洪巖

摘要：隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，單單依靠國家財政撥款建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施顯然已不能滿足需求。引入民間資本、發(fā)揮民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的作用，已成為實踐界的共識。PPP模式推廣應(yīng)運而生。

關(guān)鍵詞：PPP模式 社會資本 風(fēng)險識別與防范

一、PPP項目概述

PPP是Public-Private Partnerships的簡稱，《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資【2014】2724號）對政府和社會資本合作PPP模式的概念定義為：“指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。”

二、PPP項目發(fā)起準(zhǔn)備及采購社會資本的風(fēng)險識別

（一）PPP項目發(fā)起準(zhǔn)備及采購的風(fēng)險識別。政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。社會資本在主導(dǎo)發(fā)起PPP項目時，其可能存在項目建議書不被認(rèn)可及推薦的潛在合作項目不能列入本級政府年度開發(fā)計劃，否則存在PPP項目不能發(fā)起的風(fēng)險出現(xiàn)。

PPP項目采購過程社會資本中主要涉及項目采購方式選擇和程序選擇的法律風(fēng)險。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，選擇合適的采購方式及程序，若錯誤選擇采購方式及采購程序，可能導(dǎo)致社會資本方中標(biāo)無效，而承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。

（二）PPP項目公司組建中社會資本風(fēng)險的識別

社會資本可依法設(shè)立項目公司，政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司；項目融資由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本履行合同義務(wù)。政府要在項目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實際控制力及管理權(quán)。社會資本將于政府簽訂特許協(xié)議，未經(jīng)授權(quán)，合同效力存在不確定性風(fēng)險。

（三）PPP項目運行回報及結(jié)算中社會資本風(fēng)險的識別。PPP項目的風(fēng)險分配和收益回報是核心機制是付費機制。需要根據(jù)各方的合作預(yù)期和承受能力，結(jié)合項目所涉的行業(yè)、運作方式等實際情況，因地制宜的設(shè)置合理的付費機制。那么如果為保證社會資本獲得投資回報，需要政府能夠按照預(yù)算到期進行項目的回收和缺口補助，否則社會資本將存在資本回收不能風(fēng)險。

三、PPP模式下社會資本風(fēng)險防范

（一）PPP項目識別中社會資本風(fēng)險的防范。社會資本需要核查擬投資的PPP項目識別確認(rèn)結(jié)果。根據(jù)現(xiàn)行的國家政策規(guī)定，政府應(yīng)將項目列入本級政府PPP備選項目并年度開發(fā)計劃，由本級財政部門會同行業(yè)主管部門共同篩選確認(rèn)，開展項目識別中的物有所值評價工作和財政承受能力論證，由政府出具PPP項目立項批復(fù)。社會資本方應(yīng)及早核查PPP項目上述識別確認(rèn)文件及其有效性。并在找到相關(guān)地方政府的法律依據(jù)，確保列入本級政府PPP備選項目并年度開發(fā)計劃。

（二）PPP項目發(fā)起準(zhǔn)備及采購社會資本的風(fēng)險防范。社會資本在主導(dǎo)發(fā)起PPP項目時，要確保項目建議書中的可行性計劃準(zhǔn)確有效，并推薦潛在的合作項目主體、出資人符合PPP項目的要件，且能夠列入本級政府年度開發(fā)計劃進行項目的發(fā)起和準(zhǔn)備。

對于社會資本方應(yīng)保證PPP合同的有效性，若屬于PPP項目依法必須招標(biāo)范圍的項目的，應(yīng)通過招標(biāo)選擇社會資本。采購程序應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范操作，因采取的項目運營模式不一致，社會資本方采取的招標(biāo)和操作模式也應(yīng)該不同。

（三）PPP項目公司組建中社會資本風(fēng)險防范。社會資本要在項目公司中掌握實際控制力和管理權(quán)，并持股比例大于50%，對政府監(jiān)督權(quán)及介入權(quán)過大進行風(fēng)險防范。

社會資本簽訂特許協(xié)議及相關(guān)承包協(xié)議產(chǎn)生的合同風(fēng)險。社會資本方應(yīng)核查相關(guān)管委會或其所屬管理辦公室或地方政府融資平臺公司職責(zé)權(quán)限或授權(quán)文件，有明確的授權(quán)保證合同效力。通過分析風(fēng)險存在的可能性和風(fēng)險發(fā)生的概率回避合同風(fēng)險，通過合同風(fēng)險的合理轉(zhuǎn)移進行規(guī)避。并制定相關(guān)保證金收取的比例及相關(guān)履約保函的提供等進行風(fēng)險防范。

并盡量通過項目公司進行相關(guān)協(xié)議的簽訂。成立項目公司將PPP項目的融資債務(wù)風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險大部分限制在法人主體中，項目公司根據(jù)資產(chǎn)負(fù)債表承擔(dān)有限責(zé)任。通過項目公司的設(shè)立，可以吸引其他投資者，共同分擔(dān)風(fēng)險。在項目公司運營的過程中社會資本可以將其委托給富有生產(chǎn)管理經(jīng)驗的公司承擔(dān)管理責(zé)任，規(guī)避一般的經(jīng)營風(fēng)險。

（四）PPP項目運行及結(jié)算中社會資本風(fēng)險的防范。對于采用政府付費或可行性缺口補助的付費機制的相關(guān)項目，因政府收入支出實施全面預(yù)算管理制度，各級政府的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。為確保社會資本獲得投資回報，將應(yīng)付費金額或缺口補助金額列入本級政府的預(yù)算，并將預(yù)算方案報本級人大審批，通過審批后再報上級政府備案，要符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。保證因本項目采購不會導(dǎo)致本級政府負(fù)擔(dān)的PPP項目財政預(yù)算支出總額超過本級政府一般公共預(yù)算支出的10%。

PPP項目雖然一般需要進行政府審計，但根據(jù)相關(guān)司法解釋，政府審計結(jié)果并不當(dāng)然作為雙方結(jié)算的依據(jù)。若在PPP合同中未約定政府與社會資產(chǎn)方工程結(jié)算最終以政府審計為準(zhǔn)的，可以共同委托第三方造價咨詢機構(gòu)按合同約定的計價計量標(biāo)準(zhǔn)出具的造價結(jié)論進行結(jié)算。如社會資本無奈要接受工程造價以政府審計為準(zhǔn)的結(jié)算條款，應(yīng)在合同中明確約定政府審計應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)。并應(yīng)約定在政府審計以外應(yīng)計入結(jié)算價款的計價與計量標(biāo)準(zhǔn)。