樊運曉，高 遠，段 釗，2，王 鵬，3

(1.中國地質大學(北京) 工程技術學院，北京 100083；2.北京市公用工程質量監(jiān)督站，北京100028;3.國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局 國際交流合作中心，北京 100012)

0 引 言

現(xiàn)代事故致因模型的研究已將政府安全監(jiān)管作為導致事故發(fā)生的重要影響因素，如RASMUSSEN在AcciMap模型中將政府作為導致事故發(fā)生的最高層級原因，指出政府應具備完善合理的立法職能[1]。優(yōu)化政府安全監(jiān)管職能對于減少事故，緩解監(jiān)管壓力，提高國家安全生產(chǎn)水平有重要意義。近年來我國發(fā)生的特別重大事故有向多極化發(fā)展的趨勢，且跨行業(yè)跨領域，難以預防預測，研究發(fā)現(xiàn)政府安全監(jiān)管職能缺失已凸顯成為我國重特大事故發(fā)生的重要原因[2-3]。如“12·20”深圳滑坡事故之前，各級政府部門對于渣土的安全監(jiān)管職責并不明確；“7·23”動車事故、“8·12”天津爆炸事故調查報告都明確指出，“相關部門之間職能交叉、職責不清”[4]。安監(jiān)部門職能分配的不合理，也會導致政府監(jiān)管壓力過大[5]。

國外學者鮮有專門研究政府職能，但會考慮政府職責，如RASMUSSEN[1]和LEVENSON[6]強調政府安全監(jiān)管最重要的是立法職責；此外，還有事故分析和處罰的職責。2008年英國將政府安全監(jiān)管機構合并為健康安全執(zhí)行局(Health and Safety Executive，HSE)，并在HSE官網(wǎng)上陳列自身明確劃分的職責[7]。多數(shù)國內學者提出采用職能轉移的方式來優(yōu)化政府安全監(jiān)管職能，如陳欽安指出，推進安全生產(chǎn)社會化服務工作將有效助推政府職能轉變，從而提升安全生產(chǎn)治理能力[8]；徐家良等從“國家-社會”關系的視角研究發(fā)現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會可以承接政府職能轉移[9]；王新浩等基于風險理論的方法研究了特種設備政府職能轉變產(chǎn)生的風險，提出針對這一問題的風險預警及控制決策模式[10]。

多數(shù)學者的研究僅考慮找出單一職能缺陷，并提出通過職能轉換的方式來優(yōu)化政府安全監(jiān)管職能，而未從職能本身的合理性出發(fā)，考慮各職能間的相互作用。原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局(State Administration of Work Safety，SAWS)作為機構雖已撤銷，但其功能設置和職責分配上基本是橫向平移到國家應急管理部。鑒于目前我國應急管理部的具體職責尚未公布，因此，筆者仍以原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為例，嘗試梳理政府安全監(jiān)管職能，并應用功能共振分析方法(Functional Resonance Analysis Method，F(xiàn)RAM)，探究其安全監(jiān)管職能相互耦合而可能導致變異的情況，并提出針對性措施，以期優(yōu)化職能。

1 FRAM方法及其一般建模過程

1.1 FRAM方法特點及適用性

FRAM是丹麥學者HOLLNAGEL在2004年提出的一種解決復雜社會技術系統(tǒng)中安全問題的方法，該方法從關注事件的成功而不是失敗的思維出發(fā)，研究系統(tǒng)功能之間耦合情況，并從中分析出薄弱環(huán)節(jié)或變異情況[11-12]。

FRAM方法最初用于事故調查及風險預測，國內外已有很多應用FRAM方法分析的實例[13-15]。FRAM的發(fā)展是基于結構化軟件開發(fā)的技術程序，這些程序就是擔任軟件和組織模擬的結構化分析。因此，將FRAM方法擴展到事故研究和風險分析之外，應用于組織機構的功能分析與設計。政府監(jiān)管部門本身具有特定的組織結構，其職能就是組織要行使的功能?？紤]FRAM方法在組織功能分析上的優(yōu)勢，嘗試將其應用于政府安全監(jiān)管職能優(yōu)化的研究。

1.2 FRAM方法一般建模過程

HOLLNAGEL借鑒SADT方法，從輸入I，輸出O，前提P，資源R，時間T，控制C等6個維度表征功能或組織，提出功能的六角形模型[16]，如圖1所示。

圖1 FRAM的六角形模型Fig.1 Hexagonal model of FRAM

一個六角形模型代表一個功能或組織，將系統(tǒng)內各個功能組織都用六角形模型表示，并按不同功能，將上述6個方面用線聯(lián)接起來，就形成了系統(tǒng)網(wǎng)絡功能圖[16]。FRAM方法的一般建模過程如圖2所示。

圖2 FRAM建模的一般過程Fig.2 General process of FRAM modeling

2 安全監(jiān)管職能識別與分類

2.1 原國家安全監(jiān)管總局的職責識別

職能是指機構本身應當具有的功能或應起到的作用，是由一些職責合并而形成的功能。職責是指具體的工作和責任，行政部門的職責是依據(jù)國家法律、法規(guī)、政府文件中明確的規(guī)定劃分的。因此，首先應從現(xiàn)有各項相關的法律法規(guī)中識別政府安全監(jiān)管部門所具備的職責，進而提取其職能。

在我國，負責具體監(jiān)督管理安全生產(chǎn)各項事務的職能部門是原國家安全監(jiān)管總局。因此，以其為例，對照并梳理現(xiàn)有法律法規(guī)對其安全監(jiān)管職責的規(guī)定，共計15項[17-18]。分別為：起草法律法規(guī)草案、行業(yè)規(guī)范標準、規(guī)章制度、制訂安全生產(chǎn)方針規(guī)劃、安全生產(chǎn)執(zhí)法、安全指導、安全生產(chǎn)審批準入、事故調查、危險源隱患排查治理、組織安全大檢查、專項督查、應急救援、安全統(tǒng)計分析、職業(yè)資格鑒定、監(jiān)管中介機構、安全科學研究推廣、職業(yè)病監(jiān)管與安全教育。

2.2 原國家安全監(jiān)管總局的職能分類

我國是政府負責、企業(yè)參與的自上而下的安全監(jiān)督管理體制，英國的職業(yè)安全衛(wèi)生工作也是依靠政府自上而下的安全監(jiān)管，這與我國當前安全監(jiān)管的體制十分相似[19]。英國的職業(yè)健康安全工作體制影響眾多國家，國內的職業(yè)安全狀況也是相對穩(wěn)定。其HSE對自身安全監(jiān)管職能的定位為監(jiān)督施行安全健康、立法、更好的監(jiān)管、科學研究、統(tǒng)計等5方面。原國家安全監(jiān)管總局和HSE皆為國家安全生產(chǎn)監(jiān)管的專門部門，針對已經(jīng)識別的我國政府安監(jiān)職責，借鑒HSE的職責與職能劃分方式，將原國家安全監(jiān)管總局的職責進行統(tǒng)合、增補與分類，得到8項職能：立法立規(guī)、制訂規(guī)劃、執(zhí)法、事故調查、應急救援、行政監(jiān)察、科研推廣、統(tǒng)計分析。

3 安全監(jiān)管職能分析

3.1 確定系統(tǒng)邊界并描述安全監(jiān)管職能

由于主要以原國家安全監(jiān)管總局為研究對象，因此，系統(tǒng)的邊界即為原國家安全監(jiān)管總局的職能范圍。

依據(jù)FRAM六角形模型各表征維度的定義，確定原國家安全監(jiān)管總局8項職能各維度的表征參數(shù)數(shù)據(jù)[17-18]，見表1.并在此基礎上，依據(jù)人員、組織和技術理論(Theory of Man，Organization and Technology，TMOT)分析各個職能內部的變化情況。受人員影響的職能主要有執(zhí)法和行政監(jiān)察，因此這些職能變化頻率高，幅度大；受組織影響的職能主要有立法立規(guī)、制訂規(guī)劃、事故調查、應急救援和統(tǒng)計分析，這些職能變化頻率低，幅度大；受技術影響的職能主要是科研推廣，這一職能變化較小。

表1 原國家安全監(jiān)管總局各職能描述Table 1 Functions description of SAWS

3.2 安全監(jiān)管職能耦合分析及網(wǎng)絡圖繪制

安全監(jiān)管總局的各項職能是相互耦合的，如制訂規(guī)劃職能和立法立規(guī)職能都能使得執(zhí)法這一職能得以啟動，因此，這2項職能的輸出O都是執(zhí)法職能的輸入I的上游；在制訂規(guī)劃時，統(tǒng)計分析職能的輸出是其重要的參考依據(jù)，故作為制訂規(guī)劃的資源R的上游。綜合表1中對各職能6個方面的描述，以及對各項職能上下耦合情況的分析，將8項職能輸入、輸出、時間、控制、前提與資源各維度用線連起來，繪制出原國家安全監(jiān)管總局職能網(wǎng)絡圖，如圖3所示。

圖3 原國家安全監(jiān)管總局職能網(wǎng)絡Fig.3 Function network of SAWS

4 安全監(jiān)管職能耦合結果分析

4.1 安全監(jiān)管職能輸入與輸出耦合分析

FRAM模型雖然不是一個流模型，但是對于系統(tǒng)理論來說最重要還是輸入與輸出。輸入和輸出是職能網(wǎng)絡圖中最基本的信息傳遞過程，也是每個功能最重要的描述。因此，有必要對這2個方面單獨分析。輸入與輸出的聯(lián)接情況會得到職能間直接影響和間接影響的關系圖[16]。制訂規(guī)劃職能的輸入來自于系統(tǒng)外部，一般來說，國家安監(jiān)總局的這一職能來自于國家安全生產(chǎn)委員會的指令和上級政府的政策規(guī)劃。所以，制訂規(guī)劃職能是政府安全監(jiān)管職能網(wǎng)絡圖的最上游職能，應當從此職能展開分析。制定規(guī)劃職能的輸出應當是各項安全規(guī)劃，這將作為立法立規(guī)和安全生產(chǎn)執(zhí)法的輸入信息。因此，如果安全規(guī)劃偏離實際或者未能及時制定，后2個職能必定直接受到影響，產(chǎn)生不期望的后果，如圖4所示，圖中“×”符號表示職能之間失效的聯(lián)接，下同。

圖4 職能直接相互影響示意Fig.4 Diagram of direct interaction in functions

制訂規(guī)劃職能不合理的輸出，將會直接導致立法立規(guī)職能做出有偏差的法規(guī)文件，而這些法規(guī)文件影響行政監(jiān)察與應急救援職能。如在應急救援時參照的規(guī)范文件規(guī)定了繁瑣的執(zhí)行程序，最后會延誤最佳的救援時間。存在偏差的輸出將最終導致執(zhí)法職能對下級輸出不合理的監(jiān)管過程。從制定規(guī)劃職能輸出到最終間接影響執(zhí)法職能輸出的過程如圖5所示。

4.2 安全監(jiān)管職能其他聯(lián)接耦合分析

以制訂規(guī)劃職能作為初始展開研究，若制訂規(guī)劃職能出錯，將導致將其作為前提的科研推廣職能出現(xiàn)問題，進而導致立法立規(guī)、事故調查、應急救援、統(tǒng)計分析與執(zhí)法等5項職能的資源同時出現(xiàn)偏差。以偏差的方針規(guī)劃為前提，進行不合理的科學研究且應用適用性差的科學方法作為統(tǒng)計分析的資源，會使得以其為資源的制訂規(guī)劃做出不準確的判斷，形成“制訂計劃—科研推廣—統(tǒng)計分析”的惡性循環(huán)，如圖6所示。

圖5 職能間接相互影響示意Fig.5 Diagram of indirect interaction in functions

圖6 科研推廣職能惡性循環(huán)Fig.6 Vicious cycle diagram of scientific research promotion

制訂規(guī)劃職能輸出不合理將直接影響立法立規(guī)職能的輸出不期望的結果。立法立規(guī)輸出的法規(guī)文件作為事故調查的前提，如果這一前提存在問題，事故調查的過程也將缺乏科學性。從目前的事故調查報告來看，事故調查的很大一部分內容都放在對相關責任人的追責中，這和發(fā)達國家的事故調查方式大相徑庭，也不符合事故調查的主要目的。這樣的事故報告用作統(tǒng)計分析的輸入時，很難有高的分析價值。最終，事故調查職能參與形成了“制訂規(guī)劃—立法立規(guī)—統(tǒng)計分析”與“立法立規(guī)—事故調查—統(tǒng)計分析”2個惡性循環(huán)，如圖7所示。

圖7 事故調查職能惡性循環(huán)Fig.7 Vicious cycle diagram of accident investigation

4.3 安全監(jiān)管職能重要度排序

上述的耦合分析展示了監(jiān)管職能之間的交互變化。上游功能的輸出聯(lián)接下游功能的其他5個方面的功能。其潛在變化會導致下游功能的變化。整個監(jiān)管職能體系是從制定規(guī)劃這一職能開始分析。從上述分析結果來看，與制定規(guī)劃職能輸出直接相關的職能有立法立規(guī)、執(zhí)法和科研推廣，剩余的4個職能均與其間接相關。因此，如果該職能輸出了不合理的政策規(guī)劃，則會對以下所有職能產(chǎn)生影響，并形成多個惡性循環(huán)。重要度排在第二位的職能是統(tǒng)計分析，與其輸出結果直接聯(lián)接的職能有制定規(guī)劃和立法立規(guī)。此外，3個不期望結果的惡性循環(huán)也會產(chǎn)生。立法立規(guī)是重要度排序第3位的職能，該職能直接聯(lián)接的有行政監(jiān)察、執(zhí)法、事故調查和應急救援4個職能。1個不期望的惡性循環(huán)也會產(chǎn)生。從整個職能網(wǎng)絡圖可以發(fā)現(xiàn)，整個原國家安監(jiān)總局的職能重要度共分為3個層級，上述3個職能屬于上游職能。而執(zhí)法職能處于系統(tǒng)最終的末尾，只向系統(tǒng)外輸出，因此屬于最下游職能。其他的職能屬于中間職能，他們傳遞上游職能的信息到下游職能，如將各種方針政策、法律法規(guī)最終傳遞到執(zhí)法過程中。

4.4 安全監(jiān)管職能優(yōu)化措施

1)制訂規(guī)劃職能的重要度最高，在實際的職能設置中應擺在最重要的位置。因此，在監(jiān)管部門制定相關安全生產(chǎn)方針和規(guī)劃時，要對統(tǒng)計分析職能輸出的各類安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)和分析資料重新論證，利用科研推廣的職能提煉新理論新方法。對于已經(jīng)發(fā)布的方針規(guī)劃，必須考慮反饋循環(huán)的過程。由下而上聽取專業(yè)、企業(yè)以及一線人員的意見，及時修訂更改。對于失效的或不符合實際的規(guī)劃，應及時廢除；

2)立法立規(guī)職能是維持上下功能的重要部分。任何安全生產(chǎn)和執(zhí)法檢查的活動都離不開法規(guī)標準。然而，目前我國存在過多的安全規(guī)章，使得企業(yè)在合規(guī)時候面臨巨大的負擔，監(jiān)管機構在執(zhí)法時也面臨嚴重壓力。因此，負責這一職能的部門應當注重法律的時效性，考慮全面評估法律的應用性，并定期審核修訂，形成一種良性的循環(huán)；

3)在各類法律法規(guī)條款與國家文件規(guī)定中，目前并沒有行政監(jiān)察職能。但是，這一職能對于法律法規(guī)的執(zhí)行、事故處罰和獎勵等方面都發(fā)揮重要作用。此外，這一職能也體現(xiàn)在現(xiàn)代系統(tǒng)事故致因理論和國外發(fā)達國家的政府監(jiān)管機構職能設置中。因此，建議將該職能分配到其他職能，如執(zhí)法職能中，或者單獨成立一個部門負責此職能的運行；

4)統(tǒng)計分析職能事關重大，影響政策方針的制訂，也能影響法律法規(guī)等的起草。建議在進行統(tǒng)計分析時可按行業(yè)、地域、每項職業(yè)病等細則統(tǒng)計劃分事故信息，系統(tǒng)全面的分析事故，并保證其真實可靠性；

5)執(zhí)法職能是安全監(jiān)管的工作重點，目前制度基本完善，分工明確。由于執(zhí)法職能是人為因素易出錯環(huán)節(jié)，所以建議加強對執(zhí)法人員的法律與專業(yè)教育，提高整體的執(zhí)法水平。

5 結 論

1)參照英國HSE的職能定位，整合原國家安全監(jiān)管總局的職能并分類，得出8項安全監(jiān)管職能：立法立規(guī)、制訂規(guī)劃、執(zhí)法、事故調查、應急救援、行政監(jiān)察、科研推廣、統(tǒng)計分析；

2)運用FRAM方法分析原國家安全監(jiān)管總局各職能的重要度、輸出、資源等方面的具體耦合結果，其中，制訂規(guī)劃、立法立規(guī)、統(tǒng)計分析、執(zhí)法、行政監(jiān)察等5項職能有待加強；

3)提煉研究原國家安全監(jiān)管總局的職能，可能存在片面性。在后序的研究中，將運用更加成熟的方法，對政府安全監(jiān)管各部門的職能展開全面的研究，以便透徹分析整個安監(jiān)系統(tǒng)的職能。