王 波

（重慶第二師范學(xué)院，重慶 400067）

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進的動力

1.遷徙制度是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指我國戶籍劃分中的農(nóng)業(yè)人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)職業(yè)者，并且平等享受城鎮(zhèn)居民基本的公共服務(wù)[1]。遷徙制度從根本上影響著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：1954—1960年國家允許居住超過3個月的外來人口申報常住戶口，1979年國家允許知青返城，1984年國家允許農(nóng)民帶口糧到小城鎮(zhèn)經(jīng)商落戶，這些階段城鎮(zhèn)人口數(shù)量呈現(xiàn)增長高峰。而1985年國務(wù)院出臺的《對城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》明確限制人口流動，1989年國務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于嚴格控制民工外出的緊急通知》限制農(nóng)民工外出打工，城鎮(zhèn)人口數(shù)量出現(xiàn)回落。遷徙制度的放松帶來城鎮(zhèn)人口的增長，而政策的臨時性收緊又會導(dǎo)致落戶困難。從1992年鄧小平“南巡講話”至今，城鎮(zhèn)人口的穩(wěn)定增長與國家鼓勵農(nóng)業(yè)人口進城是分不開的。

2.土地城市化拉拽著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。土地的城市化即農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)閲宜械慕ㄔO(shè)用地。土地城市化帶來城市數(shù)量的大量增加和城市規(guī)模的明顯擴大。新城市的出現(xiàn)帶來規(guī)劃調(diào)整，使村級行政區(qū)減少，當?shù)剞r(nóng)業(yè)人口就地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。?jù)歷年《國家統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，鄉(xiāng)數(shù)從1991年的42 654個減少到2014年的12 282個，減少了70%。同時在目前的法律制度下，城市規(guī)模的擴大只能通過政府征收來實現(xiàn)。政府從征收中獲得巨大的收益，積極擴大城市規(guī)模。我國1991年建成區(qū)面積為14 011平方公里，到2013年建成區(qū)面積為47 855平方公里，增長了近3.4倍。被征地農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進入城市，但多數(shù)沒能實現(xiàn)從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。從兩次人口普查調(diào)查數(shù)據(jù)可知，2000—2010年非農(nóng)戶籍人口增加7 925萬人，年增長率為5.2%，而城鎮(zhèn)常住人口增加21 072萬人，年增長比率為9.2%，非農(nóng)戶籍人口增長量和增長率都遠低于城鎮(zhèn)常住人口。土地城市化快于人口城市化，拉拽著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

3.工業(yè)化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的引擎。工業(yè)化的核心是工業(yè)發(fā)展，工業(yè)發(fā)展帶來工業(yè)總產(chǎn)值和勞動力需求上升，同時促進服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。工業(yè)產(chǎn)值從1980年的2 180億元增長到2014年的271 765億元，增長了124倍。工業(yè)產(chǎn)值的快速增長帶來農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重不斷下降，農(nóng)業(yè)占比從建國之初的58.5%下降到2014年9.2%，農(nóng)業(yè)人口由于城鄉(xiāng)收入差距和勞動力需求有了進城務(wù)工的動因和支持。若工業(yè)不發(fā)達，就業(yè)將不充分，當城鎮(zhèn)人口比例高時，貧民窟現(xiàn)象會出現(xiàn)，這種情況在拉美國家就有發(fā)生。因此，只有夯實工業(yè)化，城鎮(zhèn)化才能健康地發(fā)展。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進的阻力

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化投資大，地方政府財政緊張。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本大約為10萬元，要實現(xiàn)2020年1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，需要投入10萬元億資金，投資量大。目前地方財政收入增速回落，加上財政收入空轉(zhuǎn)現(xiàn)象比較普遍，同時財政支出的剛性明顯，地方償債壓力也較大，地方資金在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化領(lǐng)域投入的資金也將會持續(xù)緊張。另外，目前地方政府過于依賴土地財政，尤其是在沒有產(chǎn)業(yè)支撐的欠發(fā)達城市和沿海新興地區(qū)。土地財政雖能暫時緩解地方財政，但其不可持續(xù)性和不合理性越來越明顯和突出。如果財政體系不改革，土地財政仍將是地方政府的首選，而這也勢必使市民化改革的速度放緩。

2.大城市吸引力強，但承載力不足。大城市的吸引力主要是收入高和福利配套好。大城市相比中小城市的產(chǎn)業(yè)支撐好，勞動力需求多，收入高，農(nóng)業(yè)人口更愿意到大城市務(wù)工。農(nóng)村人口進城后所從事的工作又是城市市民不愿意做的，在工作性質(zhì)這點上，城市內(nèi)部并沒有太多阻力。另外，大城市在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等福利配套明顯優(yōu)于中小城市，更優(yōu)與農(nóng)村。大量的移民涌入大城市，擠占城市基本公共服務(wù)，顯著影響了原城市市民利益，城市內(nèi)部阻力主要源于此。但城市的承載力由于自然、經(jīng)濟和社會資源等因素，承載力有限，而且目前大城市尤其是超大城市承載力已經(jīng)接近極限。

3.中小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，吸引力不足。過去十多年，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要側(cè)重于中小城鎮(zhèn)。2001年國務(wù)院就發(fā)布《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》，全面推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度的改革，引導(dǎo)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移；到2014年國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。目前中小城鎮(zhèn)市民化門檻已降至很低水平，但由于中小城鎮(zhèn)的國有企業(yè)效益較低，吸納勞動力有限，而民營企業(yè)活力受壓制，吸納能力較弱，出口貿(mào)易制造企業(yè)的競爭力也弱于沿海地區(qū)，這些因素共同促使中小城鎮(zhèn)的許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口非就近轉(zhuǎn)移，而選擇長途奔波地跨省、跨區(qū)域流動[2]。

4.農(nóng)民土地權(quán)利保障不到位，市民化動力有限。在集體土地制度下，農(nóng)民具有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)這三權(quán)，這是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)和社會保障。中央保障農(nóng)民的三權(quán)，并尊重農(nóng)民意愿，多次發(fā)文明確表示，現(xiàn)階段不得以退出農(nóng)民的三權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。但在實際執(zhí)行過程中，由于土地登記流轉(zhuǎn)等制度的不完善，土地、宅基地等無法確權(quán)，轉(zhuǎn)移方式不明確，農(nóng)民的利益仍然無法得到有效保障。另外，土地預(yù)期收益不斷增高，農(nóng)民放棄三權(quán)獲得城市居民身份的機會成本也增高，多地實行的“土地換社保、土地換住房”難以得到農(nóng)業(yè)人口的積極配合。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進路徑

推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化從邏輯上包括政府、城市和農(nóng)業(yè)人口三大主體。對于政府而言，應(yīng)著眼于推進基本公共服務(wù)均等化。城市發(fā)展仍以城市群為承載主體，對轉(zhuǎn)移進城市的農(nóng)業(yè)人口應(yīng)保障其在農(nóng)村的權(quán)利，同時幫助融入城市。

1.推進基本公共服務(wù)均等化，從頂層設(shè)計解決財政資金問題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化本質(zhì)就是要解決與戶口相關(guān)的基本公共服務(wù)問題[3]?；竟卜?wù)均等化后，戶口的差異自然而然就會淡化。政府在推進基本公共服務(wù)均等化面臨的核心問題是地方政府的財政資金問題，而要解決地方政府財政資金問題，需要從頂層設(shè)計來解決。首先，要明確基本公共服務(wù)內(nèi)涵，劃分中央和地方事權(quán)?；竟卜?wù)范圍廣，要結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展的水平和政府建設(shè)的能力而定，體現(xiàn)公共性、普惠性和社會公平的屬性。中央應(yīng)明確基本公共服務(wù)的內(nèi)涵，避免服務(wù)范圍的無限過大，并據(jù)此劃分中央和地方事權(quán)。其次，改革財政體制，提高事權(quán)和財力的匹配度。目前地方收入少任務(wù)重，要推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化更為迫切的是提高事權(quán)和財力的匹配，并逐漸完善事權(quán)和財權(quán)的匹配。地方財權(quán)的擴大短期內(nèi)難以實現(xiàn)，主要由于我國預(yù)算制度還有很大的完善空間，并且地方財權(quán)的合理配置還會涉及到行政層級的改革，近期提高事權(quán)與財力相匹配顯得更為實際。

2.以城市群為主體，優(yōu)化人口布局。農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進入城市，大中小城市應(yīng)因地制宜，采取不同市民化政策，但仍以城市群為承載主體。根據(jù)城市群不同發(fā)展狀況，實施差別化政策，同時協(xié)調(diào)好大中小城市發(fā)展。對于成熟型城市群應(yīng)控制核心城市規(guī)模，提升周邊城鎮(zhèn)承載能力。長三角、珠三角、京津冀城市群是目前發(fā)展比較成熟的城市群，要約束核心城市無序蔓延。目前落戶制度傾向于高知識、高技能和資本，在新型城鎮(zhèn)化進程中也應(yīng)面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，做好惠及性和公平。對于成長性城市群，應(yīng)著重提高產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，提升集聚水平和勞動生產(chǎn)率，并做好人口布局規(guī)劃，提升核心城市生活空間人口集聚能力和水平。對于核心城市的周邊中小城市和衛(wèi)星鎮(zhèn)，應(yīng)加強城際交通軌道與核心城市連接，從而繼續(xù)發(fā)揮核心城市在資本和人口上的集聚優(yōu)勢。另外，應(yīng)加強承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，避免“睡城”發(fā)展模式。

3.保障農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益，做好分類指導(dǎo)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要獲得理想效果，農(nóng)業(yè)人口在農(nóng)村的權(quán)益需要獲得尊重。深化土地改革才能從根本上保障農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益，但同時減少和避免被征地農(nóng)民一夜暴富，防止擴大被征地農(nóng)民、未被征地農(nóng)民和城市居民的利益矛盾。在推進路徑上，首先，應(yīng)全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，賦予農(nóng)民對承包地和宅基地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)利。其次，合理土地分配收益，積極探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法處置承包地和宅基地的有效形式。最后，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，保障農(nóng)民依法享有收益權(quán)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的意愿，有序推進，分類引導(dǎo)。對于基本融入城市，在城市有較穩(wěn)定工作，舉家外出的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，應(yīng)優(yōu)先解決城市落戶問題，促進其完全融入城市[4]。對于有流動但常年在城市打工的農(nóng)業(yè)人口，地方政府應(yīng)注重勞動力培訓(xùn)配套，這也有利于生產(chǎn)效率的提高和企業(yè)競爭力的加強，同時幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在生活方式與個人文化修養(yǎng)方面不斷地與城市文明相融合。