阿計

近幾年來，知識產(chǎn)權(quán)法院、互聯(lián)網(wǎng)法院、金融法院已經(jīng)在數(shù)地先后亮相，不斷壯大著專門法院的陣營。再往前追溯，鐵路運輸法院等也紛紛完成了轉(zhuǎn)制改造，并且迄今仍在深度改革的路上。

置身于司法改革的時代大背景下，傳統(tǒng)專門法院的不斷重塑，新型專門法院的日益涌現(xiàn)，同步描繪了專門法院波瀾壯闊的建設(shè)圖景，勾勒出司法改革的一大鮮明脈絡(luò)。

正是從這個意義而言，追憶專門法院的改革之路，探究專門法院的創(chuàng)新之道，矚望專門法院的未來前景，足以打開理解當(dāng)下司法改革和法治建設(shè)的一個重要窗口。

見證歷史的兩大典范

專業(yè)性是司法現(xiàn)代化的重要特征，其一大標志是，世界各國普遍設(shè)立了名目繁多的專門法院或?qū)ｉT法庭。與按照地域管轄設(shè)置的普通法院相比，專門法院的本質(zhì)特點是針對案件類別而設(shè)立，以滿足某些案件特殊的專業(yè)性審理要求。

在我國，對于自下而上設(shè)置的基層、中級、高級和最高人民法院，人們并不陌生。事實上，除了按行政區(qū)劃和級別高低設(shè)置的四級普通法院，我國還存在著按特定組織或特定范圍的案件所設(shè)置的專門法院，它們是人民法院體系中不可或缺的組成部分，與普通法院共同行使著國家的審判權(quán)。

追溯起來，我國專門法院的立法設(shè)計可謂源遠流長。1954年憲法和同年出臺的人民法院組織法，即已規(guī)定了專門法院制度，直接促成了專門法院登上歷史舞臺。1979年重新制定的人民法院組織法，以列舉方式規(guī)定了專門法院的具體類型。1983年該法修訂時，則以概括方式規(guī)定了“軍事法院等專門人民法院”。這種開放性的制度設(shè)計，為專門法院打開了更為廣闊的發(fā)展空間。在最近幾年新型的專門法院崛起之前，諸多專門法院已歷經(jīng)歲月洗禮，繪制了頗為壯觀的歷史版圖。

其中歷史極為悠久的，當(dāng)數(shù)軍事法院。早在人民軍隊創(chuàng)建初期，中國工農(nóng)紅軍就設(shè)立了軍事裁判所。抗日戰(zhàn)爭時期，這一軍法機構(gòu)改為軍法處。建國后的1955年8月，國防部依據(jù)憲法等規(guī)定，將全軍各級軍法處改為軍事法院。自此，軍事法院正式納入國家審判機關(guān)體系，并且與其他專門法院相比，在相關(guān)法律的歷次變遷中始終擁有明確的“名分”。

作為國家設(shè)立在軍隊中的專門法院，軍事法院專司管轄的是軍內(nèi)人員的犯罪案件，其架構(gòu)分為三級，目前的具體設(shè)置是，中國人民解放軍軍事法院是軍內(nèi)的最高審級，級別相當(dāng)于高級法院；在五大戰(zhàn)區(qū)和24個直轄市或省會城市設(shè)立的軍事法院，分別相當(dāng)于中級法院和基層法院。近年來，伴隨著軍隊反腐的浪潮，郭伯雄、谷俊山等軍中“大老虎”紛紛被押上軍事法院的審判臺。以往頗顯神秘的軍事法院，以一個個聚焦全社會目光的審判范例，日益彰顯著其獨特的作用。

海事法院，是我國另一種發(fā)展得極為成熟的專門法院。1984年，全國人大常委會通過“關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定”。此后，我國分五次在天津、大連、上海、寧波、廈門、青島、武漢、廣州、?？?、北海等10個港口城市，設(shè)立了海事法院，專司管轄一審海事案件和海商案件，其級別相當(dāng)于中級法院。此外，在沿海沿江重要港口城市，還陸續(xù)設(shè)立了39個海事法院派出法庭，有效覆蓋了全部港口和水域。由此，我國成為世界上設(shè)立海事審判機構(gòu)最多、海事審判力量最強的國家。

海事法院的設(shè)置以海商事糾紛為管轄標準，以河海港口為基礎(chǔ)架構(gòu)，從而突破了按行政區(qū)劃設(shè)立的傳統(tǒng)司法管轄制度，堪稱專門法院的又一典范。尤其是，從歷史淵源看，海事法院脫胎于原來的水上運輸法院，之所以獨立建制，不僅因為海事海商案件具有極強的專業(yè)性和復(fù)雜的涉外性，更在于水上運輸法院歸屬于行政機關(guān)或具有企業(yè)性質(zhì)的海運局，其體制不符國際司法慣例。因而當(dāng)年將水上運輸法院改造成海事法院時，最具突破性的改革措施就是將其從交通部門移交至法院系統(tǒng)，由此保障了審判權(quán)的獨立行使，奠定了真正意義的現(xiàn)代化、專業(yè)化的專門法院基調(diào)。

歲月流逝中的嬗變

與軍事法院、海事法院相比，鐵路運輸法院的歷程則充滿波折。建國初期，鑒于鐵路是關(guān)系到國計民生的大動脈，且鐵路運輸具有跨區(qū)域流動等特點，為了及時有效打擊危害鐵路運輸?shù)姆缸镄袨?，我國?953年即開始仿效蘇聯(lián)司法體制，設(shè)立了“鐵路沿線專門法院”，1955年又更名為“鐵路運輸法院”。然而好景不長，1957年，鐵路法院被全部撤銷。直到改革開放后，隨著鐵路的重要性再次凸顯，鐵路法院的重建于1980年正式啟動，并于1982年全面恢復(fù)運行。其管轄范圍則由原來僅僅局限于涉及鐵路運輸、安全和財產(chǎn)的刑事訴訟，進一步擴大到了涉鐵路的民事訴訟；且增設(shè)了鐵路運輸高級法院，其架構(gòu)由兩級變?yōu)槿?，獨立的鐵路司法體系由此正式成型。

時至1987年，鐵路運輸高級法院被撤銷，但設(shè)在各鐵路局所在地的鐵路運輸中級法院，以及設(shè)在各鐵路分局所在地的鐵路運輸基層法院，仍然得以保留。在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，鐵路法院發(fā)揮了獨特的作用，但其在特定年代誕生的隸屬于鐵路系統(tǒng)的管理體制，也逐漸引發(fā)負面效應(yīng)和社會質(zhì)疑，為日后的改革埋下了伏筆。

與鐵路法院相仿，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，我國還在一些特定行業(yè)或區(qū)域，設(shè)立了林業(yè)法院、農(nóng)墾法院、礦區(qū)法院、油田法院等專門法院。不過，隨著歲月的流逝，這些帶有濃厚行業(yè)和區(qū)域色彩的專門法院，已發(fā)生了很大的變遷。

由于法律規(guī)定不甚明朗等因素，我國還存在著一些似是而非的“專門法院”。極為典型的是，前些年，隨著各地紛紛開辟經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等“政策特區(qū)”，全國先后涌現(xiàn)了三十多家開發(fā)區(qū)法院，一度被不少輿論解讀為“專門法院”。盡管此類法院對處理特殊區(qū)域內(nèi)的法律糾紛作用巨大，但其法律地位、具體性質(zhì)始終爭議激烈。不過，隨著諸多開發(fā)區(qū)不斷轉(zhuǎn)化為行政區(qū)，開發(fā)區(qū)法院轉(zhuǎn)型為地方法院已是大勢所趨，爭議亦將自行消弭。此外，在廬山風(fēng)景旅游區(qū)設(shè)立的廬山法院，在三峽壩區(qū)設(shè)立的三峽壩區(qū)法院，在四川省科學(xué)城設(shè)立的科學(xué)城法院等等，因其特殊性也易引發(fā)“專門法院”的聯(lián)想，但嚴格意義而言，這只是一種誤讀，并且終將隨著改革的步伐而明晰其應(yīng)有的定位。

曲折的改制歷程

專門法院如何構(gòu)建？世界各國的普遍做法是以事務(wù)管轄為分工予以設(shè)立，而非按照行業(yè)、區(qū)域等因素加以確定。按照這一標準審視我國專門法院的傳統(tǒng)版圖，顯見存在著巨大的差異。

其中，軍事法院的管轄對象和管轄事務(wù)具有雙重的特殊性，海事法院管轄事務(wù)的專業(yè)性亦極為鮮明，兩者的設(shè)立原則和運行也符合專門法院的一般規(guī)律。與之相比，鐵路、林業(yè)、農(nóng)墾、礦區(qū)、油田等法院卻是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，其設(shè)置初衷并非出于專業(yè)性要求，而是更多考慮行業(yè)或區(qū)域的管理需要。這在特定歷史時期或許有其合理性，但隨著時間的推移，其模糊的性質(zhì)、混亂的地位卻不斷引發(fā)巨大質(zhì)疑。尤其是，此類專門法院長期游離于國家司法系統(tǒng)之外，法官任命未經(jīng)人大法定程序，審判權(quán)行使缺乏有效監(jiān)督，人員編制管理、辦案經(jīng)費投入等等，均由主管部門或企業(yè)一手包攬，其千絲萬縷的“內(nèi)部聯(lián)系”殊難切割。進入本世紀后，這種“法企不分”“法政不分”的管理體制與現(xiàn)代司法理念愈加格格不入，已固化成妨礙司法嚴肅性、公正性的體制性障礙。

事實上，從上世紀90年代末期起，將烙有行業(yè)胎記的專門法院統(tǒng)一納入國家司法管理體系，以解決“部門、企業(yè)辦法院”的歷史弊端，就已納入司法改革構(gòu)想。然而橫跨2004年和2009年兩輪司改周期，卻遭遇重重阻力，遲遲不見進展。其中最為典型和曲折的，當(dāng)數(shù)鐵路法院的改制歷程。

追溯起來，1980年代初期重建鐵路法院時，法學(xué)界便有人提出異議，認為在鐵路內(nèi)部建立獨立的司法系統(tǒng)很不嚴肅，勢必影響審判的公正性，有違法治原則。然而當(dāng)時正值“嚴打”時期，鐵路又是治安的重災(zāi)區(qū)，因而反對之聲并未得到采納。

1987年，設(shè)在鐵道部的鐵路高級法院被撤銷，一度被視為鐵路司法體制改革的第一步。但此后，人們所期待的后續(xù)改革卻止步不前，在此后20多年內(nèi)幾乎毫無進展。與此同時，鐵路法院的審判公正性，卻日益成為社會質(zhì)疑的焦點。每年全國都會發(fā)生多起火車撞人、鐵路消費侵權(quán)等案件，起訴至鐵路法院后，大多以袒護鐵路利益的判決而收場。由此導(dǎo)致了對于鐵路法院普遍的信任危機，輿論直指鐵路法院“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁決員”的司法權(quán)力部門化現(xiàn)象，引發(fā)如潮非議。

時至2009年7月，中央正式下文，要求將鐵路公檢法整體納入國家司法體系，鐵路法院移交駐在地省級法院管理，并提出了當(dāng)年年底完成改革任務(wù)的時間表。但相隔近一年，這一改革目標仍未有實質(zhì)進展。

鐵路法院體制改革陷入困頓之時，要求改革的社會呼聲卻在日益升溫。早在2005年全國人代會期間，104名全國人大代表就聯(lián)名提交議案，要求立法禁止在行政機關(guān)、企事業(yè)單位設(shè)立法院、檢察院。此后幾年的全國“兩會”上，幾乎都有人大代表、政協(xié)委員發(fā)出改革鐵路司法體制的呼吁，要求鐵路法院與部門、企業(yè)徹底脫鉤。

與此同時，隨著多起涉及鐵路的訴訟引發(fā)舉國關(guān)注，來自民間社會的質(zhì)疑更為洶涌澎湃。從2003年至2009年，多位律師、學(xué)者、公民參與相關(guān)訴訟失利后，紛紛以提交公民建議、媒體發(fā)聲等方式，試圖撬動鐵路法院改革的堅冰。其中頗具代表性的是以公益訴訟而聞名的公民郝勁松，從2004年起，郝勁松以在火車上購物索要發(fā)票未果等為由，發(fā)動了多起和“鐵老大”較勁的訴訟。然而經(jīng)歷數(shù)場敗訴后，郝勁松痛感鐵路法院的審判是“兒子審老子”，并向全國人大常委會提交了公民建議書，呼吁在全國范圍內(nèi)撤銷鐵路法院。

更具震動效應(yīng)的是2008年發(fā)生的一起涉鐵路刑事案。是年9月，乘客曹大和乘坐從廣州開往遵義的1291次列車時，被列車長用膠布捆綁致死。次年4月，貴陽鐵路法院對此案作出一審判決，僅以“過失致人死亡罪”判處涉案列車長有期徒刑兩年、緩刑兩年，涉嫌瀆職的鐵路警察卻未獲任何司法懲處。這一判決引發(fā)軒然大波。不久，16名學(xué)者、律師和記者聯(lián)署向全國人大常委會提交了公民建議書，要求對鐵路系統(tǒng)司法權(quán)進行違憲審查。2010年3月全國“兩會”期間，此案再度被一些人大代表提起，以此直陳鐵路司法改革的迫切性。是年8月，就在該案二審裁定下達前兩天，又有30名律師聯(lián)名向全國人大常委會、“兩高”和公安部發(fā)出了呼吁信。

一系列的民間行動和輿論壓力，不斷累積著改革的催化劑，促動鐵路司法改革再次上路。2010年底，中編辦等六部委聯(lián)合發(fā)文，明確鐵路法院、檢察院的財權(quán)、人事權(quán)劃歸地方司法系統(tǒng)。不過，由于具體改革方案并未成型，圍繞改革所展開的利益博弈依然激烈而復(fù)雜。一方面，鐵路系統(tǒng)并不愿意放棄固守多年的司法權(quán)力，改制后還面臨著人員安排、經(jīng)費保障等諸多現(xiàn)實問題。另一方面，不少地區(qū)的鐵路法院工作人員一旦由企業(yè)編制轉(zhuǎn)入司法體系，其收入待遇將大大縮水，對于個體代價的擔(dān)憂，也形成了不小的改革阻力。

直到2012年1月，隨著陜西省兩級鐵路法院在全國率先移交地方，鐵路司法改革的堅冰才開始真正融化。2月下旬，為了加快過于緩慢的改革進程，最高法、最高檢向各地下發(fā)通知，確定了鐵路法檢兩院必須在6月底前向地方移交的時間表。在此之前，鐵道部亦已明確表態(tài)，對鐵路法檢兩院的經(jīng)費保障只維持到6月底。在“最后通牒”和“財力斷糧”的雙重壓力下，鐵路司法改革終于進入了快車道，到最后期限前夕，更是出現(xiàn)了“扎堆”移交的盛況。最終，鐵路法院整體轉(zhuǎn)制如期完成，17個鐵路中級法院、58個鐵路基層法院與鐵路企業(yè)全部剝離，3700多名鐵路法院干警轉(zhuǎn)變了隸屬關(guān)系。至此，鐵路司法體制改革在經(jīng)歷漫長的拉鋸后，終于塵埃落定。

鐵路法院正式納入國家司法體系，只是專門法院體制改革的一個縮影。在此前后，林業(yè)、農(nóng)墾、礦區(qū)、油田等法院的改制進程，也在持續(xù)推進或基本完成。2015年，最高人民法院發(fā)布的第四個五年改革綱要亦再次明確，“繼續(xù)推動法院管理體制改革。將林業(yè)法院、農(nóng)墾法院統(tǒng)一納入國家司法管理體系?！笨梢灶A(yù)見，以司法公正為訴求的專門法院“去部門化”“去企業(yè)化”體制改革，將漸行漸遠，最終穿越歷史的迷霧。