修曉波

唐代地方政府分州、縣兩級(jí)，州的長(zhǎng)官叫刺史，縣的長(zhǎng)官叫縣令。唐太宗很重視地方吏治，尤其重視刺史這一級(jí)。他把各州刺史的名字寫在自己居室的屏風(fēng)上，把有關(guān)他們功過的材料，都注在其名下，作為日后升遷或降黜的依據(jù)。同時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)刺史的監(jiān)督，唐太宗還根據(jù)山川地勢(shì)，把全國分為十道。道是監(jiān)察區(qū)，專門監(jiān)察州、縣的官吏。十道也就是十大監(jiān)察區(qū)，它們分別是：

1.關(guān)內(nèi)道（相當(dāng)于今陜西秦嶺以北、甘肅祖厲河流域、寧夏賀蘭山以東，以及內(nèi)蒙古呼和浩特以西和狼山以南的河套等地）

2.河南道（約在今山東、河南兩省黃河故道以南，山西中條山以南和江蘇、安徽兩省淮河以北地區(qū)）

3.河?xùn)|道（分黃河以東、太行山以西地區(qū)設(shè)置。相當(dāng)于今山西全省，及河北西北部?jī)?nèi)、外長(zhǎng)城一帶）

4.河北道（相當(dāng)于今北京市、天津市、河北省，及遼寧省大部分地區(qū)，河南、山東古黃河以北地區(qū)）

5.山南道（相當(dāng)于今四川嘉陵江流域以東，陜西秦嶺、甘肅冢山以南，河南伏牛山西南，湖北漢水以西，自重慶至湖南岳陽之間的長(zhǎng)江以北地區(qū)）

6.隴右道（約在今甘肅隴山、六盤山以西，青海省青海湖以東和新疆及中亞等地）

7.淮南道（相當(dāng)于今淮河以南，長(zhǎng)江以北，東至海，西至湖北廣水、漢陽一帶）

8.江南道（相當(dāng)于今浙江、福建、江西、湖南等省及江蘇、安徽的長(zhǎng)江以南，湖北、四川南部和貴州東北部地區(qū)）

9.劍南道（相當(dāng)于今四川岷山、劍閣以南，大雪山、雅礱江下游以東，涪江流域以西，云南新平、蒙自等地以北一帶）

10.嶺南道（相當(dāng)于今廣東、廣西大部，云南南盤江以南和越南北部等地）

唐太宗劃分的十道，只是一個(gè)大的框架，一些具體制度如監(jiān)察官怎樣按道開展工作等，都未著手建立。從史書記載的情況看，太宗在位時(shí)，只有幾次臨時(shí)性地派出使臣到地方監(jiān)察。如貞觀八年（634）派蕭瑀等13人為“諸道黜陟大使”，巡察天下。他們的職責(zé)任務(wù)包括：考察州縣官吏賢能與否，了解民間疾苦，對(duì)貧窮者施以賑濟(jì)，選拔懷才不遇者。十二年后，又派大理卿孫伏伽等22人“以六條巡察四方”，并授予他們處罰違法官吏的權(quán)力。為《資治通鑒》做注的學(xué)者胡三省認(rèn)為，這里的“六條”就是漢武帝時(shí)頒行的《六條問事》。沿用漢代的條文，說明當(dāng)時(shí)對(duì)地方官員新的檢查條例還沒有制定出來，對(duì)地方的監(jiān)察還處于草創(chuàng)階段。

武則天當(dāng)政時(shí)，對(duì)地方的監(jiān)察開始強(qiáng)化，出現(xiàn)這種情況并不是偶然的。武則天出身于社會(huì)低層，她的父親是一個(gè)木材商人，雖然后來做過工部尚書，但在傳統(tǒng)士族高門的眼里，仍屬于寒微一類。武則天14歲時(shí)被選入宮，給太宗當(dāng)才人（女官名）。太宗死后，她出家做了尼姑，但很快又被高宗接回宮去。她在高宗面前用盡伎倆，終被封為皇后，并在高宗死后臨朝稱制，掌握了大權(quán)。

對(duì)武則天的為人及其做法，許多唐朝宗室、大臣都表示不滿和反對(duì)。武則天對(duì)此嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓，并把御史臺(tái)作為清洗政敵的工具。當(dāng)時(shí)大批酷吏如來俊臣等都以御史的身份，審理武則天交辦的案件。她把御史的公開檢舉改為秘密奏報(bào)，鼓勵(lì)告密，而這些都是以廣開言路的名義進(jìn)行的。比如在朝堂上放了四個(gè)銅匭，涂上青、紅、白、黑四種顏色?！皡Q”相當(dāng)于今天的意見箱。青顏色的叫“延恩”，接收治理國家的建議以及想當(dāng)官之人的自薦信;紅顏色的叫“招諫”，接收批評(píng)時(shí)政的信件;白顏色的叫“申冤”，接收申訴類的信件;黑顏色的叫“通玄”，專門接收告密文書。武則天以諫議大夫、拾遺、補(bǔ)闕各一人為知匭使，定期閱讀、整理銅匭中的信件，然后上報(bào)。另有御史中丞、侍御史各一人為理匭使，負(fù)責(zé)辦理信件中反映的問題。

武則天還對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革，改御史臺(tái)為左肅政臺(tái)，另增置右肅政臺(tái)，職官設(shè)置仿照左臺(tái)。更名肅政，有整肅朝政的意思。當(dāng)時(shí)的分工是：左肅政臺(tái)負(fù)責(zé)中央及軍隊(duì)的監(jiān)察工作，右肅政臺(tái)負(fù)責(zé)地方的監(jiān)察工作。這種做法，類似于隋朝的御史、司隸二臺(tái)。對(duì)地方官的監(jiān)察，有專門的機(jī)構(gòu)主抓了。

武則天時(shí)期還規(guī)定每年春秋兩季要派御史出巡地方。他們都是專職的監(jiān)察干部。春天出巡叫“省風(fēng)俗”，即清除民間的陳習(xí)陋俗，同時(shí)督察糾正官場(chǎng)的壞風(fēng)氣。秋天出巡叫“廉察”，檢查官員遵紀(jì)守法和執(zhí)法的情況。前者主要對(duì)民，也有對(duì)官的內(nèi)容;后者則完全對(duì)官。御史出巡時(shí)，按照“四十八條規(guī)定”進(jìn)行工作。這四十八條可能就是當(dāng)時(shí)的監(jiān)察法規(guī)。具體內(nèi)容，史書中沒有記載?；蛞蜻^于繁瑣，不便于記憶和掌握，執(zhí)行的情況也不理想。當(dāng)時(shí)就有人弄不清究竟有幾條了。一位叫李嶠的大臣在上書中說成了四十四條，又說還有敕令三十條。他反對(duì)繁瑣主義，講了一句十分精辟的話，即“法象宜簡(jiǎn)，簡(jiǎn)則法易行而不煩雜”。當(dāng)時(shí)的出巡方式，不是按十道分遣，而是統(tǒng)著來的。三月到地方，十一月回朝廷報(bào)告。李嶠統(tǒng)計(jì)了一下，御史所要監(jiān)察的官吏，每道在1000—2000人。如果平均以每道1500人計(jì)算，十道就是15000人。這么短的時(shí)間，監(jiān)察這么多人，怎么忙得過來呢？只能是走馬觀花了。對(duì)此，李嶠建議縮小范圍，一名御史只負(fù)責(zé)十個(gè)州的監(jiān)察工作，時(shí)間延長(zhǎng)至一年，讓他有時(shí)間深入到縣里甚至最基層的地方監(jiān)督檢查。武則天覺得這個(gè)建議很好，決定把全國重新劃分為二十個(gè)道（監(jiān)察區(qū)），每個(gè)道都分別派遣御史。但由于阻力很大，沒能實(shí)現(xiàn)。

每年春秋兩季派監(jiān)察官出巡，加強(qiáng)了對(duì)地方的控制，是武則天執(zhí)政后、登基前實(shí)行的一項(xiàng)非常措施，前后不到十年的時(shí)間。在她改唐為周做了女皇帝后，覺得目的已經(jīng)達(dá)到，就停止了這種做法，改為臨時(shí)遣使出巡。

中央專職的監(jiān)察干部到地方出巡都有一定的規(guī)矩。有一年，武則天派御史中丞（監(jiān)察官中的高級(jí)干部）宋璟去揚(yáng)州和幽州辦案，宋璟不肯去。又派他去安撫隴蜀地區(qū)，他還是不執(zhí)行命令，并說了一套不去的理由：“按照規(guī)定，州縣出現(xiàn)大案要案，應(yīng)派侍御史（中層干部）下去;如果是一般案件，就派監(jiān)察御史（一般干部）下去。不是軍國大事，御史中丞是不出使的。今天隴蜀一帶沒有什么大事，不知陛下為何要派我出巡？這是臣不敢奉命的原因?！彼苇Z是一位極剛直的人，一次，武則天的寵臣張昌宗違法，宋璟堅(jiān)持要處決他。武則天沒辦法，只好叫張昌宗到肅政臺(tái)去受審。宋璟正審著呢，宮中傳出了特赦令。宋璟很后悔，說恨不得一上來就打碎這小子的腦袋。武則天聽說后，讓張昌宗到宋璟處謝罪，可宋璟就是不見。對(duì)這種人，武則天也讓他三分。

武則天臨終前得了一場(chǎng)重病，宰相張柬之等人乘機(jī)發(fā)動(dòng)政變，擁立唐中宗即皇帝位，恢復(fù)唐的國號(hào)以及唐的一切制度，包括改左、右肅政臺(tái)為左、右御史臺(tái)（唐玄宗時(shí)又依舊制將二臺(tái)合并為一）。中宗是個(gè)昏懦的皇帝，沒有什么作為，但在監(jiān)察地方的問題上卻出臺(tái)了一項(xiàng)大的舉措，即設(shè)置了十道巡察使，兩年一輪換。他登基的第二年，派出了由20人組成的十道巡察使，平均每道兩人，每個(gè)巡察使配有兩名助手，叫判官。任務(wù)繁重時(shí)，可以多配幾名助手。這是一個(gè)聯(lián)合巡視組，里面有監(jiān)察干部，也有行政官員。這次出使的20名巡察使中，只有5人在史書中留下了姓名，他們是：殿中侍御史源乾曜、監(jiān)察御史盧懷慎、衛(wèi)尉少卿李杰、禮部員外郎馬懷素以及易州刺史姜師度。從職級(jí)上看，源乾曜和盧懷慎只是中低級(jí)別的監(jiān)察干部，但行政官員職級(jí)卻很高。按照今天的標(biāo)準(zhǔn)，姜師度（從三品）是?。ú浚┘?jí)干部，馬懷素（從六品上）也是個(gè)廳（局）級(jí)干部，這就增加了巡視組的權(quán)威性。從成分上看，有兩人是搞監(jiān)察的，三人是行政官員。衛(wèi)尉是掌管宮廷軍器、儀仗的官員，禮部是掌管天下禮儀、祭享、貢舉之事的機(jī)構(gòu)，易州刺史是地方上的“一把手”。這是工作思路的新變化。漢代負(fù)責(zé)監(jiān)察地方的，都是清一色的監(jiān)察官（即當(dāng)時(shí)的十三部刺史），唐代把這一制度打破了。對(duì)地方官的監(jiān)察不只是監(jiān)察干部一家的事，而是由朝廷統(tǒng)一組織、各部門積極配合了。這樣組合的巡視組，最大的好處是既可以從宏觀上督促檢查，也可以在具體業(yè)務(wù)上發(fā)表意見，地方官想糊弄也糊弄不過去了。

巡察使到地方后，按照新頒布的“六條”要求進(jìn)行工作。“六條”的內(nèi)容是：第一，地方官有無政績(jī);第二，戶口流散、賦役不均;第三，農(nóng)桑不勤、倉庫減耗;第四，刁民盜賊不從事生產(chǎn)、為害一方;第五，官吏的品德、文才修養(yǎng);第六，豪強(qiáng)酷吏兼并土地、貧弱農(nóng)戶無處申冤。唐代的新六條將監(jiān)察的對(duì)象擴(kuò)大了。漢時(shí)對(duì)地方的監(jiān)察，僅限于“二千石以上”的地方長(zhǎng)官;隋代推廣到“品官以上”，但不入品的基層干部不在其列;唐六條糾察的范圍涉及所有官吏，哪怕是跑腿當(dāng)差的也不例外，而且有官有民?？疾斓膬?nèi)容，也更加廣泛具體了。

在推行十道巡察制度的同時(shí)，武則天時(shí)每年春秋兩季派監(jiān)察御史出巡的做法也得到了恢復(fù)，所以唐代對(duì)地方的監(jiān)察，實(shí)行的是聯(lián)合巡視組與專職監(jiān)察干部出巡相結(jié)合的雙軌制。在兩種方法中，對(duì)前者的要求是主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)問題，并及時(shí)處理問題，這種做法帶有前瞻性、規(guī)范性，有利于把違法犯罪化解在基層，消除在萌芽狀態(tài)，類似于今天治本的措施。對(duì)后者的要求則是等地方暴露出問題后，再下去查辦案件，這種做法有利于解決已經(jīng)發(fā)生的腐敗問題，有點(diǎn)像現(xiàn)在治標(biāo)的招數(shù)。兩種做法既有分工，又有交叉，雙軌并存?？偟内厔?shì)是聯(lián)合巡視組的十道巡察越來越受重視，逐漸成為主要的方式。繼中宗之后的睿宗，改巡察使為按察使，做法與此前基本相同，也是兩年一換，只是每道只設(shè)一名按察使，在自己的監(jiān)察區(qū)內(nèi)巡視。這是唐代對(duì)地方監(jiān)察的成熟時(shí)期，后來元代的提刑按察使、明代的按察使的源頭，都可以追溯到唐代。

但隨著政治氣候的變化，唐中央對(duì)地方的監(jiān)察也發(fā)生了根本的改變。唐玄宗開元年間，將按察使改為采訪處置使，把原來的十道監(jiān)察區(qū)擴(kuò)至十五道。采訪處置使在地方有固定的辦公地點(diǎn)，可以考察干部，權(quán)力很大，并開始向地方官轉(zhuǎn)化。安史之亂爆發(fā)后，唐王朝的當(dāng)務(wù)之急是讓地方長(zhǎng)官積極行動(dòng)起來抗擊叛軍，因而放松了對(duì)他們的監(jiān)察。在這個(gè)背景下，又改采訪處置使為觀察處置使，觀察處置使一般都帶節(jié)度使的頭銜，手中握有軍政、民政、財(cái)政和司法大權(quán)，成為了十足的行政長(zhǎng)官，州、縣兩級(jí)建制實(shí)際上變成了道、州、縣三級(jí)建制。觀察處置使作為監(jiān)察官的職責(zé)已經(jīng)消失，而且其本身也成為中央監(jiān)察的對(duì)象，借用一句德國古典哲學(xué)中的術(shù)語，他們被“異化”了。