立法是法治的基礎(chǔ)，良法是善治的前提。地方性法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是國(guó)家立法的重要補(bǔ)充。推進(jìn)地方立法精準(zhǔn)化、精細(xì)化、精干化，是實(shí)現(xiàn)良法善治的重要抓手，也是全面實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的必然要求。

提高立法質(zhì)量是永恒的主題。能解決問(wèn)題的立法就是好的；而不能解決實(shí)際問(wèn)題的立法，寫(xiě)多少條其實(shí)也都是虛的，立法效果往往也是不理想的。修改后的立法法新賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，地方立法權(quán)到底該如何行使，成為各地人大不斷探索和思考的問(wèn)題。

本期前沿視點(diǎn)特邀溫州市人大常委會(huì)法工委主任王旭東、立法工作者葉英波，結(jié)合參與制定《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》的經(jīng)歷，來(lái)談?wù)劦胤搅⒎ㄈ绾卧凇熬珳?zhǔn)化、精細(xì)化、精干化”上下功夫。

選題要精準(zhǔn)

□簡(jiǎn)要介紹一下《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》這部地方性法規(guī)。

■自2015年7月經(jīng)省人大常委會(huì)確定可以開(kāi)始制定地方性法規(guī)以來(lái)，溫州市人大及其常委會(huì)緊抓機(jī)遇，砥礪奮進(jìn)，三年來(lái)共制定了六部地方性法規(guī)。其中，《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》是市人大常委會(huì)首部以“規(guī)定”體例制定的法規(guī)，也是目前國(guó)內(nèi)條文數(shù)量最少的設(shè)區(qū)市法規(guī)，全文10條，共1850字，在立法的“精準(zhǔn)化、精細(xì)化、精干化”上做足了功夫。

□為什么要制定這部法規(guī)？

■立法精準(zhǔn)化，精準(zhǔn)在選題。具體而言，精準(zhǔn)在對(duì)立法需求和立法問(wèn)題總體上的深刻認(rèn)識(shí)，精準(zhǔn)在對(duì)自身立法位階的準(zhǔn)確把握，精準(zhǔn)在立法時(shí)機(jī)的恰當(dāng)選擇。

在立法選題討論之初，提出過(guò)“危險(xiǎn)房屋”“危險(xiǎn)住宅”“D級(jí)危險(xiǎn)住宅”等幾個(gè)立法切入口，我們最終選擇了危險(xiǎn)房屋中危險(xiǎn)程度最高、處置迫切性最強(qiáng)、與群眾安全最密切關(guān)聯(lián)的D級(jí)危險(xiǎn)住宅作為立法選題，將法規(guī)草案題目確定為《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》，將危險(xiǎn)住宅界定在D級(jí)危險(xiǎn)住宅。

這個(gè)最小的切入口，一方面準(zhǔn)確地聚焦于實(shí)踐中的立法需求點(diǎn)，對(duì)準(zhǔn)了問(wèn)題的焦點(diǎn)難點(diǎn)痛點(diǎn)，在縮小立法廣度的同時(shí)客觀上也減輕了立法難度，便于立法也便于執(zhí)法；另一方面，找準(zhǔn)了設(shè)區(qū)市立法的定位，在《浙江省房屋使用安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)省條例）已經(jīng)廣泛涵蓋房屋安全管理事項(xiàng)的情況下，這部法規(guī)以D級(jí)危險(xiǎn)住宅作為立法選題，著力于解決溫州突出存在的條塊管理爭(zhēng)議大、危險(xiǎn)住宅鑒定難、房屋騰空難、處置不規(guī)范等區(qū)域問(wèn)題，不僅未重復(fù)上位法，反而恰是對(duì)上位法的補(bǔ)充和細(xì)化。此外，《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》在溫州市開(kāi)展“大拆大整、大建大美”之時(shí)立項(xiàng)制定出臺(tái)，形成了地方立法時(shí)機(jī)和社會(huì)發(fā)展節(jié)奏的同頻共振，以立法引領(lǐng)保障推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，以社會(huì)發(fā)展積累的新鮮經(jīng)驗(yàn)提升立法質(zhì)量，恰當(dāng)其時(shí)。

□如何判斷選題是否精準(zhǔn)？

■立法選題是否精準(zhǔn)，背后反映的是立法者在法規(guī)立項(xiàng)上是否緊緊抓住了“問(wèn)題導(dǎo)向”這一牛鼻子。設(shè)區(qū)市立法要解決的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)實(shí)生活中客觀存在、必須通過(guò)法規(guī)調(diào)整、已有立法尚未解決或者有效解決而且屬于地方立法權(quán)限范圍的問(wèn)題。只有深刻掌握了“問(wèn)題是什么、解決問(wèn)題的既有法律法規(guī)有什么、設(shè)區(qū)市法規(guī)需要解決和能夠解決的問(wèn)題是什么、準(zhǔn)備確立的主要制度有什么”，以此作為立法選項(xiàng)的基本依據(jù)，充分評(píng)估論證立法的必要性、可行性和立法時(shí)機(jī)，并根據(jù)地區(qū)的客觀實(shí)際和需要，突出重點(diǎn)、區(qū)分緩急、量力而行，才能精準(zhǔn)確定立法選題，才能為所立法規(guī)成為“有效管用之法”奠定扎實(shí)基礎(chǔ)，為后續(xù)精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)和精干化的框架安排創(chuàng)造良好的必要條件。這就要求通過(guò)大量的走訪調(diào)研、廣泛的聽(tīng)取意見(jiàn)和嚴(yán)密的科學(xué)論證，準(zhǔn)確捕捉當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)中出現(xiàn)的新變化、新動(dòng)態(tài)、新需求，找準(zhǔn)需要立法解決的真正問(wèn)題。

內(nèi)容要精細(xì)

□確定選題之后，地方立法如何“細(xì)一點(diǎn)、更細(xì)一點(diǎn)”？

■立法精細(xì)化，精細(xì)在條文內(nèi)容。具體而言，精細(xì)在法規(guī)條文內(nèi)容明確而具體，嚴(yán)密而周全，不遺漏、不原則化、不粗枝大葉，能細(xì)則細(xì)，而非宜粗不宜細(xì)。

設(shè)區(qū)市立法作為最貼近地方實(shí)踐的立法，“細(xì)一點(diǎn)、更細(xì)一點(diǎn)”既是必要，也是優(yōu)勢(shì)。以“立法規(guī)定到位”引領(lǐng)保障“行政執(zhí)行到位”，以“立法工匠精神”引領(lǐng)促進(jìn)“行政工匠精神”，立法確定的“規(guī)定動(dòng)作”細(xì)一點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)在履職中的爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)就少一點(diǎn)，公民權(quán)利的保障就多一點(diǎn)，法規(guī)落地實(shí)施的效果就會(huì)好一點(diǎn)。

這需要我們科學(xué)細(xì)致研究設(shè)計(jì)法規(guī)規(guī)定，將解決問(wèn)題的路徑和方案精確細(xì)化到每一個(gè)環(huán)節(jié)，使法規(guī)中的每一項(xiàng)制度和措施都是嚴(yán)密的、可行的、能夠有效解決問(wèn)題的。實(shí)踐中有一些地方立法雖然符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，卻在實(shí)施時(shí)達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)，這大多是在給出立法對(duì)策時(shí)，未經(jīng)周密、科學(xué)的論證，措施設(shè)計(jì)不精密，方案給出有漏洞?？梢哉f(shuō)，立法內(nèi)容的精細(xì)，是立法者深刻著眼于法規(guī)“可操作性”的反映，只有既全盤(pán)熟悉掌握實(shí)踐中的既有做法，又對(duì)未來(lái)發(fā)展做出預(yù)見(jiàn)性、前瞻性的分析判斷，瞻前又顧后，見(jiàn)于微而知于著，才能立出接地氣能操作的法規(guī)條文。

□能結(jié)合這部法規(guī)舉個(gè)例子嗎？

■以《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》針對(duì)危房鑒定問(wèn)題所作的規(guī)定為例。省條例對(duì)房屋使用安全責(zé)任人應(yīng)當(dāng)委托房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行房屋安全鑒定的義務(wù)作了規(guī)定。這一規(guī)定在溫州實(shí)施中碰到的突出問(wèn)題是，一些房屋使用安全責(zé)任人不主動(dòng)委托鑒定，“等、要、靠”思想較嚴(yán)重，寄希望于政府部門(mén)全面兜底鑒定，造成危險(xiǎn)住宅得不到及時(shí)認(rèn)定，繼而無(wú)法采取后續(xù)措施。

為此，《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》立足本地實(shí)際作出了以下細(xì)化規(guī)定：

一是住建部門(mén)發(fā)現(xiàn)依法需要鑒定而住宅使用安全責(zé)任人未委托鑒定的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)發(fā)出限期委托鑒定通知書(shū)。

二是住宅使用安全責(zé)任人在接到限期委托鑒定通知書(shū)后，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)委托鑒定。

三是住宅使用安全責(zé)任人未在規(guī)定期限內(nèi)委托鑒定的，住建部門(mén)可以委托鑒定。上述條文內(nèi)容，通過(guò)創(chuàng)設(shè)“限期委托鑒定通知書(shū)”，平衡政府部門(mén)和住宅使用安全責(zé)任人之間的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，既防范政府部門(mén)承擔(dān)全面兜底或者出現(xiàn)過(guò)度介入的情況，又防范因安全責(zé)任人在鑒定上久拖不決而影響處置進(jìn)程。

于此之上，我們又作更深一層的規(guī)定：住建部門(mén)依法委托鑒定后，認(rèn)定構(gòu)成危險(xiǎn)住宅的，鑒定費(fèi)用由住宅使用安全責(zé)任人承擔(dān)；認(rèn)定不構(gòu)成危險(xiǎn)住宅的，鑒定費(fèi)用由住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)承擔(dān)。這項(xiàng)關(guān)于費(fèi)用分類(lèi)承擔(dān)的規(guī)定，是對(duì)住建部門(mén)賦權(quán)之下的反制，防止政府部門(mén)不規(guī)范行使職權(quán)給業(yè)主增加負(fù)擔(dān)，將本不需要鑒定的住宅予以委托鑒定。

再進(jìn)一步，針對(duì)不服政府部門(mén)委托鑒定而提出異議以此來(lái)阻礙危險(xiǎn)住宅治理的情況，我們規(guī)定：

住宅使用安全責(zé)任人對(duì)鑒定報(bào)告有異議的，可以自收到鑒定報(bào)告之日起五日內(nèi)重新委托鑒定；重新鑒定期間，不停止采取安全防護(hù)措施。

我們將上述五個(gè)制度規(guī)定在三個(gè)條文中，圍繞著危險(xiǎn)住宅的鑒定層層展開(kāi)，在不重復(fù)的基礎(chǔ)上能細(xì)則細(xì)，明確具體，嚴(yán)密周全。

框架要精干

□之前您提到這部法規(guī)是目前國(guó)內(nèi)條文數(shù)量最少的設(shè)區(qū)市法規(guī)？

■《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》不分章設(shè)節(jié)，不穿靴戴帽，不疊床架屋，力求輕型化、簡(jiǎn)約化，10個(gè)條文條條不虛，款款務(wù)實(shí)，彰顯特色。

長(zhǎng)期以來(lái)，地方立法存在著盲目比附國(guó)家立法結(jié)構(gòu)的傾向，使得特色條款消融于茫茫重復(fù)條款之中，消解了僅有的幾個(gè)特色條款應(yīng)有的規(guī)范效力。古人云“大道至簡(jiǎn)”，好法更需簡(jiǎn)，簡(jiǎn)約更不簡(jiǎn)單。

立法精干化，精干在法規(guī)框架。具體而言，精干在法規(guī)需要幾條就立幾條，該立的必立，可不立的不立，探索性先行性的既敢立又慎立?？蚣艿木?，一方面折射了選題的精準(zhǔn)，精準(zhǔn)的選題是框架精干的必要條件，大而散漫的選題勢(shì)必產(chǎn)生大而散漫的框架；另一方面體現(xiàn)了立法者對(duì)法規(guī)邏輯結(jié)構(gòu)體系的深邃認(rèn)識(shí)，精干并不意味著各條款項(xiàng)之間可以雜亂無(wú)章，各行其政，而是在法律體系之間形成邏輯結(jié)構(gòu)的自洽。而更深層次的，這也是“地方特色”在立法結(jié)構(gòu)上的必然反映，只有砍去上位法已作規(guī)定的，建構(gòu)地方特色特需法規(guī)，才有可能真正實(shí)現(xiàn)框架上的精干化。不斷重復(fù)上位法，不但體現(xiàn)不了地方特色，反而會(huì)使法規(guī)冗繁。

□在立法過(guò)程中，如何做到有幾條立幾條？

■對(duì)比《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》的最終表決稿和草案，不難發(fā)現(xiàn)除減少了法規(guī)條文數(shù)量外，更為鮮明突出的是法規(guī)的邏輯結(jié)構(gòu)得到了調(diào)整和理順，立法者在其中充分運(yùn)用了“刪、改、并、移、增”等五項(xiàng)技藝，刪去草案中重復(fù)上位法規(guī)定或者前后條款之間互相重復(fù)的條文，修改與現(xiàn)行法律法規(guī)政策不符合的條文，合并草案中分設(shè)規(guī)定但行為邏輯彼此緊密的條文，挪移在此條文中不適當(dāng)?shù)囊?guī)定至彼條文中更為適當(dāng)?shù)奈恢?，增加有必要進(jìn)行規(guī)定的地方特色特需的條款項(xiàng)，惜條如金，實(shí)現(xiàn)法規(guī)的輕簡(jiǎn)。

立法精干化，還需要字詞精煉。字詞精煉，具體而言，精煉在所用字詞準(zhǔn)確、規(guī)范、周延、恰當(dāng)，不歧義、不模糊，易于理解和執(zhí)行。在《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》審議修改過(guò)程中，我們?cè)谧衷~使用上，以法規(guī)報(bào)批文本“不得增一字、不得減一字、不得改一字”作為自我要求和追求目標(biāo)，反復(fù)推敲打磨，先后將條文中的“補(bǔ)償”修改為“補(bǔ)助”，將“產(chǎn)權(quán)置換”修改為“產(chǎn)權(quán)調(diào)換”，將“必須停止使用”修改為“不停止采取安全防范措施”等。字詞語(yǔ)言是法規(guī)本義的表達(dá)載體，用語(yǔ)精煉準(zhǔn)確，法規(guī)才能得到正確表達(dá)。法規(guī)的字詞上如果出現(xiàn)偏差，就會(huì)成為異議和糾紛的肇始，將影響法律體系的尊嚴(yán)權(quán)威和法規(guī)的貫徹實(shí)施。需要說(shuō)明的是，字詞精煉，并不代表法規(guī)的字?jǐn)?shù)越少越好，地方立法不應(yīng)為了字?jǐn)?shù)少而犧牲條文的詳盡周全。

對(duì)于大多數(shù)新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市而言，如何行使好地方立法權(quán)，立出可行可用之法，是需要長(zhǎng)期不懈地進(jìn)行深刻思考和努力求索的課題。《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》的立法過(guò)程，是對(duì)地方立法“精準(zhǔn)化、精細(xì)化、精干化”進(jìn)行實(shí)踐探索的一個(gè)剪影。對(duì)地方立法工作者而言，“精準(zhǔn)化、精細(xì)化、精干化”既是追求方向，也是內(nèi)在要求，更是立良法善法的保障，應(yīng)當(dāng)持之以恒，貫徹始終。