趙婷婷 邱凡

回顧中國棚戶區(qū)改造的發(fā)展歷程，大致可分為試點(diǎn)階段、推廣階段和加速階段三個(gè)時(shí)期。

2004年，遼寧在全國率先啟動(dòng)全省范圍內(nèi)的棚戶區(qū)改造。2005年，國家啟動(dòng)對(duì)中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造。在此之后，全國不少地區(qū)也陸續(xù)開始開展棚戶區(qū)改造工作。

2008年，中央出臺(tái)擴(kuò)大內(nèi)需十項(xiàng)措施，黨中央、國務(wù)院決定將各類棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，拉開了全國大規(guī)模推進(jìn)實(shí)施城市和國有工礦、國有林區(qū)棚戶區(qū)、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造的大幕。2008-2012年，五年內(nèi)，全國開工改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，占同期城鎮(zhèn)保障性安居工程3100萬套（戶）開工量的40%；基本建成各類棚戶區(qū)改造安置住房750萬套，棚戶區(qū)改造取得了階段性的成果。

2013年起棚改加速。黨中央、國務(wù)院肯定了近年來棚戶區(qū)改造上取得的成績，并提出了加快棚戶區(qū)改造工作的意見，讓更多困難群眾的住房條件早日得到改善。中國棚改工作隨之進(jìn)入了加速階段。2015年，國務(wù)院出臺(tái)“37號(hào)文”，首次提出積極推進(jìn)棚改貨幣化安置。

數(shù)據(jù)顯示，2012年，中國棚戶區(qū)存量4500萬套，結(jié)合2012年-2016年棚戶區(qū)改造新開工套數(shù)，可以測(cè)算出截至2016年，中國棚戶區(qū)去化周期為3.7年，即預(yù)計(jì)到2020年，中國將完成此輪棚戶區(qū)改造工作。

政策連貫，開發(fā)模式多樣

從2004年遼寧省作為全國棚戶區(qū)改造的試點(diǎn)至今，國家層面出臺(tái)了一系列的相關(guān)文件支持和指導(dǎo)棚戶區(qū)改造的相關(guān)工作。

從政策發(fā)布時(shí)間上來看，2005-2008年，只有一項(xiàng)文件發(fā)布，這與棚戶區(qū)改造正處于試點(diǎn)工作時(shí)期的基本背景相符，此時(shí)各方正積極開展棚戶區(qū)改造的實(shí)踐工作，探索棚戶區(qū)改造的實(shí)踐方法。2009-2016年間平均每年有一項(xiàng)文件發(fā)布，其中，2009-2012年，發(fā)布的文件肯定并總結(jié)了棚戶區(qū)改造試點(diǎn)工作取得的成績，根據(jù)當(dāng)下的背景部署了新的改造任務(wù)；2013-2016年發(fā)布的文件對(duì)棚戶區(qū)改造提出了提速的要求，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步做好棚戶區(qū)改造的相關(guān)工作。整體來看，棚戶區(qū)改造的力度逐漸加大，試點(diǎn)、推廣和加速三步走的戰(zhàn)略取得了很好的效果。

從政策發(fā)布內(nèi)容來看，政策具有很強(qiáng)的延續(xù)性，棚戶區(qū)改造的整體政策沒有明顯的變動(dòng)，政策之間相互承接支撐，對(duì)中國十幾年來的棚戶區(qū)改造工作提供了強(qiáng)有力的保障。另一方面，政策具有很強(qiáng)的針對(duì)性，對(duì)于不同時(shí)期的主要矛盾和重點(diǎn)工作進(jìn)行了及時(shí)的發(fā)掘和指導(dǎo)，推動(dòng)了棚戶區(qū)改造的發(fā)展進(jìn)程；對(duì)于棚戶區(qū)改造工作中的主要困難進(jìn)行了細(xì)致的安排和部署，推動(dòng)了社會(huì)各方的參與和配合，極大地保障了棚戶區(qū)改造工作的順利落地。

棚戶區(qū)改造涉及土地的一級(jí)、二級(jí)開發(fā)，政府通常委托企業(yè)代為開發(fā)建設(shè)。目前國內(nèi)常見的棚戶區(qū)改造開發(fā)模式有委托一級(jí)開發(fā)、土地出讓金折扣、一二級(jí)捆綁招標(biāo)和土地作價(jià)入股四種。

土地一級(jí)開發(fā)，是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地、鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到熟地標(biāo)準(zhǔn)，再對(duì)熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。在這種模式下，政府委托企業(yè)進(jìn)行一級(jí)開發(fā)，為企業(yè)提供資金補(bǔ)償或土地出讓金分成，企業(yè)將土地開發(fā)為熟地后直接移交政府。在該種模式中，政府所需要支付的補(bǔ)償額較大，同時(shí)已完成一級(jí)開發(fā)的土地需要再次進(jìn)行“招拍掛”的過程，流程較為繁瑣。但對(duì)受托企業(yè)來說，其開發(fā)流程簡單，資金需求量小，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較低。

在土地出讓金折扣模式下，仍由企業(yè)完成土地一級(jí)開發(fā)，此后政府以土地在二級(jí)市場(chǎng)給予企業(yè)一定出讓金折扣的方式完成對(duì)企業(yè)的支付，即企業(yè)的利潤來源主要是二級(jí)市場(chǎng)拿地時(shí)的成本降低。相比于委托一級(jí)開發(fā)模式，這種模式對(duì)政府而言投入較少，避免了因支付補(bǔ)償額帶來的現(xiàn)金流壓力，不過仍需要經(jīng)過土地“招拍掛”的流程。對(duì)企業(yè)而言，該種模式初始投入較大，流程相對(duì)繁瑣。

在一二級(jí)捆綁招標(biāo)模式下，政府將項(xiàng)目的一二級(jí)開發(fā)權(quán)打包交給同一家企業(yè)完成，企業(yè)的收益點(diǎn)主要來源于二級(jí)開發(fā)的收益。政府幾乎沒有投入，相較于前兩種方式更加省事；對(duì)企業(yè)來說，一二級(jí)聯(lián)合開發(fā)對(duì)現(xiàn)金流的需要量較大，項(xiàng)目周期相對(duì)較長，對(duì)企業(yè)的現(xiàn)金流要求較高。

土地作價(jià)入股是指政府將項(xiàng)目土地的價(jià)值折算入股，參與到項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)中。企業(yè)的利潤來源主要為二級(jí)開發(fā)的收益，政府也可能獲得一部分由股權(quán)帶來的分紅收益。在該種模式下，政府對(duì)項(xiàng)目的投入少，控制力強(qiáng)；企業(yè)對(duì)現(xiàn)金流的壓力也相對(duì)較少，但可能需要較高的溝通成本。

實(shí)物安置與貨幣化安置

實(shí)物化安置與貨幣化安置是棚改安置的兩種模式。所謂貨幣化安置，是指在棚戶區(qū)拆遷時(shí)，拆遷人將應(yīng)當(dāng)用以安置的房屋按規(guī)定折算成安置款，由被拆遷人選購房屋自行安置。貨幣化安置有三種類型：發(fā)放購房券、政府購買存量商品房置換拆遷房；直接貨幣補(bǔ)償。

2004-2014年這十年間，棚改安置以實(shí)物安置和貨幣化安置模式并重，但以實(shí)物安置為主，2013年、2014年棚改貨幣化安置率分別為7.9%和9%。2015年至今，在國務(wù)院“37號(hào)文”之后，開始積極采用貨幣化的安置模式。2015年、2016年棚改貨幣化安置率直接躥升至29.9%和48.5%。

棚改貨幣化架起了商品房去庫存和基礎(chǔ)貨幣投放的橋梁。根據(jù)易居研究院數(shù)據(jù)，全國70個(gè)重點(diǎn)城市2014年年底新建商品住宅庫存達(dá)到峰值，自2015年年初庫存逐步下降，這其中棚改貨幣化起到了重要作用。2015年，棚改貨幣化安置率近30%，2016年達(dá)到48.5%，棚改貨幣化安置面積分別為1.5億平方米和2.5億平方米，分別占當(dāng)年商品住宅銷售面積的13.6%和18.2%。2017年，棚改貨幣化比例在67.7%，棚改貨幣化安置消化全國商品房庫存面積2.6億平方米，占全國商品房銷售面積的24%。

貨幣化安置的轉(zhuǎn)向試點(diǎn)在兩年后到來。2017年8月，住建部等六部委印發(fā)《關(guān)于申報(bào)2018年棚戶區(qū)改造計(jì)劃任務(wù)的通知》。該《通知》指出，商品住宅消化周期在15個(gè)月以下的市縣，應(yīng)控制棚改貨幣化安置比例，更多采取新建安置房的方式。2017年11月，住建部等再次印發(fā)通知明確，對(duì)商品住房庫存不足、房價(jià)上漲壓力較大的地方，仍主要采取貨幣化安置的2018年新開工棚改項(xiàng)目，國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)行的棚改專項(xiàng)貸款不予支持。棚改貨幣化安置在經(jīng)歷了三年的積極推動(dòng)后，隨著商品房庫存的回落，貨幣化安置的比例將有所回落。

毫無疑問，棚改的貨幣化安置對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)形成了普遍的影響。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，貨幣化安置帶來的巨大被動(dòng)性購房需求和注入到居民部門的流動(dòng)性是三四線城市房價(jià)上漲的重要驅(qū)動(dòng)力。不可否認(rèn)的是，貨幣化安置的推進(jìn)對(duì)三四線城市商品住宅去庫存效果明顯，不少三四線城市在貨幣化安置等因素的作用下房價(jià)出現(xiàn)大幅度上漲，也刺激了這些城市土地市場(chǎng)的繁榮。2015-2017年，貨幣化安置對(duì)住宅銷售的貢獻(xiàn)從14%上升至24%。同樣，伴隨著部分拆遷戶剛性需求進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，一定程度上促進(jìn)了部分地區(qū)市場(chǎng)量價(jià)齊升的局面。

從區(qū)域分布來看，棚改的貨幣化安置對(duì)三四線城市房價(jià)和銷售的拉動(dòng)作用更明顯，二三線城市房價(jià)上漲增速明顯快于一線城市。在一二線城市房價(jià)增速回落后，三線城市仍有擴(kuò)張動(dòng)力。此外，2017年以來，中西部省份棚改貨幣化力度普遍較大，這支撐了中西部省份出現(xiàn)較高的地產(chǎn)銷售增速。棚改貨幣化對(duì)當(dāng)?shù)氐禺a(chǎn)銷售的支撐作用與當(dāng)?shù)嘏飸魠^(qū)存量和地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模有關(guān)。

在棚戶區(qū)存在量高且市場(chǎng)規(guī)模有限的區(qū)域（主要集中在中西部），貨幣化安置對(duì)當(dāng)?shù)氐禺a(chǎn)銷售的促進(jìn)作用較為明顯。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，外來人口聚集，改善性需求凸顯，住宅銷售的內(nèi)生需求較為穩(wěn)健，貨幣化安置對(duì)提高當(dāng)?shù)氐禺a(chǎn)銷售作用有限。

2018年10月初，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，正式確認(rèn)了全國范圍內(nèi)棚改政策的調(diào)整，隨著未來部分市縣取消棚改貨幣化安置，棚改對(duì)于地產(chǎn)投資的支撐將進(jìn)一步消弱。

在棚改貨幣化助推三四線城市房價(jià)上揚(yáng)的同時(shí)，貨幣化安置使家庭金融資產(chǎn)出現(xiàn)較大幅度增加。根據(jù)調(diào)查，2013-2017年間，貨幣化安置后未購房的家庭平均金融資產(chǎn)從2013年的6.6萬元，上漲至2017年的34.3萬元。家庭負(fù)債情況也明顯好轉(zhuǎn)，貨幣化后未購房家庭擁有負(fù)債的比例降低，從2013年的26.3%下降至2017年的21.8%。家庭投資性收入和消費(fèi)水平顯著提升。2013年至2017年，貨幣化安置后未購房的家庭平均投資性收入從2348元上漲至10768元，家庭年消費(fèi)從4.5萬元上漲至7.7萬元（參見：甘犁 弋代春，新浪財(cái)經(jīng)，《為什么應(yīng)該堅(jiān)持棚改貨幣化》，2018-7-2）。

棚改幫助地方政府消化土地庫存和商品房庫存，提高了房企拿地的意愿，增加了地方政府的土地出讓收入，進(jìn)而補(bǔ)充了地方政府的財(cái)政收入。2017年，棚改貨幣化安置對(duì)地產(chǎn)銷售貢獻(xiàn)度較高的區(qū)域，往往也是政府土地出讓收入增速較快的區(qū)域。隨著棚改力度的逐漸減弱，那些地產(chǎn)銷售較為依賴棚改，地方財(cái)政較為依賴土地出讓收入的地區(qū)可能面臨較大的沖擊。

攻堅(jiān)臨近尾聲，棚改退潮將至

棚戶區(qū)形成歷史原因繁復(fù)，建筑密度大，流動(dòng)人口多，房屋居住結(jié)構(gòu)復(fù)雜，違規(guī)私自搭建較多，涉及到群眾切身利益。同時(shí)，棚戶區(qū)的補(bǔ)償成本高，拆遷難度大，項(xiàng)目按計(jì)劃推進(jìn)的困擾多，不確定因素也多。例如一些城中村改造項(xiàng)目前期工作耗時(shí)很長，從項(xiàng)目立項(xiàng)到完成拆遷可能需要數(shù)年的協(xié)調(diào)溝通時(shí)間。

另外，不同類型的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目由不同單位承接負(fù)責(zé)，例如，城中村拆遷項(xiàng)目由城中村改造辦負(fù)責(zé)，危舊房改造由房屋管理部門或棚改辦負(fù)責(zé)，還有一些項(xiàng)目由融資平臺(tái)公司等企業(yè)負(fù)責(zé)，各部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，有時(shí)候會(huì)影響到項(xiàng)目的推進(jìn)。

籌集資金額巨大、項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)資金平衡等問題一直是棚戶區(qū)改造的難點(diǎn)與痛點(diǎn)。在商品房市場(chǎng)“黃金十年”的背景下，老舊小區(qū)周邊房價(jià)不斷攀升，居民對(duì)征收補(bǔ)償預(yù)期不斷提高，導(dǎo)致土地征收成本不斷升高，拆遷補(bǔ)償成為棚改之“痛”。其次，在棚改騰退土地中有一部分土地是用作規(guī)劃道路（需紅線退讓），還有部分土地用于教育、文體、綠化等配套設(shè)施建設(shè)，也就是說，實(shí)際可出讓土地面積會(huì)減少，導(dǎo)致棚改項(xiàng)目資金平衡更加困難。不僅如此，受制于土地二級(jí)“招拍掛”中的樓面價(jià)格、規(guī)劃容積率等限定的因素影響，同時(shí)受到土地一級(jí)開發(fā)結(jié)算成本確認(rèn)等政策的變革，土地出讓收入有時(shí)難以平衡棚改土地一級(jí)開發(fā)中的各項(xiàng)支出，造成賬目虧損。

目前棚戶區(qū)改造的資金來源包括政府財(cái)政資金、銀行貸款、企業(yè)籌集、個(gè)人籌集等，其中政府財(cái)政資金包括中央財(cái)政補(bǔ)助資金和地方政府財(cái)政投入。政策性銀行提供的PSL棚改貸款是棚改資金的主要來源，未來的資金來源將以發(fā)行棚改專項(xiàng)債為主。

中國面臨改造的棚戶區(qū)面積大、數(shù)量多，盡管中央政府近幾年來加大了資金支持力度，但中央財(cái)政補(bǔ)助資金僅占項(xiàng)目所需金額的很小一部分，地方政府仍面臨巨大的財(cái)政壓力，特別是對(duì)于委托一級(jí)開發(fā)模式而言，地方政府需要投入較多的資金補(bǔ)償，增加了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。而銀行貸款和企業(yè)籌集資金，由于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目普遍周期長，投資回報(bào)有限，因此參與的積極性有限。個(gè)人籌集資金相對(duì)而言占比更加小。

通過研讀國家頒布的相關(guān)政策也能得到相同的結(jié)論。諸如2013年國發(fā)“25號(hào)文”和2015年國發(fā)“37號(hào)文”中，都提到要發(fā)展多元化融資渠道?？梢娙谫Y壓力一直是棚改過程中的主要難點(diǎn)，創(chuàng)新的融資體制機(jī)制有助于緩解棚改過程中的融資壓力，但融資壓力仍長期處于高位狀態(tài)。2018年4月3日，財(cái)政部下發(fā)《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》，棚改專項(xiàng)債正式推出，未來棚改的融資將采取棚改貸款和棚改專項(xiàng)債相互結(jié)合的方式。

在中央“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)”的要求下，以及地方各級(jí)政府實(shí)施化解債務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)的目標(biāo)任務(wù)下，目前主要資金籌集于銀團(tuán)貸款和政府購買服務(wù)的棚戶區(qū)改造逐漸成為隱性債務(wù)的一大來源，成了地方政府重點(diǎn)攻堅(jiān)對(duì)象。同時(shí)，新一輪棚戶區(qū)改造繼續(xù)按計(jì)劃推進(jìn)，任務(wù)指標(biāo)層層分解，在還舊債、控新債的雙重任務(wù)下，各級(jí)地方政府普遍面臨較大的財(cái)政收支和債務(wù)化解壓力。

2018年《政府工作報(bào)告》指出當(dāng)年棚改開工580萬套，低于2016和年2017年目標(biāo)。2018年10月的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確了全國范圍內(nèi)棚改政策的調(diào)整，列出改造重點(diǎn)，要求因地制宜，嚴(yán)格評(píng)估財(cái)政承受能力，科學(xué)確定2019年度棚改任務(wù)，嚴(yán)禁借棚改之名盲目舉債和其他違法違規(guī)行為。

隨著各地去庫存壓力的減輕，預(yù)計(jì)未來兩年棚改開工數(shù)量將繼續(xù)走低。目前遺留下來的棚改項(xiàng)目，一般都是較難改造之地，例如一些工礦區(qū)、林區(qū)，項(xiàng)目資金平衡難度較大，盈利能力不強(qiáng)。未來棚改的金融工具將以棚改債和政策性銀行的棚改貸款相結(jié)合的方式。

棚改到今日，已是最后的攻堅(jiān)階段。攻堅(jiān)之后，棚改進(jìn)入退潮期。退潮之后，在這一輪棚改中較為受益的中西部省份和東部非核心城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)受到的沖擊會(huì)相對(duì)較大，而此前當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)銷售對(duì)棚改貨幣化依賴程度相對(duì)不高的東部地區(qū)，尤其是核心的一二線城市，所受影響可能較為有限。此外，那些地方財(cái)政較為依賴土地出讓收入的地區(qū)將面臨較大的沖擊。

作者就職于中國工商銀行總行投行部研究中心