孟 強

內(nèi)容提要：瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)變治軍方式構(gòu)建中國特色軍事法治體系，是全面推進依法治國的必然要求，是實現(xiàn)強軍目標(biāo)、建設(shè)世界一流軍隊的有力保障，也是鞏固擴大改革成效的迫切需要。當(dāng)前，我軍軍事法治體系建設(shè)在法規(guī)制度體系、權(quán)力觀、依法行政、評價導(dǎo)向、治理模式等方面還存在一些問題，應(yīng)從完善法規(guī)制度、健全職責(zé)清單制度、優(yōu)化各領(lǐng)域工作規(guī)則、強化監(jiān)察督導(dǎo)制度等方面入手，努力構(gòu)建中國特色軍事法治體系。

習(xí)主席指出：要增強全軍法治意識，加快構(gòu)建中國特色軍事法治體系，加快實現(xiàn)治軍方式根本性轉(zhuǎn)變。習(xí)主席提出“兩個加快”，強調(diào)的是在加速實現(xiàn)強軍目標(biāo)的新征程上，構(gòu)建中國特色軍事法治體系不能等、轉(zhuǎn)變治軍方式不能拖，要從思想意識入手，以轉(zhuǎn)變治軍方式作為基本目標(biāo)，以構(gòu)建中國特色軍事法治體系作為現(xiàn)實抓手，不斷推動依法治軍實踐向縱深發(fā)展。

一、瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)變治軍方式構(gòu)建中國特色軍事法治體系的重大意義

瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)變治軍方式構(gòu)建中國特色軍事法治體系，不僅是習(xí)主席強軍思想“法治篇”的重要組成部分，而且順應(yīng)了建軍治軍的時代要求和廣大官兵的熱切期盼，明確了新時代深入推進依法治軍、從嚴(yán)治軍的重要著力點和有力抓手，具有重大意義。

（一）全面推進依法治國的必然要求

黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，確立了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的總目標(biāo)。中國特色軍事法治體系作為中國特色法治體系的重要組成部分，是衡量國家法治建設(shè)水平的一個重要標(biāo)志。在全面推進依法治國、建設(shè)法治國家的偉大進程中，黨的各項事業(yè)、國家和社會的各項工作都必須納入法治這個大體系。國防和軍隊建設(shè)應(yīng)當(dāng)緊緊跟上，自覺融入法治中國建設(shè)的總進程。正如習(xí)主席強調(diào)的，整個國家都在建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家，軍隊法治建設(shè)不抓緊，到時候就跟不上趟了。我軍歷來是黨的理論和路線方針政策的堅定捍衛(wèi)者、模范執(zhí)行者，理應(yīng)在貫徹依法治國方略上走在前列。新時代，我軍必須以更加堅定的決心和勇氣深入推進依法治軍，著力在法治建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)上取得突破，努力與法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)步伐相協(xié)調(diào)。

（二）實現(xiàn)強軍目標(biāo)、建設(shè)世界一流軍隊的有力保障

一流的軍隊必然實行一流的法治。首先，必須保持和發(fā)揚聽黨指揮的政治優(yōu)勢。從“三灣改編”確定支部建在連上、古田會議確立思想建黨政治建軍原則以來，我軍在長期革命和建設(shè)實踐中，形成了黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的一整套行之有效的法規(guī)制度，有力地保證了軍隊聽黨話、跟黨走。當(dāng)前，如何圍繞貫徹落實軍委主席負(fù)責(zé)制進一步完善相關(guān)制度機制，如何在改革強軍新征程中把優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)指揮體制與強化黨的領(lǐng)導(dǎo)有機統(tǒng)一起來，如何在新時代加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)能力質(zhì)量等，這些都迫切需要探索創(chuàng)新黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的制度機制，以法治的力量為鑄牢聽黨指揮這一我軍永遠(yuǎn)不變的軍魂提供堅強保障。

軍隊能打仗打勝仗，也離不開依法治軍。軍隊越是現(xiàn)代化、越是信息化，越要法治化。信息化條件下戰(zhàn)爭制勝機理發(fā)生了深刻變化，現(xiàn)代軍事體系呈現(xiàn)出力量多元、要素繁多、運行復(fù)雜的特征，法治在作戰(zhàn)、建設(shè)和管理中的作用更加凸顯。目前，我軍存量資產(chǎn)已達10萬億之多，經(jīng)費、人才、裝備、設(shè)施等重大資源需要統(tǒng)籌調(diào)配，如果不加快推進以法治、效能為核心的軍事管理革命，還像過去那樣不經(jīng)科學(xué)論證任性上項目，不顧戰(zhàn)斗力需求隨意調(diào)資源，還會導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源浪費。

作風(fēng)優(yōu)良的基礎(chǔ)是依法辦事。解決我軍沉疴積弊、純正軍營生態(tài)環(huán)境，根本靠法治。當(dāng)前，我軍建設(shè)發(fā)展中的一些深層次矛盾和問題，比如，選人用人中的不正之風(fēng)，訓(xùn)風(fēng)演風(fēng)考風(fēng)問題，全軍上下深惡痛絕的“五多”等，原因主要是法規(guī)制度太原則、執(zhí)行力不強、監(jiān)督乏力等，都同法治建設(shè)水平不高密切相關(guān)。解決這些問題，既要治標(biāo)，更要治本。只有轉(zhuǎn)變治軍方式，加強法治體系建設(shè)，才能徹底鏟除制約我軍發(fā)展的沉疴積弊。

（三）鞏固擴大國防和軍隊改革成效的迫切需要

習(xí)主席將改革與法治比作“車之兩輪、鳥之雙翼”，強調(diào)在整個改革過程中，要高度重視發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用。只有堅持用法治保障改革，才能降低體制轉(zhuǎn)換成本、縮短新體制運行的“磨合期”，確保改革步調(diào)一致、行動高效有序。目前，“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的格局已經(jīng)形成、深入人心。軍委機關(guān)戰(zhàn)略籌劃和宏觀管理職能得到有力強化，各級部隊聽黨指揮、維護核心的自覺性進一步增強，謀打仗練打仗的熱情更加高漲。但由于配套新體制的新型法規(guī)制度體系建設(shè)進程不夠同步、工作方式轉(zhuǎn)變不夠徹底、法治保障跟進不夠及時，工作中出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的新情況新問題。當(dāng)前，必須圍繞國防和軍隊改革“第三大戰(zhàn)役”，堅持突出重點急用先立，抓緊制定改革急需、備戰(zhàn)急用的法規(guī)制度，切實把工作方式轉(zhuǎn)到依靠法規(guī)和制度上來，才能把新體制的優(yōu)越性最大限度地發(fā)揮出來，使改革強軍真正達到預(yù)期成效。

二、瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)變治軍方式構(gòu)建中國特色軍事法治體系面臨的突出問題

黨的十八大以來，在習(xí)主席和中央軍委的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我軍軍事法治體系建設(shè)邁上了一個大臺階，取得歷史性突破。中央軍委從戰(zhàn)略全局上對新形勢下深入推進依法治軍從嚴(yán)治軍進行整體設(shè)計，作出全面部署；修訂軍委工作規(guī)則、建立“三項機制”，貫徹落實軍委主席負(fù)責(zé)制更加有力；改革領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，構(gòu)建嚴(yán)密的權(quán)力運行和監(jiān)督體系；抓緊法規(guī)制度立改廢釋工作，強化法規(guī)制度的執(zhí)行力；深入開展法治軍營創(chuàng)建活動，不斷強化法治信仰和法治思維，法治在備戰(zhàn)、改革、正風(fēng)反腐中的作用日趨凸顯。但對照習(xí)主席和軍委指示要求，軍事法規(guī)制度體系還不夠健全完備，軍事法治實施、監(jiān)督、保障水平仍然不高，還存在一些制約法治建設(shè)的矛盾問題。

（一）法規(guī)制度不夠科學(xué)健全

經(jīng)過幾十年的努力，我軍軍事法規(guī)制度體系已基本形成，為保障國防和軍隊建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但形勢已經(jīng)發(fā)生變化，很多條令條例不實用、不好用了。首先，隨著軍隊改革全面展開，領(lǐng)導(dǎo)指揮體制調(diào)整幅度很大，許多法規(guī)制度與軍隊建設(shè)的新發(fā)展對接不上，在一些領(lǐng)域存在“無法可依”現(xiàn)象。其次，以往我們習(xí)慣于按照“先有后好”“宜粗不宜細(xì)”的思路來搞立法，使得現(xiàn)行法規(guī)原則要求多、具體規(guī)定少，法規(guī)制度的針對性、適用性、操作性總體上還不強。最后，以往立法過分依賴“熟悉情況”的部門，導(dǎo)致立法部門化、碎片化問題比較嚴(yán)重，加之舊法規(guī)不好用、新法規(guī)沒出臺，客觀上又在一定程度上加劇了原有治軍方式的弊端。

（二）正確的權(quán)力觀仍未完全確立

各級領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力是黨和人民賦予的，是有邊界的，是不能隨便逾越的，這是政治規(guī)矩。而在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)心深處仍然存在“權(quán)比法大”的潛意識。如，有的認(rèn)為，什么都是人定的，法也是人定的，法是死的，人是活的；有的認(rèn)為，權(quán)力是靠個人奮斗得來的，是辛辛苦苦幾十年熬出來的；有的認(rèn)為，權(quán)力是千方百計拉關(guān)系、找靠山弄來的；等等。正是受這種權(quán)力觀的影響，有的人在工作中重權(quán)輕法，不愿意在法律約束下用權(quán)，更不習(xí)慣在制度籠子里用權(quán)。有的單位仍然存在著個人凌駕于組織之上搞“一言堂”的現(xiàn)象。這些做法，嚴(yán)重?fù)p害了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，嚴(yán)重侵蝕了官兵的法治信仰。

（三）依法行政沒有真正形成自覺

依法行政就是要依法用權(quán)、照章辦事。然而，一些領(lǐng)導(dǎo)和機關(guān)還沒有達到這個起碼要求。有的趨利而行，有利的就加緊干，無利的就往后拖；有的該機關(guān)干的推給下面干，該領(lǐng)導(dǎo)干的推給部屬干，履職隨意性大；有不少同志不按程序辦事，搞變通打折扣，圖省事走捷徑。需要注意的是，舊體制下的老“五多”問題在新體制下的某些單位仍然頑固存在，某些機關(guān)仍然靠以往慣性思維開展工作，頻繁下通知、打電話、索材料、要數(shù)據(jù)，把“五多”換個“馬甲”，繼續(xù)搞過去那一套。特別是執(zhí)法檢查不夠經(jīng)常、不夠有力，往往習(xí)慣用工作檢查來替代執(zhí)法檢查，導(dǎo)致一些單位法規(guī)制度落實不落實一個樣，落實成啥樣是啥樣。

（四）評價導(dǎo)向需要進一步端正

評價一個單位、一名干部，反映的是一個領(lǐng)導(dǎo)班子在倡導(dǎo)什么、反對什么，在支持什么、排斥什么。現(xiàn)實中，有些單位和領(lǐng)導(dǎo)把標(biāo)新立異當(dāng)能力強，而把按法定職責(zé)做基礎(chǔ)工作的人視為工作平、沒特點。有的不遵循程序、熱衷于搞新花樣，有的不按規(guī)矩、挖空心思揣摩領(lǐng)導(dǎo)好惡，在法律法規(guī)的邊界上打“擦邊球”。在個別單位，這些人仍然很有市場。這些都反映出，在一些單位評價導(dǎo)向確實存在一些問題，根子在于一些黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀出現(xiàn)偏差，沒有把嚴(yán)格依法履職盡責(zé)放在應(yīng)有位置。

（五）傳統(tǒng)粗放式治理模式慣性比較大

治軍方式是時代的產(chǎn)物，需要隨著時代環(huán)境條件的變化而不斷發(fā)展完善。我軍建軍之初，以游擊戰(zhàn)為主要作戰(zhàn)形式。由于敵強我弱、兵力分散、居無定所，只能采取與游擊戰(zhàn)相適應(yīng)的治軍方式，基本是用打仗的方法搞建設(shè)，用指揮的方法搞管理。新中國成立后，我軍就開始實行“五統(tǒng)四性”，軍隊建設(shè)開始步入正規(guī)化軌道。由于幾度受到政治運動沖擊，這一進程走走停停。改革開放后，我軍法治建設(shè)步伐明顯加快，但在一些領(lǐng)域仍然沿襲了戰(zhàn)爭時期形成的重令輕典、重教輕管、重整治輕常治的粗放式治理模式，更多地靠權(quán)威統(tǒng)領(lǐng)官兵、靠口號統(tǒng)一思想、靠命令指導(dǎo)工作、靠習(xí)慣管理部隊、靠經(jīng)驗謀劃建設(shè)、靠運動整頓作風(fēng)，“你有法規(guī)千條律，我有我的老主意”在一些人身上還明顯存在。

三、瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)變治軍方式構(gòu)建中國特色軍事法治體系的主要措施

新時代，我們應(yīng)立足強國強軍戰(zhàn)略全局，自覺強化瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)變治軍方式構(gòu)建中國特色軍事法治體系的責(zé)任感和緊迫感。當(dāng)前，瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)變治軍方式構(gòu)建中國特色軍事法治體系，關(guān)鍵是要抓住我軍法治建設(shè)的有利時機出實招、出新招，確保新體系好用、管用。

（一）適應(yīng)新體制新要求，抓緊完善法規(guī)制度

習(xí)主席強調(diào)，抓緊做好法規(guī)制度立改廢釋工作，確保改革在法治軌道上推進，保證各級按照新體制正常有序運轉(zhuǎn)。圍繞新體制下的法規(guī)制度體系建設(shè)，軍委已經(jīng)作出全面部署和安排。就瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)變治軍方式構(gòu)建中國特色軍事法治體系而言，當(dāng)務(wù)之急是建立以配置權(quán)責(zé)和治理“五多”為主的法規(guī)制度。一個是，抓緊完善以配置權(quán)責(zé)為主的組織類法規(guī)。中央軍委關(guān)于新形勢下深入推進依法治軍從嚴(yán)治軍的決定強調(diào)，要完善軍隊組織類法規(guī)。著眼新的體制機制，以軍委、戰(zhàn)區(qū)和軍兵種機關(guān)為主要對象，重點規(guī)范職能定位、機構(gòu)設(shè)置、人員編成、主要職責(zé)、權(quán)力劃分、領(lǐng)導(dǎo)指揮關(guān)系等，全面推進軍隊機構(gòu)、職責(zé)、權(quán)限法定化。另一個是，抓緊制定以治理“五多”為主的行政規(guī)章。本著“會議限次、文電限字、講話限時、活動限數(shù)、檢查限頻”的原則，采取硬措施硬辦法解決“五多”問題。糾治“五多”頑癥，必須要用重典。把一般性、經(jīng)常性、周期性工作，納入各領(lǐng)域工作條例和年度計劃加以規(guī)范。各類會議、文電、工作組、檢查評比、上層活動，嚴(yán)格按法規(guī)和計劃執(zhí)行，提高例外事項的審批權(quán)限。把治理“五多”與領(lǐng)導(dǎo)干部的“帽子”、機關(guān)干部的“位子”掛起鉤來，嚴(yán)格執(zhí)法，確保各項工作循于法、秩序統(tǒng)于法、忙亂止于法。

（二）按照新的職能定位，建立健全職責(zé)清單制度

習(xí)主席明確指出，各級要嚴(yán)格按照法定職責(zé)權(quán)限抓好工作，努力實現(xiàn)三個根本性轉(zhuǎn)變。落實這一指示要求，必須抓好新體制下的“職責(zé)清單”這一基礎(chǔ)性制度建設(shè)，為規(guī)范權(quán)力運行提供有力支撐。一方面，要進一步明確各級職權(quán)范圍。實行“職責(zé)清單”，就是對各部門所行使的職權(quán)進行全面梳理，清晰界定每個部門每個崗位的職責(zé)權(quán)限，以法的形式約束權(quán)力，防止權(quán)力濫用，實現(xiàn)權(quán)力運行法定。新體制下的職權(quán)配置，應(yīng)著眼完成任務(wù)的需要，突出主營、區(qū)分層次、抓住關(guān)鍵，科學(xué)確定軍委、戰(zhàn)區(qū)和軍兵種的職權(quán)界面。軍委主要圍繞重要人事任免、法規(guī)政策制定、體制改革、發(fā)展規(guī)劃等方面明確職權(quán)范圍；戰(zhàn)區(qū)主要圍繞提出作戰(zhàn)力量需求、組織聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演、評估作戰(zhàn)能力、考評和提名聯(lián)合軍官等規(guī)范職權(quán)；軍兵種主要圍繞發(fā)展規(guī)劃、力量建設(shè)、教育訓(xùn)練、人才培養(yǎng)等規(guī)范職權(quán)。另一方面，要明晰責(zé)任。把各級完成任務(wù)所必須承擔(dān)的責(zé)任后果法定化，強調(diào)掌握多大職權(quán)就要負(fù)多大責(zé)任，運用多大職權(quán)就要承擔(dān)多大風(fēng)險和后果，用“責(zé)任意識”校準(zhǔn)“權(quán)力觀念”，防止“權(quán)力任性”“居官亂為”。重點是從完成任務(wù)和行使權(quán)力兩個方面，廓清責(zé)任邊界，明晰問責(zé)追責(zé)的主體和范圍，后果懲戒的強度和標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)任追究的程序、監(jiān)督、申訴等內(nèi)容。

（三）適應(yīng)新的體制架構(gòu)，優(yōu)化各領(lǐng)域工作規(guī)則

新體制要有新規(guī)則，軍委和戰(zhàn)區(qū)、軍兵種機關(guān)制定各自工作規(guī)則時，要把每個業(yè)務(wù)領(lǐng)域工作流程中各項工作的責(zé)任主體搞清楚，將相關(guān)部門在工作流程中的具體崗位、相互關(guān)系和工作標(biāo)準(zhǔn)搞清楚，把部門間相互協(xié)調(diào)的方式方法搞清楚，使整個工作規(guī)則的各個環(huán)節(jié)緊密相連、清晰可控?？v向上，突出打通軍委、軍種和戰(zhàn)區(qū)、部隊3個層級的領(lǐng)導(dǎo)指揮和業(yè)務(wù)指導(dǎo)鏈路；橫向上，突出各部門每個專業(yè)領(lǐng)域工作規(guī)則接口的有序?qū)?，確保要素耦合、運行同向、信息暢通。通過建立并施行各專業(yè)領(lǐng)域工作規(guī)則，使我軍由過去以縱向為主、靠部門推動、過分強調(diào)結(jié)果的“煙囪”式傳統(tǒng)管理模式，逐步向注重橫向協(xié)調(diào)、靠規(guī)則推動、追求整體效益的現(xiàn)代管理模式轉(zhuǎn)變。

（四）著眼持續(xù)常態(tài)發(fā)力，強化監(jiān)察督導(dǎo)制度

瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)變治軍方式構(gòu)建中國特色軍事法治體系，要充分發(fā)揮法治監(jiān)督功能，尤其要解決對依法行政和勤政優(yōu)政的督導(dǎo)問題，確保法規(guī)制度一點不走樣地落到實處。一是突出體系化常態(tài)化監(jiān)督。我軍黨內(nèi)監(jiān)督、層級監(jiān)督、專門監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督的多元化監(jiān)督模式已基本形成，但為了避免監(jiān)督權(quán)分散運用導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)督和虛監(jiān)漏監(jiān)，需進一步加強體系化推進、常態(tài)化發(fā)力，使各種監(jiān)督優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)促進各監(jiān)督部門相互支持、協(xié)同配合。二是強化行政效能監(jiān)察。在眾多監(jiān)督方式中，行政效能監(jiān)察是確保新體制高效有序運轉(zhuǎn)最直接、最有效的方式。一個嚴(yán)密高效的權(quán)力監(jiān)督體系，既能防止權(quán)力濫用，又能確保權(quán)力有效運行。而行政效能監(jiān)察，正是以過程控制為抓手，以高效為目標(biāo)，督促監(jiān)察對象依法恪盡職守。三是大力推行執(zhí)法檢查。我國國家層面和地方省市的執(zhí)法檢查已經(jīng)常態(tài)化，但我軍執(zhí)法檢查開展的相對較少。要將目前以職能部門為主導(dǎo)的工作檢查，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑ㄖ撇块T為主導(dǎo)、職能部門參加的執(zhí)法檢查，對軍隊落實法規(guī)制度情況進行督查和糾偏，實現(xiàn)以檢查促執(zhí)行。