要明確地方金融監(jiān)管機構(gòu)下一步有哪些監(jiān)管權(quán)限，權(quán)限要和責任對等?！?/p>

“下一步估計會有一些地方金融機構(gòu)的牌照，因為金融監(jiān)管落實之后也會有牌照的要求，所以在牌照的發(fā)放上，地方政府可能會有獎勵和補貼，在一些政策的傾斜上，可以向這些金融機構(gòu)進行傾斜?！蓖跚姹硎?。