王新新

山東省地震局財務室，山東濟南 250014

關(guān)鍵字：抗震救災審計；質(zhì)量控制；體系

地震災害是世界上破壞性最強的自然災害，具有突發(fā)性強、次生災害嚴重、防御難度大等特點。作為受地震災害影響最為嚴重的國家，其災害的發(fā)生不僅給我國人民群眾的生命財產(chǎn)安全造成巨大損失，嚴重影響社會經(jīng)濟發(fā)展，而且也給我國政府抗震救災應急管理工作帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)?？拐鹁葹膶徲嬜鳛闉暮髴惫芾砉ぷ鞯闹匾M成部分，主要包括款物審計、特殊黨費審計以及災后重建審計等內(nèi)容?？拐鹁葹膶徲嬐ㄟ^對權(quán)力的約束和監(jiān)督，一是可以把災區(qū)群眾急需的物資快速及時分配，保障受災群眾的基本生活水平；二是在災后重建過程中，通過對重建規(guī)劃、土地利用以及建設(shè)資金合理合法化的關(guān)注與監(jiān)督，提升重建項目質(zhì)量的管理水平，抑制腐敗的發(fā)生。但由于地震災害的不可預測性，審計調(diào)查和審計計劃環(huán)節(jié)過于弱化，從而增加對款物撥付的及時規(guī)范性、采購價格合理性以及災后重建過程中的項目建設(shè)的可行性、招投標的合理性等審計風險。因此，構(gòu)建我國抗震救災審計質(zhì)量控制體系對于維護廣大人民群眾的根本利益具有重要的現(xiàn)實意義。

審計署2016年發(fā)布的《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中指出，健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，對重大突發(fā)事件開展跟蹤審計。但目前學術(shù)界針對抗震救災等突發(fā)事件審計質(zhì)量的研究比較少，幾乎是一片空白。因此，研究如何構(gòu)建抗震救災審計質(zhì)量體系對豐富和擴展重大突發(fā)事件審計的思路和方法具有一定的理論意義。

1 我國抗震救災審計質(zhì)量控制存在的問題

由于抗震救災審計環(huán)境的特殊性，抗震救災審計質(zhì)量控制存在的問題也需要從以下3個環(huán)節(jié)展開分析。

1.1 災前準備審計質(zhì)量控制存在的問題

1.1.1 審計前調(diào)查過程缺失

由于地震災害屬于突發(fā)性自然災害，因此就不可能實現(xiàn)有效的事前審計調(diào)查，例如，熟悉審計事項法律法規(guī)、被審計項目、單位的基本情況等，從而影響下一步審計實施計劃和方案的編制。這就導致一旦啟動抗震救災審計，其工作的開展更多的依靠審計人員的職業(yè)判斷來進行，但該項審計并非每年都會進行，審計程序執(zhí)行過程中存在更多的盲目性和隨意性，從而增加審計風險發(fā)生的可能性。

1.1.2 審計計劃編制不到位

由于審計前調(diào)查過程的不充分性，審計機關(guān)通常不會把抗震救災審計列入下一年的審計計劃中。從而導致地震災害發(fā)生之后，臨時編制審計計劃，其編制的科學性大打折扣，從而增加了審計目標實現(xiàn)的難度。

1.1.3 審計通知途徑未突破常規(guī)

抗震救災審計由于環(huán)境的特殊性和任務的緊迫性，其審計通知途徑若仍然按照常規(guī)進行，會由于地震災害引發(fā)的通訊中斷等因素導致部分被審計單位接不到或延遲接到審計通知，使得被審計單位準備財會檔案、生產(chǎn)資料等時間縮短，從而在審計時會導致審計效率低下，審計目標難以如期完成等后果。

1.1.4 審計環(huán)境評估能力有待強化

目前我國審計系統(tǒng)尚未建立起抗震救災環(huán)境評估體系。審計環(huán)境評估可以圈定審計范圍、確定審計風險點，例如，通過評估可以掌握哪些地區(qū)更容易受災以及受災的可能性，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的抗震能力以及當?shù)乜拐鹁葹捏w系存在的缺陷等。

1.2 災中救援審計質(zhì)量控制存在的問題

1.2.1 審計標準和依據(jù)不明確

審計標準和依據(jù)回答是審計方、被審計方以及報告使用者進行溝通的基礎(chǔ)。近些年來，我國雖然制定了很多政策法規(guī)，例如，重新修訂《防震減災法》、制定《建筑工程抗震設(shè)防分類標準》等，但這些法規(guī)政策仍然存在應急主體不明確、權(quán)責不清、內(nèi)容表達模糊的問題。使其在現(xiàn)實中難以落實。當災中救援一旦觸發(fā)，需要捐贈資金物資、特殊黨費審計跟進時，這些重要的審計依據(jù)和標準來源的不完備性給災中救援審計帶來極大的困難。

1.2.2 審計成本增加

對于一項審計工作來講，如果耗費時間長，需要人員多，其所需要支出的包括人力、物力、財力在內(nèi)的總成本費用就高。這在災中救援審計工作中表現(xiàn)的尤其突出。特別是在特大地震環(huán)境中，沒有科學完整的地震環(huán)境能力評估，其多個項目審計的優(yōu)先順序確定就是一個大問題，比如，應急預案項目審計、災中溝通機制項目審計、地震管理網(wǎng)絡項目審計以及地震相關(guān)演練、社會活動的項目等。

1.3 災后重建審計質(zhì)量控制存在的問題

災后重建是一種人類針對地震災害對經(jīng)濟社會以及生態(tài)環(huán)境造成的破壞而進行的有針對性的建設(shè)活動。為保障受災地區(qū)社會公共服務的以及受災群眾生產(chǎn)生活能夠正常運行，我國以法律的形式明確審計機關(guān)對災后重建情況實施全方位的審計和監(jiān)督。但目前仍存在如下問題：

（1）災后重建審計制度、管理創(chuàng)新能力亟待提高。災后重建審計是一項地震災害恢復性建設(shè)工程審計。具有項目綜合性和問題復雜性的特點。如果審計制度和管理與實際工程項目內(nèi)容不匹配，就無法有效揭示重建過程中存在的突出問題，提出的整改與管理意見也缺乏針對性。

（2）災后重建審計方式、方法仍需改進與創(chuàng)新。在災后重建審計中合理有效制定適合災后重建規(guī)劃和采用恰當?shù)膶徲嫹绞剑趯徲嫻ぷ髦杏葹橹匾?。比如，在土地資源的使用上，必須從多個角度分析，來尋求最優(yōu)角度下的審計方式，并在此基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新。否則就會出現(xiàn)征地規(guī)模擴大、違法占用耕地、浪費土地資源等問題。

（3）災后審計能力建設(shè)有待加強。災后審計工作的復雜性決定了審計能力建設(shè)的重要性。一是各級黨政機關(guān)對災后重建工作的領(lǐng)導能力，如果沒有其做組織協(xié)調(diào)，審計效率會大打折扣；二是審計人員專業(yè)勝任能力，技術(shù)不過硬、不過關(guān)，就會增加審計風險，降低審計質(zhì)量。三是審計科技水平，目前審計工作運用現(xiàn)代科技的粘合度很低，會導致審計效率低下。

2 我國抗震救災審計質(zhì)量控制體系構(gòu)建

針對以上問題分析，本文從災前準備、災中救援以及災后重建3個方面進行我國抗震救災審計質(zhì)量控制體系的構(gòu)建，如圖1所示。

圖1 我國抗震救災審計質(zhì)量控制體系示意圖

2.1 災前準備階段

（1）審計前需進行詳細的調(diào)查。做好審計調(diào)查工作，對確定審計范圍、劃定審計重點、優(yōu)化審計內(nèi)容有重要的意義。一是災前與地震系統(tǒng)合作，通過地震系統(tǒng)提供的地震災害分布數(shù)據(jù)及相關(guān)資料，劃定審計工作重點；二是熟悉這些重點區(qū)域的法律法規(guī)、政策方針，掌握防災減災預算資金及名目；三是理順該地區(qū)哪些部門與審計機關(guān)合作，分清隸屬關(guān)系，明確職責與分工。

（2）科學制定審計計劃。一是因“震”制宜的去制定審計計劃，根據(jù)地震系統(tǒng)提供的近期地震風險級別來編寫審計計劃。地震風險高的地區(qū)需詳細編寫，反之則簡單編寫。二是考慮每一個風險區(qū)域的建筑特征、自然風貌、地理形勢以及一旦災害發(fā)生，對建筑、街道以及自然風貌的損害程度。

（3）審計通知要靈活。審計通知是指審計機構(gòu)在實施審計前，通知被審計單位或個人接受審計的書面文件。由于災害現(xiàn)場的特殊性，被審計方可能有接收不到審計指令的風險。審計通知不能僅限于書面文件形式，一是要通過現(xiàn)代科技手段，例如，難以到達的地區(qū)可以通過人工智能來代替；二是事后補發(fā)、特事特辦，先審計，再通知。

（4）提高審計環(huán)境評估能力。審計環(huán)境評估能力提升最重要的工作就是建立審計環(huán)境評估體系。一是評估地震災害預防能力。比如，掌握建立地震災害預防系統(tǒng)、完善相關(guān)程序與豐富相關(guān)資源等信息、編制災害撤離計劃、提前進行存貨預備的數(shù)據(jù)等。二是評估災害防范措施。比如，建筑翻新等成本信息、基礎(chǔ)建設(shè)加固對地震災害防御能力抵御的數(shù)據(jù)等；三是識別降低地震災害發(fā)生可能性的信息。例如，相關(guān)建筑抗震條例、工程物理保護等。通過對審計環(huán)境能力的評估，可以有效劃定審計風險點，為審計工作的實施打下堅實的基礎(chǔ)。

2.2 災中救援階段

（1）進一步明確審計標準和依據(jù)。最終的審計評價工作都是在一定的審計標準范圍內(nèi)進行。審計標準是出具審計意見、得出審計結(jié)論的根本依據(jù)。一是審計標準需得到社會大眾的認可。災中救援物資來自社會各方，社會影響大，社會對于災中救援審計標準的認可直接關(guān)系到審計工作的成??；二是審計標準應具備公眾認同性、可理解性、應用性、相關(guān)性、客觀性、可靠性的特點；三是標準與依據(jù)的制定來源要嚴謹。比如，相關(guān)的法律法規(guī)，地震系統(tǒng)、應急管理部門出臺的政策、程序以及預案以及借鑒國外先進經(jīng)驗與實踐。

（2）進一步控制審計成本。在災中救援環(huán)節(jié)，編制的審計成本預算很容易不可控制。因此需要一定的方法進行成控制。一是做好災前準備工作，編制詳細的預算，包括可預知的和不可預知的；二是建立災中救援審計成本控制體系，提升審計效率。

2.3 災后重建階段

（1）堅持審計工作的科學性和有效性，用審計“免疫系統(tǒng)理論”指導災后重建審計工作。一是用習近平新時代中國特色社會主義思想指導審計工作，統(tǒng)籌審計監(jiān)督。進而保證災區(qū)經(jīng)濟社會恢復基本的生活水平、生產(chǎn)能力、促進災區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，最終使得重建活動在法律合規(guī)的軌道上高效運行；二是發(fā)揮審計工作對經(jīng)濟社會的“免疫系統(tǒng)”功能。用該理論指導災后重建工作。結(jié)合災后重建工作的艱巨性、復雜性的特點，災后重建審計要重點反映災后重建規(guī)劃和建設(shè)過程中關(guān)系災區(qū)居民生產(chǎn)、生或，中長期發(fā)展、資金分配、使用、管理中存在的各種問題，通過采取建設(shè)項目竣工決算審計等形式提出整改意見，預防違規(guī)問題的發(fā)生，進而保障災后重建工作有序穩(wěn)定進行，最終促進災后重建目標的實現(xiàn)。將災后重建審計置于國家治理角度去理解，提升行政效率，促進災區(qū)經(jīng)濟社會有序發(fā)展。

（2）災后重建審計制度和管理創(chuàng)新。災后重建審計作為對地震災害恢復性經(jīng)濟社會綜合的重大建設(shè)工程的審計，從審計的層次、標準等方面都需要審計制度和管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變和改革創(chuàng)新。一是要完善科學合理、操作可行的制度設(shè)計。審計署、省、市、縣結(jié)合實際提出災后重建審計具體要求，制定出臺工作總體方案和相關(guān)管理辦法，規(guī)范審計程序，建立高效的審計協(xié)調(diào)溝通機制；二是實行動態(tài)審計管理，合理建立審計組織結(jié)構(gòu)。對于災后重建項目數(shù)量眾多、審計任務繁重的現(xiàn)實，構(gòu)建有序高效的審計組織結(jié)構(gòu)和方式，關(guān)系到提高審計效率、完成審計任務，最終推動審計管理的改革和創(chuàng)新。

（3）提升災后重建審計能力，推進審計技術(shù)建設(shè)。一是改善災后重建審計環(huán)境，最重要的工作是加強審計工作領(lǐng)導，理順組織協(xié)調(diào)關(guān)系。加強黨委、政府對災后重建審計工作的領(lǐng)導，將審計監(jiān)督不斷融入黨委、政府管理控制活動。黨委、政府通過災后恢復重建審計工作，充分體現(xiàn)災后恢復重建審計在政府管理工作的地位，增強運用審計手段實現(xiàn)戰(zhàn)略管理的意識，從政治上、組織上、經(jīng)費上加強審計能力建設(shè)；二是審計人員工作能力。需要進行經(jīng)濟理論、工程信息技術(shù)、審計專業(yè)知識培訓，模擬實踐；三是運用現(xiàn)代科技手段，提升審計效率。