■ 主持人 藍(lán) 楓

自1978年改革開放以來，國家在發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域取得了令人矚目的成就。規(guī)劃是戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)，我國的戰(zhàn)略選擇轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。在增強(qiáng)規(guī)劃對高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)作用中，規(guī)劃在內(nèi)容上要增加發(fā)展質(zhì)量的內(nèi)涵，而且在指標(biāo)體系上也要更好的與發(fā)展質(zhì)量相匹配。規(guī)劃內(nèi)容和設(shè)計指標(biāo)按照五大理念“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”去制定，對推動高質(zhì)量發(fā)展會起到很好的引領(lǐng)作用。本期高端對話邀請清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院院長楊偉民、浙江省政府咨詢委員會學(xué)術(shù)委員會副主任劉亭，就相關(guān)問題進(jìn)行探討。

改革規(guī)劃體制更好發(fā)揮規(guī)劃的作用

楊偉民

主持人：我國規(guī)劃體制計劃經(jīng)濟(jì)時代向市場經(jīng)濟(jì)時代發(fā)展中，產(chǎn)生的哪些轉(zhuǎn)變？

楊偉民：五年計劃，后改稱五年規(guī)劃，全稱為中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃綱要，是中國國民經(jīng)濟(jì)計劃的重要部分，屬長期計劃。主要是對國家重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等作出規(guī)劃，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向。

中國從1953年開始編制中長期計劃，即“一五”計劃，從“十一五”開始，“五年計劃”改成了“五年規(guī)劃”（除1949年10月到1952年底為中國國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期和1963年至1965年為國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期外）。目前已經(jīng)編制實(shí)施了12個五年計劃或規(guī)劃，正在實(shí)施第13個五年規(guī)劃。改革開放后，特別是確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)后，中國規(guī)劃的內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生根本性變化。中國的發(fā)展規(guī)劃，特別是每五年形成的規(guī)劃建議和綱要，已經(jīng)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)融為一體了，已經(jīng)是市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃，而不是計劃經(jīng)濟(jì)的計劃了。

我認(rèn)為，一是向清晰界定政府和市場作用的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在的五年規(guī)劃綱要，已經(jīng)明確了哪些是引導(dǎo)市場主體行為的，靠市場配置資源實(shí)現(xiàn)的，哪些是政府依據(jù)其職責(zé)必須完成的。生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少，完全是企業(yè)的事，規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容，是根據(jù)發(fā)展階段和趨勢，給市場主體指明一個方向，至于企業(yè)是否按照規(guī)劃確定的方向發(fā)展，完全是企業(yè)自己的事，政府的任務(wù)是創(chuàng)造相應(yīng)的制度環(huán)境和政策環(huán)境，希望向這樣的方向發(fā)展。同時，公共服務(wù)、保護(hù)環(huán)境等政府應(yīng)該履責(zé)的規(guī)劃內(nèi)容，是政府向人民的莊嚴(yán)承諾，必須確保完成。

二是向科學(xué)區(qū)分目標(biāo)性質(zhì)的規(guī)劃轉(zhuǎn)變。從“十一五”規(guī)劃開始，中國五年規(guī)劃的指標(biāo)已經(jīng)改為預(yù)期性和約束性兩類。預(yù)期性指標(biāo)是國家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠市場主體的自主行為實(shí)現(xiàn)。約束性指標(biāo)是政府履行職責(zé)的，是中央政府在涉及公共利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的要求。預(yù)期性指標(biāo)主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，約束性指標(biāo)主要集中在公共服務(wù)和資源環(huán)境領(lǐng)域。任何國家的政府都要履行公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。當(dāng)年“十一五”規(guī)劃確定能耗降低20%，主要污染物減少10%的約束性指標(biāo)，很多方面不理解，實(shí)現(xiàn)起來也很不容易，但若沒有當(dāng)年的不容易，就不會有今天全社會的環(huán)境意識，也不會有今天環(huán)境質(zhì)量的改善。

三是向融入全球經(jīng)濟(jì)體系的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在的規(guī)劃是在中國對外開放大門越開越大環(huán)境下編制的，是內(nèi)外需協(xié)調(diào)、進(jìn)出口平衡、引進(jìn)來和走出去并重、引資和引技引智并舉，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和公共產(chǎn)品供給的規(guī)劃，規(guī)劃內(nèi)容是向所有經(jīng)濟(jì)體開放的，是歡迎各國企業(yè)來參與的。在“十三五”規(guī)劃中，既規(guī)劃了中國自身擴(kuò)大對外開放的戰(zhàn)略、任務(wù)和政策，也規(guī)劃了積極承擔(dān)國際責(zé)任和義務(wù)、參與應(yīng)對全球氣候變化、落實(shí)自身減排承諾、擴(kuò)大對外援助、主動參與2030年可持續(xù)發(fā)展議程等內(nèi)容。

四是向更加重視人的發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在的規(guī)劃，已不再是單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展“三結(jié)合”的規(guī)劃，而且人的發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的份量越來越重。從指標(biāo)來看，“十一五”規(guī)劃綱要主要指標(biāo)有22個，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的5個，人的發(fā)展的10個，可持續(xù)發(fā)展的7個；“十二五”規(guī)劃綱要主要指標(biāo)有24個，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的4個，人的發(fā)展的12個，可持續(xù)發(fā)展的8個指標(biāo)；“十三五”規(guī)劃綱要，有25個指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的6個，人的發(fā)展的8個，可持續(xù)發(fā)展的10個指標(biāo)。從任務(wù)來看，“十一五”規(guī)劃綱要到“十三五”規(guī)劃綱要，涉及人的發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容越來越多。

五是向深化改革和制度建設(shè)的規(guī)劃轉(zhuǎn)變。從“七五”計劃開始，就專門設(shè)置了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)和任務(wù)的一章，此后，從八五“計劃”至十三五“規(guī)劃，都專門規(guī)劃了經(jīng)濟(jì)體制改革問題。所以，現(xiàn)在的規(guī)劃，既是發(fā)展的規(guī)劃，也是改革的規(guī)劃。

六是向編制方法程序規(guī)范化制度化的規(guī)劃轉(zhuǎn)變。早在1999年，國務(wù)院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了國家計委《關(guān)于“十五”規(guī)劃編制方法和程序的若干意見》，明確了“十五”計劃的構(gòu)成，界定了各類規(guī)劃的性質(zhì)作用，并規(guī)劃編制方法和程序作出規(guī)范。2005年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)[2005]33號），將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃三類，進(jìn)一步對編制程序和方法作了規(guī)定。雖然現(xiàn)在規(guī)劃法尚未出臺，但五年規(guī)劃綱要的編制方法和程序，已經(jīng)基本形成了不成文的制度。

主持人：目前,我國現(xiàn)行的規(guī)劃體制不能適應(yīng)我國改革發(fā)展的需要，您認(rèn)為需要哪些方面推進(jìn)？

楊偉民：我認(rèn)為，一是減少規(guī)劃數(shù)量。無論是專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃都太多了，到底什么領(lǐng)域要編制規(guī)劃，什么領(lǐng)域沒有必要編制規(guī)劃，要有一些基本的原則，市場配置資源的領(lǐng)域，沒有必要編制專項(xiàng)規(guī)劃或行業(yè)規(guī)劃，更不要把部門工作當(dāng)作規(guī)劃來編。區(qū)域規(guī)劃和城市群規(guī)劃也不是隨隨便便把相鄰地區(qū)或城市畫一個圈就編制一個規(guī)劃。在編制“十四五”規(guī)劃時，要把這些改革任務(wù)落實(shí)下去，切實(shí)大幅度減少規(guī)劃數(shù)量。

二是改革規(guī)劃內(nèi)容。一些專項(xiàng)規(guī)劃要明確編制的指導(dǎo)思想，要給市場指明方向。新產(chǎn)品新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)是規(guī)劃不出來的，而新產(chǎn)品新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)在市場上涌現(xiàn)后再去規(guī)劃，很容易帶來重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩，應(yīng)該抓住核心技術(shù)等問題去規(guī)劃。規(guī)劃對象是在地方規(guī)劃層面解決不了的突出問題，如基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、市場的一體化、公共服務(wù)均等化，若變成相關(guān)地區(qū)或城市發(fā)展規(guī)劃的簡單相加，定位、產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目的匯總，就沒有必要編制了。

三是界定規(guī)劃功能。目前各級、各類規(guī)劃之間缺乏明確的分工和聯(lián)系，功能定位模糊。發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃，三大體系相互獨(dú)立，關(guān)聯(lián)度差、交叉重疊。在空間上已經(jīng)有了頂層設(shè)計的全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就不應(yīng)該再來一個國土空間的總體性規(guī)劃了。否則，上級規(guī)劃不能很好地為下級規(guī)劃提供依據(jù)，下級規(guī)劃不能很好多落實(shí)上級規(guī)劃。

四是健全空間規(guī)劃體系?，F(xiàn)在的國土空間規(guī)劃，空間和國土是同義語疊加。應(yīng)該回到習(xí)近平總書記明確提出的健全空間規(guī)劃體系的要求上來。在空間規(guī)劃這個概念基礎(chǔ)上，分清主體功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃各自的功能?？臻g規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南，是可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)?？臻g規(guī)劃因分為國家、省級、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級。

五是推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”。市縣層面空間單元小，沒有必要像國家和省級那樣，編制那么多規(guī)劃。重點(diǎn)是統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)一個市縣的土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的“多規(guī)合一”，形成一個市縣一個空間規(guī)劃、一張藍(lán)圖，一張藍(lán)圖干到底?？紤]到《憲法》規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃”，縣級五年規(guī)劃綱要還不能取消，但可以考慮在法律授權(quán)下，開展縣級五年規(guī)劃納入空間規(guī)劃試點(diǎn)。市縣空間規(guī)劃要根據(jù)主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求，劃定城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三類空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護(hù)邊界。

六是規(guī)范規(guī)劃編制程序。目前各級各類規(guī)劃編制的各個環(huán)節(jié)，包括銜接、批準(zhǔn)、頒布、評估、調(diào)整，以及規(guī)劃編制過程中各級黨委、人大、政府、規(guī)劃主管部門、行業(yè)主管部門各自的職責(zé)等，都是按不成文的慣例進(jìn)行的。哪些規(guī)劃應(yīng)由行業(yè)主管部門編制，哪類規(guī)劃需要綜合部門編制，哪些規(guī)劃應(yīng)由國務(wù)院審批等，沒有明文規(guī)定，帶來規(guī)劃工作中的隨意性較大、部門間政出多門、互相“扯皮”甚至相互掣肘。規(guī)劃編制中，地方領(lǐng)導(dǎo)的話語權(quán)過大，聽取企業(yè)、社會組織、居民的意見不充分。2003年，我們曾起草形成了《規(guī)劃編制條例》，當(dāng)時沒有通過是覺得條件不成熟，現(xiàn)在，條件已經(jīng)成熟。按照全面依法治國的要求，應(yīng)該制定《規(guī)劃編制條例》，使規(guī)劃編制走上法治化軌道。

實(shí)行“多規(guī)合一”推動中長期發(fā)展規(guī)劃

劉 亭

主持人：目前我國規(guī)劃體系主要存在哪些問題？

劉 亭：目前我國規(guī)劃體系主要存在以下三方面問題。

一是規(guī)劃體系龐雜，缺乏總體統(tǒng)籌，尤其是缺乏能夠權(quán)威統(tǒng)攬的“頂層規(guī)劃”。兩大規(guī)劃體系內(nèi)部“徒子徒孫”不計其數(shù)，專項(xiàng)規(guī)劃多達(dá)幾十項(xiàng)甚至上百項(xiàng)也不足為奇。這些規(guī)劃往往相互“爭位”，卻缺少一個能起到總體協(xié)調(diào)和管控的頂層規(guī)劃。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃主要解決“干什么”的問題，但規(guī)劃期限短、空間約束力不強(qiáng)。城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃主要解決“在哪里干”的問題，但綜合統(tǒng)領(lǐng)性弱，難以承擔(dān)“龍頭”職能。

二是規(guī)劃編制主體過多，缺乏橫向銜接，尤其是缺乏有效運(yùn)作的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。無論有多少行政管理部門，每個部門都有相應(yīng)的規(guī)劃與其職能相匹配。各相關(guān)部門按照自身職權(quán)事權(quán)開展規(guī)劃編制，不少還經(jīng)上級主管部門審批發(fā)布實(shí)施。這種“條塊”分割的規(guī)劃行政管理體制，導(dǎo)致各類規(guī)劃缺乏充分的橫向溝通銜接，造成規(guī)劃內(nèi)容“脫節(jié)”、“多頭”、“不一”甚至是“沖突”，嚴(yán)重影響規(guī)劃的編制效率和執(zhí)行效用。一些地方雖然嘗試建立涵蓋規(guī)劃立項(xiàng)、編制、評審、實(shí)施等全過程的程序性規(guī)定，包括探索成立規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會，但在大的體制改革前景未明的情況下，仍難以有效發(fā)揮作用。同時，部門“各自為政”，也造成了規(guī)劃實(shí)施粗放隨意，難以評估反饋，尤其是缺失對執(zhí)行情況的法律監(jiān)督。監(jiān)督反饋機(jī)制的缺位，客觀上導(dǎo)致規(guī)劃擱置性矛盾日趨增多，項(xiàng)目審批效率低下，規(guī)劃“編完即調(diào)（修改）”。這些都迫切要求探索規(guī)劃編制和實(shí)施體制機(jī)制的改革，優(yōu)化審批流程和時限，加強(qiáng)有效監(jiān)督管理。

三是規(guī)劃內(nèi)容貪大求全，缺乏邊界管束，尤其是缺乏自覺的功能定位和層級分工。雖然各個規(guī)劃的主導(dǎo)內(nèi)容有一定差別，但由于“職能連著利益”，為爭發(fā)展話語權(quán)和監(jiān)管影響力，各部門對規(guī)劃“以我為主、為我所用”的功利性考量愈演愈烈。各類規(guī)劃范圍力求空間“全域覆蓋”，規(guī)劃內(nèi)容力圖“包羅萬象”，導(dǎo)致規(guī)劃空間重疊、內(nèi)容重復(fù)，或者指向矛盾、功能抵觸。由于缺乏有效約束的體制框架，難以對地方發(fā)展形成統(tǒng)一的開發(fā)指引，迫切要求法定各個領(lǐng)域的規(guī)劃邊界和重點(diǎn)內(nèi)容，建立有效協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制。

綜上所述，當(dāng)前各類規(guī)劃矛盾沖突的癥結(jié)，在于缺乏一個由“頂層規(guī)劃”統(tǒng)籌引領(lǐng)的有機(jī)結(jié)合、合理架構(gòu)的規(guī)劃體系。

主持人：您對于實(shí)行“多規(guī)合一”，推動中長期發(fā)展規(guī)劃有哪些建議？

劉 亭：從表面上看，實(shí)行“多規(guī)合一”似乎是希望通過協(xié)調(diào)不同部門的規(guī)劃，避免政出多門、無所適從的被動局面。但從本質(zhì)上看，“多規(guī)合一”是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到了今天，亟須將發(fā)展規(guī)劃確定的“要做的事”，同空間規(guī)劃確定的“在哪里做”，能在一本總規(guī)和一張總圖上，得以統(tǒng)一和完整的體現(xiàn)。然后在這個“一”的核心統(tǒng)領(lǐng)之下，加強(qiáng)各規(guī)劃間的橫向銜接和協(xié)調(diào)，把國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、以及國土開發(fā)和整治中的統(tǒng)和分、綜和專、開發(fā)與保護(hù)很好地結(jié)合起來，以達(dá)致科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的理想境界。

所以，“多規(guī)合一”不是機(jī)械地將一個市縣的各種規(guī)劃簡單疊加、一網(wǎng)打盡，只編一本規(guī)劃，而是要通過對一地整體發(fā)展思路和空間布局的“融合歸一”，為各個規(guī)劃的編制提供一個“頂層設(shè)計”?！岸嘁?guī)合一”后的“一本規(guī)劃”，只能是一本戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性的總體規(guī)劃，是一部總框架、粗線條、大空間尺度的綜合規(guī)劃，即“一本總規(guī)”。而“一張藍(lán)圖”，則是一張與上述總體規(guī)劃內(nèi)容相一致的、能形象展示規(guī)劃思路和布局的宏偉藍(lán)圖，即“一張總圖”。

一是集中力量編好“一本總規(guī)”和“一張總圖”。以浙江為例，地方的規(guī)劃體制改革，發(fā)端于“一本總規(guī)、一張總圖、一套體系”的“三個一”總體構(gòu)想。但作為突破口，還是選在了第一個“一”，也即“一本總規(guī)”上。這是因?yàn)?，“一張總圖”雖說可以另外成篇造冊，但畢竟只是“總規(guī)”的形象描摹和生動展示，甚至在一定意義上，原本就是“總規(guī)”的配套“圖件”?！翱傄?guī)”是神，“總圖”是形。全套規(guī)劃成果固然是要“神形兼?zhèn)洹保吧瘛笨偸庆`魂和頭腦，而“形”則是軀干和四肢。兩者的關(guān)系，并非簡單的并列，更不可頭腳倒立、主從顛覆。在總規(guī)、總圖的統(tǒng)領(lǐng)下，其它各專項(xiàng)規(guī)劃和空間規(guī)劃，作為“一本規(guī)劃”和“一張藍(lán)圖”的細(xì)化和實(shí)操化，大可以“各展所長、各得其所”。

二是扎扎實(shí)實(shí)健全一個有效運(yùn)作的協(xié)調(diào)機(jī)制。在目前規(guī)劃體制改革尚未“到位”的情況下，如何很好完成編制“一本規(guī)劃”、“一張藍(lán)圖”的任務(wù)，并切實(shí)做到總書記所期望的一本規(guī)劃干到底、一張藍(lán)圖繪到頭，“持之以恒加以落實(shí)”，必須要建立一個高規(guī)格、有權(quán)威的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。這一非常設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，借鑒過往的成例，一般應(yīng)由政府主官“掛帥”，常務(wù)副主官“出征”，同級人大和政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)“輔佐”（在此特指在“總規(guī)”和“總圖”已經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過的前提下），各主要規(guī)劃所涉部門負(fù)責(zé)人參與。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)下設(shè)負(fù)責(zé)日常工作的辦公室，由國家“多規(guī)合一”試點(diǎn)所涉及的發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地和環(huán)保四部門（現(xiàn)應(yīng)調(diào)整為發(fā)展改革、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境四部門）的分管負(fù)責(zé)人出任領(lǐng)導(dǎo)，其他相關(guān)部門人員參與。協(xié)調(diào)機(jī)制的主要職責(zé)，是向同級權(quán)力機(jī)關(guān)和上級行政機(jī)關(guān)，提交本行政區(qū)的“一本總規(guī)”和“一張總圖”（草案）；根據(jù)審議通過和行政批復(fù)的“兩總”，聯(lián)合審議本行政區(qū)各類主要規(guī)劃，并及時協(xié)調(diào)執(zhí)行中的重大事項(xiàng)，推動其有效實(shí)施。

三是堅定不移為推進(jìn)“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)創(chuàng)造一個良好外部環(huán)境。要牢固樹立改革全局觀，頂層設(shè)計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點(diǎn)對全局性改革的示范、突破、帶動作用”。在此前提之下，各“條線”主管部門更要有膽魄和智慧，跳出傳統(tǒng)套路的條條框框，打破利益掣肘的“壇壇罐罐”，虛懷若谷、從善如流。