余文斌

2018年9月30日，浙江省第十三屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了《浙江省交通建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，條例將于2018年12月1日起施行。

“十三五”時(shí)期是我省交通建設(shè)大發(fā)展時(shí)期，全省將實(shí)施“5411”綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略，綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資將逾萬(wàn)億元，重大項(xiàng)目多，工程難度大，質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)高。省政府于2012年出臺(tái)了規(guī)章，對(duì)提高我省交通建設(shè)工程質(zhì)量，加強(qiáng)交通建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理發(fā)揮了重要作用。

但隨著交通行業(yè)快速發(fā)展，監(jiān)管手段不足、執(zhí)法效率不高、參建單位管理能力不強(qiáng)、支撐保障不足等問(wèn)題日益顯現(xiàn)，省政府規(guī)章已不能適應(yīng)當(dāng)前我省交通發(fā)展對(duì)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理的要求，尤其是PPP建設(shè)新模式、地方鐵路、農(nóng)村公路等監(jiān)管存在盲區(qū)，嚴(yán)重制約了我省交通建設(shè)事業(yè)快速健康發(fā)展。省人大常委會(huì)適時(shí)制定《浙江省交通建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，為我省交通建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)筑牢制度基石。

促進(jìn)信息技術(shù)應(yīng)用，提升管理和服務(wù)水平

當(dāng)前，正處于信息化大發(fā)展時(shí)期，應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)對(duì)交通建設(shè)工程進(jìn)行監(jiān)督和管理，有利于節(jié)約成本，提高工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理水平。為此，條例規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府交通運(yùn)輸行政主管部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)推行數(shù)字檔案、推進(jìn)系統(tǒng)互聯(lián)和數(shù)據(jù)共享、整合監(jiān)控平臺(tái)等方式，提升信息管理和服務(wù)水平，提高行政效能，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，鼓勵(lì)工程建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、試驗(yàn)檢測(cè)等從業(yè)單位，通過(guò)信息化技術(shù)應(yīng)用，提高交通建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)的自我管理水平。

規(guī)范安全生產(chǎn)費(fèi)使用和工程分包

實(shí)踐中，安全生產(chǎn)費(fèi)用使用不規(guī)范，程序不明確，落實(shí)不到位，被挪用現(xiàn)象較為普遍。同時(shí)，存在工程量增加但安全生產(chǎn)費(fèi)用卻無(wú)法增加的現(xiàn)象，對(duì)施工單位不公平，也不利于安全生產(chǎn)保障。

為規(guī)范安全生產(chǎn)費(fèi)使用，保障施工企業(yè)合法權(quán)益，條例作了如下規(guī)定：一是施工招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)明確安全生產(chǎn)費(fèi)用的提取標(biāo)準(zhǔn)，施工安全生產(chǎn)費(fèi)用不得作為競(jìng)爭(zhēng)性報(bào)價(jià)，費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)不得低于國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。二是施工單位的安全生產(chǎn)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)在工程報(bào)價(jià)中單列，?？钣糜诒Ｕ虾透纳瓢踩a(chǎn)條件，經(jīng)監(jiān)理單位審核和建設(shè)單位確認(rèn)后在報(bào)價(jià)范圍內(nèi)據(jù)實(shí)列支，實(shí)際工程量超過(guò)合同約定工程量的，安全生產(chǎn)費(fèi)用在根據(jù)實(shí)際工程量以及費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)確定的額度內(nèi)據(jù)實(shí)列支。

近年來(lái)，一些工程層層分包現(xiàn)象較為突出，以勞務(wù)合作、設(shè)施設(shè)備租賃名義變相實(shí)施工程分包的情況時(shí)有發(fā)生，且實(shí)踐中較難認(rèn)定，引發(fā)了較多的工程質(zhì)量和安全問(wèn)題。

為鼓勵(lì)合法分包，防止和減少違法分包，條例規(guī)定了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是承包合同對(duì)工程分包未予明確，工程內(nèi)容依法允許分包并且需要實(shí)施分包的，承包單位應(yīng)當(dāng)制定工程分包方案，列明擬分包的工程內(nèi)容和分包單位的資質(zhì)條件，并報(bào)建設(shè)單位認(rèn)可。二是施工單位不得以勞務(wù)合作、設(shè)施設(shè)備租賃等名義實(shí)施工程分包，不得通過(guò)將同一工程內(nèi)容與同一單位或者同一投資人設(shè)立的不同單位簽訂勞務(wù)合作合同和設(shè)施設(shè)備租賃合同的方式實(shí)施工程分包。三是建設(shè)單位、監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)對(duì)分包合同、勞務(wù)合作合同和設(shè)施設(shè)備租賃合同內(nèi)容及其執(zhí)行情況實(shí)施檢查。

嚴(yán)格限制趕工期，創(chuàng)設(shè)質(zhì)量專項(xiàng)驗(yàn)收制度

目前，交通建設(shè)工程趕工期、壓縮工期的現(xiàn)象較為普遍，引發(fā)了較多的工程質(zhì)量和安全事故。為了防止和減少趕工期現(xiàn)象發(fā)生，保障工程質(zhì)量和安全，條例對(duì)趕工期作出嚴(yán)格限制，規(guī)定：交通建設(shè)工程建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和省規(guī)定的基本建設(shè)程序。任何單位和個(gè)人不得任意壓縮國(guó)家和省規(guī)定的工程勘察、設(shè)計(jì)周期，不得任意壓縮初步設(shè)計(jì)批復(fù)確定或者合同約定的工期。通過(guò)改善工藝、增加機(jī)械設(shè)備和勞動(dòng)力、加大投入等方式縮短批復(fù)確定或者合同約定的工期的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織專家論證，并經(jīng)初步設(shè)計(jì)批復(fù)單位同意。參加論證的專家對(duì)論證意見(jiàn)負(fù)責(zé)。

實(shí)踐中不少交通建設(shè)工程由于土地使用等問(wèn)題無(wú)法在規(guī)定期限內(nèi)完成竣工驗(yàn)收手續(xù)，造成施工單位的質(zhì)量缺陷責(zé)任期無(wú)限延長(zhǎng)，施工單位質(zhì)量保證金長(zhǎng)時(shí)間被扣押。按照規(guī)定，質(zhì)量保證金滿兩年應(yīng)退還施工企業(yè)，但調(diào)研中了解到，施工單位質(zhì)量保證金被扣押五六年較為普遍，有的甚至被扣押長(zhǎng)達(dá)十年之久，對(duì)施工單位合法權(quán)益造成嚴(yán)重侵害。

為此，條例創(chuàng)設(shè)了質(zhì)量專項(xiàng)驗(yàn)收制度，規(guī)定：因非工程質(zhì)量原因無(wú)法組織竣工驗(yàn)收的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在試運(yùn)行期滿后一年內(nèi)組織工程質(zhì)量專項(xiàng)驗(yàn)收。工程質(zhì)量專項(xiàng)驗(yàn)收合格的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)退還施工單位的質(zhì)量保證金。

規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展

由于投融資形勢(shì)變化發(fā)展，交通工程采用PPP特許經(jīng)營(yíng)建設(shè)管理模式越來(lái)越普遍。實(shí)踐中特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目普遍存在自行選定監(jiān)理單位和交竣工檢測(cè)單位的做法，并且往往選定與自己有利益關(guān)聯(lián)的監(jiān)理單位和交竣工檢測(cè)單位，導(dǎo)致監(jiān)理流于形式、檢測(cè)失之公正，難以發(fā)揮監(jiān)理和檢測(cè)的應(yīng)有制約作用，對(duì)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)造成嚴(yán)重隱患。另外，自行勘察、設(shè)計(jì)、施工的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，其建設(shè)管理人員同時(shí)承擔(dān)勘察、設(shè)計(jì)或者施工管理崗位職責(zé)，也容易導(dǎo)致職責(zé)不清、管理失效。

為此，條例明確：交通建設(shè)工程依法由特許經(jīng)營(yíng)投資人自行施工的，應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)依法確定工程監(jiān)理單位和交工、竣工驗(yàn)收檢測(cè)單位。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)理單位的履約行為實(shí)施監(jiān)督管理和考核。同時(shí)，規(guī)定交通建設(shè)工程依法由特許經(jīng)營(yíng)投資人自行勘察、設(shè)計(jì)或者施工的，工程項(xiàng)目的建設(shè)管理人員不得承擔(dān)該項(xiàng)目相應(yīng)的勘察、設(shè)計(jì)或者施工管理崗位職責(zé)。

加強(qiáng)信用體系建設(shè)，提升交通建設(shè)領(lǐng)域信用水平

社會(huì)信用體系是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)治理體制的重要組成部分。目前，我省正在大力推進(jìn)信用浙江建設(shè)，為了加強(qiáng)交通建設(shè)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，提高工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理水平，條例規(guī)定：省交通運(yùn)輸行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省公共信用信息管理規(guī)定，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地歸集從業(yè)單位、從業(yè)人員的公共信用信息，按照規(guī)定向省公共數(shù)據(jù)工作機(jī)構(gòu)報(bào)送，并按照規(guī)定向社會(huì)公布。

同時(shí)，要求省交通運(yùn)輸行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省規(guī)定，建立并及時(shí)完善從業(yè)單位的分類分級(jí)信用評(píng)價(jià)方案，細(xì)化信用評(píng)分和信用等級(jí)評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)及程序；對(duì)有不良信用信息、列入嚴(yán)重失信名單的從業(yè)單位，采取從嚴(yán)監(jiān)管、依法取消一定時(shí)限投標(biāo)資格等管理、懲戒措施，對(duì)信用狀況良好的從業(yè)單位，給予工程招投標(biāo)評(píng)分獎(jiǎng)勵(lì)、降低工程質(zhì)量保證金比例等激勵(lì)措施。

細(xì)化從業(yè)單位職責(zé)，強(qiáng)化從業(yè)單位責(zé)任

建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和試驗(yàn)檢測(cè)等從業(yè)單位，對(duì)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)都承擔(dān)各自相應(yīng)責(zé)任，任何一個(gè)環(huán)節(jié)疏忽都可能造成重大責(zé)任事故，國(guó)家法律、行政法規(guī)對(duì)各個(gè)從業(yè)單位的質(zhì)量和安全生產(chǎn)職責(zé)有相應(yīng)規(guī)定，但其中有些規(guī)定比較原則，個(gè)別方面還存在空白。條例在國(guó)家法律、行政法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合我省實(shí)踐，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和試驗(yàn)檢測(cè)等從業(yè)單位有關(guān)交通建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)的職責(zé)作了補(bǔ)充和細(xì)化規(guī)定。

例如，為便于監(jiān)督檢查和責(zé)任追查，條例要求施工、監(jiān)理單位在橋梁、隧道、碼頭、船閘等結(jié)構(gòu)物隱蔽工程的關(guān)鍵工序施工、檢驗(yàn)和驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)影像記錄，并按要求保存。同時(shí)，對(duì)違反職責(zé)的行為，條例規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，加大了對(duì)違法行為的處罰力度，主管部門可以要求責(zé)令改正，給予警告，處以罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)降低從業(yè)單位的資質(zhì)等級(jí)或者吊銷其資質(zhì)證書。