■ 臧衛(wèi)強(qiáng)

寧夏美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)入提質(zhì)增效階段。順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)。必須通過(guò)加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，適度減少自然村；優(yōu)化空間布局，重點(diǎn)建設(shè)中心村；注重文化傳承，保護(hù)好傳統(tǒng)村落，對(duì)鄉(xiāng)村空間優(yōu)化重組，引導(dǎo)村莊集聚發(fā)展，促進(jìn)村莊結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

一、寧夏鄉(xiāng)村空間優(yōu)化重組的實(shí)踐基礎(chǔ)

國(guó)家“十五”計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，寧夏先后開(kāi)展了千戶農(nóng)宅建設(shè)示范、塞上農(nóng)民新居建設(shè)、幸福村莊建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工程，進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)探索實(shí)踐。雖然各階段重點(diǎn)不同，但規(guī)劃引領(lǐng)、農(nóng)房建設(shè)、設(shè)施配套、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)貫穿始終，生態(tài)移民是顯著特征，建設(shè)了一批新農(nóng)村，解決了一批深度貧困地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活問(wèn)題，成效顯著，為鄉(xiāng)村空間優(yōu)化重組奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。寧夏美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)入提質(zhì)增效階段。

（一）千戶農(nóng)宅建設(shè)示范工程（1999年-2005年）

1999年寧夏開(kāi)始實(shí)施“千戶農(nóng)宅建設(shè)示范工程”，主要任務(wù)是利用3到5年時(shí)間，建設(shè)1000多戶新型示范住宅，展示塞上江南新農(nóng)村風(fēng)貌，帶動(dòng)全區(qū)村莊規(guī)劃建設(shè)水平進(jìn)一步提高。在建設(shè)中，遵循科學(xué)規(guī)劃、設(shè)施配套、布局合理、適用美觀的原則，因地制宜，分類指導(dǎo)，解決農(nóng)村住宅建筑單調(diào)、布局不合理、設(shè)施不配套等問(wèn)題。2004年寧夏政府出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)，重點(diǎn)是引導(dǎo)農(nóng)村人口向鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）和中心村聚集，規(guī)模化建設(shè)農(nóng)民居住區(qū)，實(shí)施舊村整治、遷村并點(diǎn)，治理環(huán)境衛(wèi)生和村容村貌，綠化美化居住環(huán)境，提升農(nóng)村住房規(guī)劃建設(shè)水平。通過(guò)實(shí)施“千戶農(nóng)宅建設(shè)示范工程”，建設(shè)了一批新型農(nóng)村，更重要的意義在于帶動(dòng)了一批體現(xiàn)地方特色和現(xiàn)代文明氣息的村莊發(fā)展，發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。

（二）塞上農(nóng)民新居建設(shè)工程（2005年-2012年）

“塞上農(nóng)民新居”是為改善農(nóng)村人居環(huán)境、完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施、改變鄉(xiāng)村面貌而實(shí)施的一項(xiàng)重大民生工程。第一階段是2005年至2009年，實(shí)施《寧夏塞上農(nóng)民新居五年建設(shè)計(jì)劃》，對(duì)全區(qū)村莊重點(diǎn)是引黃灌區(qū)村莊進(jìn)行整治，以村莊規(guī)劃為龍頭，從治理“臟、亂、差、散”入手，加大村莊環(huán)境整治力度，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，加快農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展，并從組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃編制、土地使用、住宅標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)管理、環(huán)境整治、資金扶持等方面提出了具體要求。2006年寧夏政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃建設(shè)整治和管理促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的意見(jiàn)》，啟動(dòng)實(shí)施以治理農(nóng)村環(huán)境、改善村容村貌、樹(shù)立文明鄉(xiāng)風(fēng)為主要內(nèi)容的“千村整治工程”，強(qiáng)調(diào)加快實(shí)施“塞上農(nóng)民新居”建設(shè)計(jì)劃并作為“千村整治工程”的重要內(nèi)容。第二階段是2008年至2012年，根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，實(shí)施《寧夏回族自治區(qū)“塞上農(nóng)民新居”建設(shè)五年規(guī)劃（2008—2012）》，主要目標(biāo)是完成1565個(gè)村莊整治和新村建設(shè)任務(wù),使川區(qū)的村莊建設(shè)整治率達(dá)到75%以上,全部淘汰土坯房。主要任務(wù)是新村建設(shè)和舊村整治，配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，改房、改路、改水、改圈、改廁、改變村容村貌。同期，還配套出臺(tái)了《寧夏農(nóng)村危房改造三年規(guī)劃和實(shí)施方案》，編制了《新農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)圖集》和《抗震示范農(nóng)居設(shè)計(jì)圖集》，全力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

（三）幸福村莊建設(shè)（2013年）

2013年寧夏政府工作報(bào)告提出實(shí)施幸福村莊計(jì)劃，推動(dòng)自然村向大村莊、小城鎮(zhèn)集中，實(shí)施上下水配套、道路硬化、垃圾處理、危房改造、綠化美化等工程，實(shí)現(xiàn)“五到農(nóng)家”即道路、供排水、清潔能源、垃圾處理和優(yōu)美環(huán)境到農(nóng)家。確定了當(dāng)年改造建設(shè)1000個(gè)特色新村的建設(shè)目標(biāo)，建成設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)支撐、規(guī)模適度、生態(tài)優(yōu)美的社會(huì)主義新農(nóng)村。

（四）美麗鄉(xiāng)村建設(shè)（2014年-2017年）

2014年寧夏出臺(tái)《寧夏美麗鄉(xiāng)村實(shí)施方案》，提出把新型城鎮(zhèn)化作為解決“三農(nóng)問(wèn)題”的重要途徑，實(shí)施以“規(guī)劃引領(lǐng)、農(nóng)房改造、收入倍增、基礎(chǔ)配套、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)、服務(wù)提升、文明創(chuàng)建”八大工程，加快推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，明確了到2020年建成田園美、村莊美、生活美、風(fēng)尚美的美麗鄉(xiāng)村具體目標(biāo)。隨后出臺(tái)了《寧夏農(nóng)村危窯危房改造實(shí)施方案（2014-2017）》、《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村垃圾治理實(shí)施方案》等政策，編制了《寧夏村莊布局規(guī)劃（2015-2030）》、《寧夏村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》等規(guī)劃導(dǎo)則，指導(dǎo)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

三、寧夏鄉(xiāng)村空間優(yōu)化重組的客觀必然

（一）人口總量不大且呈低速增長(zhǎng)趨勢(shì)

寧夏轄5個(gè)地級(jí)市、9個(gè)市轄區(qū)、2個(gè)縣級(jí)市、11個(gè)縣、193個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2271個(gè)行政村，14400多個(gè)自然村（組、隊(duì)）。2015年總?cè)丝?67.88萬(wàn)，城鎮(zhèn)常住人口368.93萬(wàn)，鄉(xiāng)村常住人口298.98萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率55.23%。從2000年到2015年，寧夏人口增長(zhǎng)率由16.4‰下降至9.58‰，總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)113.56萬(wàn)，年均增長(zhǎng)7.09萬(wàn),呈現(xiàn)出穩(wěn)定低速增長(zhǎng)特征。人口增長(zhǎng)以自然增長(zhǎng)為主，年均增長(zhǎng)率為11.8‰，其中自然增長(zhǎng)率維持在9‰左右，機(jī)械增長(zhǎng)率維持在2%左右。以2014年為例，總?cè)丝谳^2013年增長(zhǎng)了7.34萬(wàn)，增長(zhǎng)率為11.23‰，其中自然人口增長(zhǎng)5.6萬(wàn)，增長(zhǎng)率為8.57‰，機(jī)械人口增長(zhǎng)1.74萬(wàn)，增長(zhǎng)率為2.66‰。

（二）鄉(xiāng)村常住人口減少而戶籍人口增加

2012年寧夏城鎮(zhèn)化率達(dá)到50.67%,這表明盡管受制于戶籍制度壁壘，但城鎮(zhèn)依然為新增人口的主要聚集地，鄉(xiāng)村成為人口的凈流出地。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，寧夏鄉(xiāng)村常住人口穩(wěn)定低速遞減而鄉(xiāng)村戶籍人口有所增加。2000年至2015年，鄉(xiāng)村常住人口由373.94萬(wàn)減至298.98萬(wàn)，以年均1.41%的速度每年減少約4.68萬(wàn)，共減少74.96萬(wàn)；而實(shí)際鄉(xiāng)村戶籍人口由395.09萬(wàn)增至396.72萬(wàn)。從客觀因素分析，相對(duì)穩(wěn)定的鄉(xiāng)村戶籍人口分四類，一是亦工亦農(nóng)群體。二是以老人和小孩為主的農(nóng)村留守群體。三是生活在城鎮(zhèn)但無(wú)法落戶或者是不愿意放棄農(nóng)村土地以期帶來(lái)資產(chǎn)收益的群體。四是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員。另外，國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板，農(nóng)民進(jìn)城主觀觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，部分農(nóng)民更愿意留在農(nóng)村。

2000年至2015年寧夏人口及城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)表 單位：萬(wàn)人%

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模、速度雙增長(zhǎng)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的衡量指標(biāo)之一是戶籍，體現(xiàn)在數(shù)量上是鄉(xiāng)村戶籍人口和鄉(xiāng)村常住人口差值。2015年寧夏戶籍人口城鎮(zhèn)化率滯后常住人口城鎮(zhèn)化率14.63%，人口約97.74萬(wàn)，實(shí)際反映的是鄉(xiāng)村戶籍人口與常住人口差值。從變化趨勢(shì)分析，從2000年滯后21.16萬(wàn)增至2015年97.74萬(wàn)，呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大趨勢(shì)。當(dāng)然農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模還應(yīng)包括外?。ㄊ?、區(qū)）流入的人口，這個(gè)數(shù)字還要大一點(diǎn)。通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析，寧夏至少近97.74萬(wàn)人戶籍在農(nóng)村而生產(chǎn)生活在城鎮(zhèn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)總量、速度雙增長(zhǎng)趨勢(shì)，以年均10.7%增長(zhǎng)率每年增加約6.1萬(wàn)。

（四）村莊數(shù)量、人口規(guī)?？s小

2000年—2015年，寧夏村莊數(shù)量由2603個(gè)減到2271個(gè)，減少332個(gè)；行政村平均常住人口由1438人降至1385人。自然村規(guī)模更小，2015年平均人口約為216。村莊人口縮減的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題倒逼村莊空間優(yōu)化重組。隨著村莊數(shù)量、人口縮減，農(nóng)房廢棄、宅基地閑置、“空心村”等問(wèn)題越來(lái)越多，村莊空間優(yōu)化重組更為迫切。

四、寧夏鄉(xiāng)村空間優(yōu)化重組的對(duì)策

（一）加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，適度減少自然村

通過(guò)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制或修編，將城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍或近郊區(qū)的村莊進(jìn)行村改居，納入城鎮(zhèn)管理，與城鎮(zhèn)融合發(fā)展，在生產(chǎn)生活上逐步轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)居民，產(chǎn)業(yè)上更多的為城鎮(zhèn)提供服務(wù)或者承擔(dān)城鎮(zhèn)的部分職能。同時(shí)，將城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)向此類地區(qū)延伸，實(shí)現(xiàn)共建共享、互聯(lián)互通。對(duì)位于生態(tài)敏感區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)區(qū)，且位置偏遠(yuǎn)、規(guī)模較小的部分零星散居自然村，采取開(kāi)發(fā)土地集中異地安置、適度集中就近安置或投親靠友式零星安置等多種形式，引導(dǎo)此類村莊向交通便利、用水用地條件好、服務(wù)設(shè)施完善的村莊搬遷或集中新建村莊。對(duì)于短期內(nèi)難以搬遷的極少特殊居民點(diǎn)，進(jìn)行一般性人居環(huán)境改善，嚴(yán)格控制房屋建設(shè)，不再大規(guī)模投資建設(shè)，納入長(zhǎng)期搬遷計(jì)劃，逐步引導(dǎo)人口向中心村、城鎮(zhèn)區(qū)域集中，從而達(dá)到減少自然村數(shù)量、提高資源的配置效率、資金的利用效益和產(chǎn)業(yè)的集聚力目的，可有效避免因村莊自然消亡帶來(lái)的投資浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。

（二）優(yōu)化空間布局，重點(diǎn)建設(shè)中心村

母的是有效整合土地資源，緊湊集中建設(shè)居民點(diǎn)，共建共享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，解決因居民點(diǎn)分散而面臨的建設(shè)任務(wù)重、資金短缺大、村莊治理難、服務(wù)設(shè)施利用率低等問(wèn)題。這類村莊應(yīng)成為農(nóng)業(yè)人口的主要載體和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要陣地，重點(diǎn)推進(jìn)以現(xiàn)狀2271個(gè)行政村為單元的中心村建設(shè)。完善縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，并納入到各市縣空間規(guī)劃，統(tǒng)籌縣域村莊空間布點(diǎn)，確定重點(diǎn)建設(shè)的中心村，整理鄉(xiāng)村閑置土地，預(yù)留足夠的發(fā)展用地，可作為生態(tài)移民或零散居民點(diǎn)搬遷人口遷入地。編制村莊整治（建設(shè)）規(guī)劃，作為具體建設(shè)的規(guī)劃依據(jù)。在產(chǎn)業(yè)上，引導(dǎo)其向現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展，夯實(shí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；在資金保障上，統(tǒng)籌涉農(nóng)資金，用于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或重點(diǎn)項(xiàng)目的發(fā)展。通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)，再加以政策、資金、產(chǎn)業(yè)等多方面引導(dǎo)，推進(jìn)鄉(xiāng)村空間優(yōu)化重組。

（三）注重文化傳承，保護(hù)好傳統(tǒng)村落

正值實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之際，應(yīng)把保護(hù)傳承傳統(tǒng)村落作為寧夏美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提質(zhì)增效的重要舉措。全面開(kāi)展傳統(tǒng)村落基礎(chǔ)普查工作，摸清全區(qū)傳統(tǒng)村落底數(shù)，建立傳統(tǒng)村落檔案。出臺(tái)傳統(tǒng)村落保護(hù)辦法，指導(dǎo)全區(qū)傳統(tǒng)村落的認(rèn)定、管理、保護(hù)和利用工作。編制傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃，確定保護(hù)對(duì)象，劃定保護(hù)范圍，制定保護(hù)管理規(guī)定，注重保護(hù)與生產(chǎn)生活的關(guān)系，提出傳承保護(hù)和改善人居環(huán)境的措施。加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)傳統(tǒng)村落空間形態(tài)、自然肌理、農(nóng)房建設(shè)、公共空間等的控制引導(dǎo)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)房建設(shè)等全過(guò)程監(jiān)管，推動(dòng)傳統(tǒng)村落保護(hù)工作法制化。統(tǒng)籌美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金，分年度支持傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展，鼓勵(lì)有條件有積極性的地區(qū)開(kāi)展傳統(tǒng)村落保護(hù)示范工作，支持條件成熟的村莊申報(bào)國(guó)家歷史文化名村。培育傳統(tǒng)村落特色產(chǎn)業(yè)，分析其自然景觀、空間格局、整體風(fēng)貌、建筑特征、歷史環(huán)境要素等物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的特征，評(píng)估其歷史、科學(xué)、社會(huì)等價(jià)值，將傳統(tǒng)村落的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，將農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等有機(jī)結(jié)合，帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與人居環(huán)境改善互促互進(jìn)，激發(fā)傳統(tǒng)村落的內(nèi)生活力。