王紅聞，劉宗濤

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2017年多個(gè)城市在越來(lái)越強(qiáng)的“限購(gòu)”政策基礎(chǔ)上進(jìn)一步出臺(tái)了新一輪的“限售”政策，以抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲勢(shì)頭和打擊投機(jī)性炒房行為。從根本上說(shuō)，限售與限購(gòu)政策屬于一種“非市場(chǎng)”手段的短期行為。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的要素流動(dòng)和資源配置，必須運(yùn)用“稅收”等市場(chǎng)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。房地產(chǎn)在開(kāi)發(fā)、交易、保有等環(huán)節(jié)會(huì)涉及多種不同稅種，本文討論的房產(chǎn)稅是指保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅。

一、當(dāng)前我國(guó)開(kāi)征房產(chǎn)稅的依據(jù)及必要性

1.依據(jù)。我國(guó)房產(chǎn)稅的現(xiàn)行法律根據(jù)是國(guó)務(wù)院1986年9月頒布的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》（同年10月1日實(shí)施），其中第五條第四款將“個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)”納入了免征范圍[1]，該條款也是當(dāng)前我國(guó)開(kāi)征房產(chǎn)稅的焦點(diǎn)。對(duì)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)在持有環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅，是我國(guó)當(dāng)前房地產(chǎn)稅改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2011年1月，上海、重慶兩地啟動(dòng)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，核心內(nèi)容是取消個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)的免稅待遇，對(duì)個(gè)人自住房的保有環(huán)節(jié)開(kāi)征房產(chǎn)稅。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革。”

2.必要性。第一，抑制房?jī)r(jià)。高房?jī)r(jià)是影響民生的重要問(wèn)題，更是制約實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。2003年以來(lái)，我國(guó)房?jī)r(jià)連年上漲，房?jī)r(jià)上漲推動(dòng)炒房熱，炒房熱又助推房?jī)r(jià)。測(cè)算結(jié)果顯示，2003—2013年中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的確經(jīng)歷了“黃金時(shí)代”。在北上廣深4個(gè)一線大城市中，房?jī)r(jià)平均每年上漲13.1%；在31個(gè)其他直轄市、省會(huì)、重要工業(yè)城市等二線城市，房?jī)r(jià)平均每年增長(zhǎng)10.5%；另外85個(gè)三線城市的房?jī)r(jià)年均增速為7.9%；北京房?jī)r(jià)10年翻了7倍[2]。截至2017年12月，北京平均房?jī)r(jià)漲到57 768元/m2[3]，如果按照2003年北京房?jī)r(jià)平均4 000元/m2來(lái)算，14年上漲了14倍。開(kāi)征房產(chǎn)稅有利于抑制房?jī)r(jià)，雖然從2017年下半年開(kāi)始，我國(guó)房?jī)r(jià)已經(jīng)穩(wěn)定甚至有的地方小幅下降，但是房?jī)r(jià)過(guò)高依然成為我國(guó)城鎮(zhèn)化的主要阻礙，北京、上海等一線城市的高房?jī)r(jià)也在擠出人口。房地產(chǎn)稅的開(kāi)征，必然會(huì)影響房市信心，推動(dòng)房產(chǎn)持有數(shù)量的下降，促進(jìn)房地產(chǎn)存量的流動(dòng)和優(yōu)化配置，從而抑制房?jī)r(jià)。第二，解除地方政府財(cái)政危機(jī)。1994年分稅制實(shí)行以來(lái)，在制造業(yè)稅收大部分被中央政府分享的情況下，地方政府的財(cái)政來(lái)源主要依賴土地出讓金收入。2010年我國(guó)土地出讓金收入達(dá)到28 197.70億元[4]，地方公共財(cái)政收入為40 613.04億元[5]，土地出讓金收入占地方公共財(cái)政收入比重達(dá)到69.4%。2016年我國(guó)土地出讓金收入上升到35639.69億元[6]，地方公共財(cái)政收入為87239.35億元[7]，比重達(dá)到40.85%。雖然2016年土地出讓金收入仍然比2010年多收入7 441.99億元近年來(lái)，但是土地出讓金收入占地方政府財(cái)政收入比重有所下降，從69.4%下降到2016年的40.85%?？傮w來(lái)看，我國(guó)地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴程度較高（2010年高達(dá)69.4%），對(duì)土地財(cái)政的依賴也促使地方政府的征地拆遷沖動(dòng)，招拍掛的土地出讓方式導(dǎo)致土地價(jià)格不斷高攀，進(jìn)而推高房?jī)r(jià)上漲和房產(chǎn)庫(kù)存。作為主要的地方稅種，開(kāi)征房地產(chǎn)稅，代替土地出讓金成為地方政府財(cái)政的穩(wěn)定稅基，以解決越來(lái)越嚴(yán)重的地方財(cái)政收支缺口和危機(jī)。

我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)呈現(xiàn)出高房?jī)r(jià)、高庫(kù)存、高杠桿的特征，房地產(chǎn)泡沫非常嚴(yán)重。通過(guò)開(kāi)征房產(chǎn)稅抑制房?jī)r(jià)，并代替土地出讓金成為地方政府重要的稅收來(lái)源，調(diào)整和優(yōu)化房地產(chǎn)存量，勢(shì)在必行。

二、我國(guó)目前開(kāi)征房產(chǎn)稅存在的問(wèn)題

對(duì)于開(kāi)征持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，目前還存在著理論上與現(xiàn)實(shí)上的一些問(wèn)題。鑒于我國(guó)現(xiàn)行土地制度存在與一般國(guó)家的特殊性，以及由此造成的高房?jī)r(jià)和庫(kù)存嚴(yán)重現(xiàn)狀，導(dǎo)致我國(guó)在開(kāi)征房產(chǎn)稅的過(guò)程中，與一般國(guó)家相比，除了面臨法理上的問(wèn)題外，還面臨著實(shí)際操作層面的問(wèn)題，以及房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)泡沫可能破裂和社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題。

1.房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的可稅性爭(zhēng)議。不少人對(duì)房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的可稅性提出了質(zhì)疑。質(zhì)疑主要包括兩個(gè)方面。首先，對(duì)沒(méi)有土地所有權(quán)的房屋進(jìn)行征稅的質(zhì)疑。與其他國(guó)家不同的是，我們國(guó)家城市土地的所有權(quán)屬于國(guó)家所有，因此，城市的商品住宅房只有一定年限的土地使用權(quán)，沒(méi)有土地所有權(quán)?！皩?duì)沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的房地產(chǎn)征稅，沒(méi)有法理上的合法性?！盵8]其次，對(duì)重復(fù)征收的質(zhì)疑。目前我國(guó)的個(gè)人住宅和商用房產(chǎn)，基本上都是一次性繳納了70年、50年或40年不等的土地出讓金，用房地產(chǎn)稅替代土地出讓金（土地稅），屬于重復(fù)收費(fèi)。賈康認(rèn)為，實(shí)際上土地出讓金不是稅而是租金。國(guó)家政權(quán)體系作為土地終極所有權(quán)的代表者，憑借所有權(quán)可以對(duì)使用地皮的使用者收取地租。但國(guó)家政權(quán)體系同時(shí)也是社會(huì)管理者，它又可以憑借政治權(quán)利，經(jīng)過(guò)立法批準(zhǔn)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的實(shí)際使用者征繳這種體現(xiàn)為利益調(diào)節(jié)讓渡的稅收。租和稅可以合理匹配，并不互相排斥，二者只能擇其一[9]。

2.可能引發(fā)房地產(chǎn)泡沫破裂。與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的是，由于房?jī)r(jià)的快速上漲，中國(guó)的住房市場(chǎng)不僅是一個(gè)消費(fèi)市場(chǎng)，而且更是一個(gè)投資市場(chǎng)，預(yù)期及投機(jī)需求對(duì)中國(guó)城市房?jī)r(jià)波動(dòng)具有較強(qiáng)的解釋力[10]。由于土地財(cái)政與開(kāi)發(fā)商逐利性的共同驅(qū)使，以及民眾對(duì)房產(chǎn)的過(guò)度跟風(fēng)投資炒作，從而引起我國(guó)的房地產(chǎn)價(jià)格與實(shí)際價(jià)值嚴(yán)重背離。而且，房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格脫離了實(shí)際使用者支撐能力，房地產(chǎn)泡沫巨大，房產(chǎn)庫(kù)存嚴(yán)重。由于房?jī)r(jià)高漲，不管是剛需還是投資，居民購(gòu)房絕大多數(shù)要依靠巨額房貸。如果開(kāi)征房產(chǎn)稅，很可能讓持房者產(chǎn)生對(duì)未來(lái)房?jī)r(jià)下跌的預(yù)判，導(dǎo)致減少持有量，市場(chǎng)二手房增多就會(huì)影響房?jī)r(jià)，房?jī)r(jià)一旦下跌，就會(huì)影響房市信心，從而產(chǎn)生“拋房→房?jī)r(jià)下跌→再拋房→房?jī)r(jià)再下跌”的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫的破裂。房?jī)r(jià)下跌，無(wú)疑會(huì)造成居民的財(cái)富蒸發(fā)，特別是高價(jià)賣房并背負(fù)巨額房貸的新進(jìn)購(gòu)房者，下跌后的房?jī)r(jià)很可能還沒(méi)有去掉首付后的房貸高。如果再還房貸還不如新買(mǎi)一套低價(jià)房，那么房貸違約率就會(huì)攀升，危及金融系統(tǒng)。

3.“新老不平”及稅負(fù)加重問(wèn)題。土地出讓金從2003年以來(lái)上漲幅度很大，目前的高房?jī)r(jià)里面包含著60%～70%的土地稅費(fèi)成本。因此，開(kāi)征房產(chǎn)稅之前是按較高的標(biāo)準(zhǔn)繳納的土地出讓金；實(shí)行房產(chǎn)稅改革以后，新形成的土地出讓金水平會(huì)下降較多。這樣的話，會(huì)產(chǎn)生開(kāi)征房產(chǎn)稅前后的土地成本新老不平問(wèn)題（賈康，2013）。在主要由于巨額土地出讓金推動(dòng)房?jī)r(jià)畸高的階段，房屋購(gòu)買(mǎi)者已經(jīng)付出了高額的土地出讓金，再課以房產(chǎn)稅，都是對(duì)民眾稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的加重，并且房?jī)r(jià)和土地成本的前后差別，的確會(huì)對(duì)一部分人形成不公。而且，房產(chǎn)稅的開(kāi)征可能最終受到傷害的還是底層的租房族、剛需購(gòu)房者和普通民眾，房產(chǎn)稅產(chǎn)生的成本很可能會(huì)轉(zhuǎn)嫁到房?jī)r(jià)和租金上，房地產(chǎn)稅改革造成的成本最終由最底層人來(lái)承擔(dān)。

4.稅基問(wèn)題。大多數(shù)國(guó)家的房產(chǎn)稅都是“寬稅基”，即不區(qū)分住戶類型和房屋類型進(jìn)行統(tǒng)一征收，然后按照各自條件進(jìn)行稅收優(yōu)惠減免。從上海和重慶試點(diǎn)來(lái)看，房產(chǎn)稅稅基較窄，重慶只對(duì)獨(dú)棟別墅、新購(gòu)高檔商品房及外地炒房客在重慶購(gòu)第二套房進(jìn)行征稅；上海主要是針對(duì)新購(gòu)住房進(jìn)行征稅，原有住房不在征收范圍內(nèi)。兩種方案都導(dǎo)致我國(guó)的房產(chǎn)稅稅基較窄，不但很難起到抑制房?jī)r(jià)的作用，而且有失公允。目前我國(guó)只討論針對(duì)城鎮(zhèn)住房征收房產(chǎn)稅，農(nóng)村房屋并沒(méi)有考慮進(jìn)去。

5.稅率與征收依據(jù)問(wèn)題。稅率與征稅依據(jù)是房產(chǎn)稅征收中的主要標(biāo)準(zhǔn)。稅率高則加重居民負(fù)擔(dān)并危及房地產(chǎn)市場(chǎng)，稅率低則起不到調(diào)節(jié)作用。房產(chǎn)稅一般以房產(chǎn)價(jià)值為征稅依據(jù)。房產(chǎn)價(jià)值具有很強(qiáng)的不確定性，如何動(dòng)態(tài)地評(píng)估房屋價(jià)值將是一項(xiàng)浩大的工程。評(píng)估過(guò)細(xì)，將會(huì)耗費(fèi)極高的社會(huì)成本；大體分區(qū)確立房產(chǎn)基礎(chǔ)價(jià)格，容易產(chǎn)生不公而招致反對(duì)。另外，當(dāng)房?jī)r(jià)評(píng)估不合理時(shí)，還須建立起相應(yīng)的申訴程序。上海試點(diǎn)初期，暫以應(yīng)稅住房的市場(chǎng)交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，而交易價(jià)格是按照新購(gòu)住房時(shí)的價(jià)格，如果隨著房產(chǎn)稅的開(kāi)征導(dǎo)致房?jī)r(jià)下跌，則導(dǎo)致降價(jià)后征收依據(jù)沒(méi)有按照房屋實(shí)際價(jià)值變動(dòng)調(diào)整，征收依據(jù)過(guò)高。

三、對(duì)策建議

房產(chǎn)稅涉及千家萬(wàn)戶，特別是一些既得利益者，甚至是一些政策的制定者和決策者。目前，重慶上海兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)已經(jīng)8年時(shí)間，但是還沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的開(kāi)征時(shí)間表，說(shuō)明對(duì)于是否開(kāi)征房產(chǎn)稅在決策層面還存在著很大分歧。鑒于房產(chǎn)稅存在理論與實(shí)踐上的一些問(wèn)題，提出以下建議。

1.推動(dòng)住宅用地體制改革，廢除收取一次性土地出讓金機(jī)制，變房地產(chǎn)有限產(chǎn)權(quán)為永久產(chǎn)權(quán)，以此換取政府對(duì)持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅的征稅權(quán)。針對(duì)房產(chǎn)稅的可稅性問(wèn)題，政府可以考慮用產(chǎn)權(quán)換取財(cái)產(chǎn)征稅權(quán)的辦法解決房產(chǎn)稅開(kāi)征的法理性。在堅(jiān)持土地國(guó)有或集體所有（所有權(quán)不變）的前提下，廢除土地出讓金，引入“土地財(cái)產(chǎn)使用權(quán)”[8]概念，并賦予住宅土地的財(cái)產(chǎn)永久使用權(quán)，以換取政府對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行長(zhǎng)期穩(wěn)固的征稅權(quán)。這樣可以既不改變土地終極國(guó)家所有權(quán)，又可以避免法理上的詬病。

2.對(duì)已繳納高額土地出讓金的房產(chǎn)進(jìn)行先交后退。針對(duì)開(kāi)征前后土地出讓金可能價(jià)格差異過(guò)大而產(chǎn)生的“新老不平”及稅負(fù)加重問(wèn)題，可以考慮將已交土地出讓金中的稅收部分，予以退稅，考慮到實(shí)施的可行性，可以按照一定的年限逐年退還或者抵扣房地產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅實(shí)施前后可能引起土地出讓金前高后低的價(jià)格不平問(wèn)題，解決這個(gè)問(wèn)題可以把新老地皮劃開(kāi)，老地實(shí)行老辦法，新地采用新辦法[9]。

3.在征稅范圍方面，應(yīng)堅(jiān)持“寬稅基、減稅種、低稅率、嚴(yán)征管”的稅制改革方向?？梢試L試將房產(chǎn)稅的征稅范圍從城鎮(zhèn)擴(kuò)展為城鄉(xiāng)，適時(shí)將農(nóng)村房產(chǎn)納入征稅范圍[11]。

4.對(duì)房產(chǎn)稅實(shí)施以人均面積標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)征。按面積征還是按套數(shù)征各有利弊，但考慮到稅基問(wèn)題與公平問(wèn)題，應(yīng)該以人均面積為準(zhǔn)開(kāi)征房產(chǎn)稅并實(shí)施一定面積的免稅，可以考慮中國(guó)社科院的方案，即對(duì)人均住房超40平方米部分征房產(chǎn)稅。

5.稅率上應(yīng)該實(shí)施起始低稅率和累進(jìn)稅率制度，征稅依據(jù)應(yīng)以房產(chǎn)實(shí)際價(jià)值為依據(jù)。起始稅率較低，總體上實(shí)施累進(jìn)稅率。起始低稅率可以避免房?jī)r(jià)過(guò)度下跌，防止對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成重大影響?？紤]到持有人的受益原則與可承受能力，征稅依據(jù)不應(yīng)該按照購(gòu)房時(shí)的交易價(jià)格，應(yīng)該以房產(chǎn)實(shí)際價(jià)值為依據(jù)，應(yīng)考慮房?jī)r(jià)變動(dòng)因素特別是降價(jià)因素。稅務(wù)部門(mén)應(yīng)該根據(jù)房屋均價(jià)變動(dòng)情況，適時(shí)公布和調(diào)整本地房產(chǎn)稅征稅依據(jù)。

總之，我國(guó)房產(chǎn)稅已經(jīng)試點(diǎn)八年，盡快使房地產(chǎn)稅進(jìn)入立法程序不僅僅是平抑房?jī)r(jià)，更重要的是推進(jìn)我國(guó)地方稅制的改革完善，也關(guān)系到政府信用問(wèn)題。對(duì)于房地產(chǎn)稅理論與實(shí)踐環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題，還可以在實(shí)踐中進(jìn)一步得以修正和完善。