張燕生　綦魯明

新時(shí)期，推動高質(zhì)量發(fā)展是應(yīng)對社會主要矛盾的重大戰(zhàn)略任務(wù)。但從目前情況看，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換不到 位是制約高質(zhì)量發(fā)展最為突出的問題之一，應(yīng)當(dāng)予以足夠重視?；浱K魯浙是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，在全國舉足輕重，2017年四省GDP占全國的36.3%，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位，通過調(diào)研筆者認(rèn)為，其經(jīng)濟(jì)對比能夠從一個(gè)側(cè)面反映我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換不到位的問題。

一、粵蘇魯浙四省數(shù)據(jù)對比顯示結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換十分重要

根據(jù)調(diào)研，近10年（2008—2017年）粵蘇魯浙四省經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)分化。

（一）從總量數(shù)據(jù)看，最近10年中有9年江蘇的地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）增速快于廣東，有8年山東的GDP增速快于廣東，但2017年江蘇、山東GDP增速均出現(xiàn)落后于廣東

2008—2012年，江蘇GDP增速均高于廣東；山東GDP增速除2010年略比廣東低0.1個(gè)百分點(diǎn)外，其余4個(gè)年份均高于廣東；浙江GDP增速始終低于粵蘇魯三省?？傮w上看，這5年中，江蘇、山東GDP增速普遍高于廣東、浙江。

2012—2016年，廣東GDP增速出現(xiàn)止跌企穩(wěn)。2013年廣東GDP增速8.49%，比2012年回升0.33個(gè)百分點(diǎn)，結(jié)束2007年來總體下滑狀態(tài)，轉(zhuǎn)入平穩(wěn)波動。2012—2016年5年中浙江也出現(xiàn)了與廣東類似的發(fā)展趨勢。然而，與廣東、浙江相反，2012—2016年，江蘇、山東兩省的GDP增速出現(xiàn)連續(xù)下滑，直到2017年這種下滑態(tài)勢也未停止。

2017年，浙江GDP增長7.8%，位列四省之首，廣東GDP增長7.5%，位居第二位；山東比廣東低0.1個(gè)百分點(diǎn)；江蘇為7.2%，GDP增速在四省中最低。與2016年相比，廣東GDP增速持平，浙江GDP增速提高幅度最大，江蘇回落幅度最大；山東和江蘇GDP增速回落態(tài)勢仍在持續(xù)，山東回落0.2個(gè)百分點(diǎn)，江蘇回落0.6個(gè)百分點(diǎn)。

（二）從結(jié)構(gòu)指標(biāo)看，最近10年江蘇、山東的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換慢于廣東、浙江

從地方財(cái)政收入看，2008—2012年江蘇、山東的財(cái)政收入增速普遍高于廣東，2013—2017年，江蘇、山東的財(cái)政收入增速均低于廣東，且呈現(xiàn)差距拉大趨勢。

受國際金融危機(jī)影響，相較2007年，2008年和2009年四省地方財(cái)政收入增速均出現(xiàn)急劇下滑。直到2012年，廣東財(cái)政收入增速均低于江蘇、山東。進(jìn)入2013年后，形勢發(fā)生變化。與2012年相比，2013年廣東財(cái)政收入增速提高0.64個(gè)百分點(diǎn)，浙江提高1.1個(gè)百分點(diǎn)，而江蘇、山東分別下降1.72個(gè)百分點(diǎn)和5.16個(gè)百分點(diǎn)。并且從2013年開始到2017年，廣東地方財(cái)政收入增速一直位居四省之首。2017年，廣東、浙江兩省的地方財(cái)政收入增幅明顯好于江蘇和山東。

從貨運(yùn)量看，2007—2012年山東的貨運(yùn)量位居四省首位，2013—2016年廣東替代山東位居貨運(yùn)量之首，且廣東、山東、浙江三省均呈現(xiàn)明顯的上升勢頭。

從各項(xiàng)貸款余額看，過去10年，四省各項(xiàng)貸款余額總量廣東始終高于其他三省，山東始終處于末位。從增速變化看，2009—2016年，山東、浙江一直處于下滑過程，廣東、江蘇在經(jīng)過一番波折后，自2012年轉(zhuǎn)入平穩(wěn)波動階段，盡管粵蘇兩省變化趨勢相近，但個(gè)別年份廣東表現(xiàn)稍好。2017年廣東各項(xiàng)貸款余額增速14%，高于江蘇1個(gè)百分點(diǎn)，高于浙江6個(gè)百分點(diǎn)。

從四省關(guān)鍵數(shù)據(jù)對比可以看出，由于四省結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換進(jìn)程不一，效果差異開始顯現(xiàn)。過去10年里，在總量還保持著一定增速的時(shí)候，由于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、動能轉(zhuǎn)換有早有晚、有快有慢，四省經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了分化。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度看，廣東、浙江經(jīng)歷了2008年國際金融危機(jī)的沖擊后，被倒逼進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，但自2012年開始進(jìn)入比較主動的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，到目前這種結(jié)構(gòu)性改革的效果已由較高的GDP增速顯現(xiàn)出來；而山東、江蘇在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、新舊動能轉(zhuǎn)換方面的確落后了，現(xiàn)在兩省已開始轉(zhuǎn)入結(jié)構(gòu)性改革的新征程。

從另一個(gè)角度看，以廣東為代表的地區(qū)發(fā)展不平衡問題仍然十分嚴(yán)重，這說明當(dāng)前各地存在著政府和市場作用協(xié)調(diào)性不足的突出問題。如果這個(gè)問題解決不好，不平衡不充分的矛盾不可能有效解決。筆者認(rèn)為，解決發(fā)展不充分的矛盾要靠市場競爭產(chǎn)生活力，而解決發(fā)展不平衡的矛盾要靠政府以及社會的作用。

二、體制機(jī)制改革是推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵動力

從改革開放近40年的歷史來看，通過不斷深化改革推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，不斷釋放經(jīng)濟(jì)動能，是我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展的關(guān)鍵所在。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了三次大的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。第一次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，是在上世紀(jì)80年代推行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，帶動了國民經(jīng)濟(jì)的起飛。第二次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，是在上世紀(jì)90年代我國通過推進(jìn)以國有企業(yè)改革為中心的宏觀管理體制改革和四大支柱產(chǎn)業(yè)的振興（這四大支柱產(chǎn)業(yè)分別是電子機(jī)械、石油化工、汽車制造和建筑業(yè)，這四大支柱產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重由8%迅速提高到25%以上），帶動了經(jīng)濟(jì)的騰飛。第三次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，是進(jìn)入新世紀(jì)之后，通過發(fā)行國債，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了長達(dá)10年的快速發(fā)展期。

從粵蘇魯浙四省近十年的比較看，在2008年國際金融危機(jī)的倒逼下，廣東、浙江通過改革推進(jìn)“騰籠換鳥”，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面走在全國前列?？梢哉f，廣東、浙江過去十年的結(jié)構(gòu)性改革取得了不少有益經(jīng)驗(yàn)，較好地代表了我國第四次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。

（一）加速實(shí)施簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革

長期以來，環(huán)節(jié)過多、時(shí)間過長的行政審批嚴(yán)重制約了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。特別是對中小微企業(yè)的經(jīng)營活動來說，繁雜的行政審批有可能帶來致命的打擊。為解決這一問題，近些年來，廣東、浙江大力推進(jìn)簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，通過做減法為培育發(fā)展新優(yōu)勢創(chuàng)造空間。2017年廣東完成省級權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整，省直部門行政職權(quán)壓減至5567項(xiàng)，比2015年公布的行政職權(quán)減少1404項(xiàng)，壓減率達(dá)20%。為支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，廣東加大放權(quán)力度，取消行政許可，清理行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)。最近十年里，針對審批事項(xiàng)繁雜，部門自由裁量權(quán)過大，行政審批標(biāo)準(zhǔn)化水平不高等突出問題，浙江自2013年啟動新一輪行政審批制度改革，對省市部門審批權(quán)限采取應(yīng)放盡放措施，并設(shè)立監(jiān)管體系保證放權(quán)后的執(zhí)行效率。

（二）依靠信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)，建立政府服務(wù)新機(jī)制

廣東在大力精簡審批事項(xiàng)、壓縮審批時(shí)限、減少審批環(huán)節(jié)的同時(shí)，推廣“一門式、一網(wǎng)式”政府服務(wù)模式，主要做法包括出臺方案加快打造“數(shù)字政府”，推動政府部門將分設(shè)辦事窗口和審批服務(wù)系統(tǒng)整合為實(shí)體綜合服務(wù)窗口和網(wǎng)上統(tǒng)一申辦受理平臺，深入推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化。實(shí)施“并聯(lián)審批”和“綠色通道”制度，使超過90%的事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“最多跑一趟”。浙江在推進(jìn)行政審批制度改革的同時(shí)，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”大力開展“四張清單”（政府權(quán)力清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、政府責(zé)任清單、省級部門專項(xiàng)資金管理清單）“一張網(wǎng)”（浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)）建設(shè)，遵循“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的原則推進(jìn)政府自身改革，厘清政府、市場、企業(yè)、民眾間的關(guān)系。近幾年在“四張清單一張網(wǎng)”的基礎(chǔ)上，浙江又進(jìn)一步提出“最多跑一次”改革，這是其持續(xù)改善營商環(huán)境的關(guān)鍵。通過信息技術(shù)改進(jìn)政府服務(wù)，提升辦事效率，不僅創(chuàng)造了良好的營商環(huán)境，也大大推進(jìn)了結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（三）大力推進(jìn)混合所有制改革

混合所有制改革是未來我國所有制改革的主攻方向。廣東、浙江兩省緊抓這一發(fā)展方向，積極推進(jìn)國有資本、集體資本和非公資本交叉持股相互融合為主要特征的混合所有制改革。近幾年，廣東支持龍頭優(yōu)勢企業(yè)兼并重組，實(shí)施國企產(chǎn)權(quán)多元化改革；通過要求企業(yè)建立規(guī)范的董事會制度，完善國企法人治理結(jié)構(gòu)?；旌纤兄聘母锸箛蟾苓m應(yīng)市場競爭，并在競爭中提升。浙江除了推進(jìn)企業(yè)的混合所有制改革，還于2017年建立了混合所有制的新型科研機(jī)構(gòu)——之江實(shí)驗(yàn)室，重點(diǎn)圍繞人工智能和網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域進(jìn)行研發(fā)。這種賦予新型科研機(jī)構(gòu)先行先試的相關(guān)權(quán)利的做法，充分體現(xiàn)了浙江體制機(jī)制的活力和優(yōu)勢。

（四）強(qiáng)化機(jī)制引導(dǎo)，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

通過改革使要素不斷由低效率部門流向高效率部門，是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的體制性基礎(chǔ)。2008年來，在國際金融危機(jī)的背景下，廣東、浙江通過水價(jià)、電價(jià)、能源價(jià)格、排污權(quán)等資源要素方面實(shí)行差別化配置和價(jià)格政策，倒逼落后和低效企業(yè)“騰籠換鳥”。并通過政策引導(dǎo)機(jī)制，改變傳統(tǒng)的“以GDP論英雄”導(dǎo)向，轉(zhuǎn)為以“資源占用產(chǎn)出論英雄”導(dǎo)向，探索建立以單位用地稅收、單位用地產(chǎn)出、單位能耗產(chǎn)出、單位排放產(chǎn)出等為主要指標(biāo)的綜合評價(jià)制度。這樣通過限制和鼓勵(lì)兩種政策機(jī)制，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造了內(nèi)生動力，從而為要素由低效率部門流向高效率部門創(chuàng)造了新空間。

（五）依靠土地制度改革推進(jìn)城鄉(xiāng)融合

改革開放30多年以來，資本勞動力要素基本實(shí)現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的自由流動。但土地要素的市場化流動仍不充分。浙江土地資源稀缺，實(shí)施農(nóng)村土地制度改革，破解土地資源瓶頸，符合浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。為此，浙江率先深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，實(shí)踐宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”。城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的建設(shè)為實(shí)現(xiàn)人、地、資本的融合創(chuàng)造了有利條件。實(shí)踐證明，農(nóng)村土地制度改革是浙江推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵所在。

三、深化結(jié)構(gòu)性改革的對策建議

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。新時(shí)期，應(yīng)當(dāng)借鑒推廣廣東、浙江結(jié)構(gòu)性改革的成功經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國新一輪結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，推動我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）深入實(shí)施行政審批制度改革

以理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系為目標(biāo)，繼續(xù)加大簡政放權(quán)力度，實(shí)施行政許可事項(xiàng)清理，取消不必要的中介服務(wù)、達(dá)標(biāo)評比、信用評價(jià)等相關(guān)事項(xiàng)，推進(jìn)建立上下協(xié)調(diào)聯(lián)動的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化體系，使政府職能從社會市場領(lǐng)域回撤，減少政府對微觀事務(wù)的管理。強(qiáng)調(diào)依法改革理念，國家層面應(yīng)加大法律法規(guī)的配套設(shè)計(jì)，使地方新一輪行政審批制度改革在統(tǒng)一的法律框架下開展。各級政府加強(qiáng)對下級部門的監(jiān)督，使原來政府部門的重審批、輕監(jiān)管向輕審批、重監(jiān)管、重服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。通過行政審批制度改革，實(shí)現(xiàn)政府管理流程的再造。

（二）建立數(shù)字型政府，提升辦事效率

樹立創(chuàng)造良好營商環(huán)境為民服務(wù)的目標(biāo)，依托信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)打造數(shù)字型政府，建立政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄，實(shí)施動態(tài)管理，確保網(wǎng)上辦事大廳、各種小程序、門戶網(wǎng)站等政府服務(wù)同源、一致，使用便捷，提高用戶的黏性和依賴度。采用第三方評估，加強(qiáng)對整個(gè)“數(shù)字政府”在應(yīng)用開展、共享協(xié)同、服務(wù)成效的檢查考核，并將考核評估結(jié)果作為后續(xù)投資建設(shè)的重要參考，促進(jìn)“數(shù)字政府”改革持續(xù)發(fā)展。

（三）多措并舉推進(jìn)混合所有制改革

建立健全國企法人治理結(jié)構(gòu)，完善法人治理機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制，形成所有者與經(jīng)營者之間的有效制衡。搭建優(yōu)秀三會一層班子隊(duì)伍，提升班子隊(duì)伍在企業(yè)經(jīng)營方面的知識、能力、格局、資源等軟實(shí)力。通過市場化途徑，豐富混合所有制的實(shí)現(xiàn)形式，可以采取黃金股、優(yōu)先股、央地合作等方式，推進(jìn)混合所有制改革做到既能面上混，也能實(shí)質(zhì)混。同時(shí)引入員工持股，讓員工參與企業(yè)的經(jīng)營管理，將對混合所有制改革形成有效支撐。

（四）落實(shí)農(nóng)村土地確權(quán)流轉(zhuǎn)，釋放土地和勞動力潛力

一是落實(shí)農(nóng)戶對承包地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，重點(diǎn)推進(jìn)承包地“三權(quán)分置”，完善農(nóng)村宅基地的權(quán)利設(shè)置，推動實(shí)現(xiàn)宅基地的市場流轉(zhuǎn)。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推行城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策，通過市場交換和土地規(guī)劃部門跨區(qū)域調(diào)節(jié)，既使退出宅基地的農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入，又能滿足城市新增建設(shè)用地需要。三是適應(yīng)勞動力全國流動需要，建立全國統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。應(yīng)建立全國統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，把中部地區(qū)農(nóng)民工退出的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)出售給沿海地區(qū)。為解決土地占優(yōu)補(bǔ)劣和農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸成本問題，應(yīng)以每畝土地標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)量確定土地當(dāng)量，再乘以運(yùn)輸成本系數(shù)，然后進(jìn)行交易。運(yùn)用市場機(jī)制，找到價(jià)值補(bǔ)償辦法。配合農(nóng)民工全國流動，要重點(diǎn)解決農(nóng)民工市民化問題，使進(jìn)入城市的農(nóng)民工能夠和市民一樣，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房保障等方面享受到各種公共服務(wù)。

（本文系2018年國家發(fā)展改革委委托課題《推動高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系研究》階段性研究成果。）

（張燕生，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心首席研究員。綦魯明，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員）