“疏解整治促提升”專項行動（以下簡稱“疏整促”）是新時代首都發(fā)展的重大理論和實踐課題?！笆枵佟比绻坞x于北京經(jīng)濟社會發(fā)展肯定是搞不好的，如果只是末端的城市治理也只能永遠充當“守門員”的角色。城市發(fā)展水平的提升，不是在“疏整促”本身，而是在首都城市發(fā)展的全過程，在于供給方案的選擇。把握好疏解與提升、疏解與整治、疏解與承接、疏解與發(fā)展之間的關系，關鍵是將疏解北京非首都功能貫穿始終。其核心是通過對城市土地的功能改變、增量控制、存量優(yōu)化，優(yōu)化提升首都核心功能，以城市功能“量”的減法，換來發(fā)展勢能“質”的提升，從而實現(xiàn)北京城市更高水平、更高質量的發(fā)展。

加強頂層設計，做好文脈延續(xù)與傳承

“疏整促”是按照城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃確定的目標和用途，采用行政、經(jīng)濟、法律和工程技術等一系列措施，對產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、公共服務、建筑構造、生態(tài)環(huán)境等進行空間再布局與重塑。通過對城市土地利用進行調整改造和綜合整治，提高土地集約利用率和全要素產(chǎn)出率，提升城市品位和質量。在當前土地緊缺、存量規(guī)劃、減量規(guī)劃的背景下，政府需要關注對客觀存在的實體及各種生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境、文化環(huán)境、視覺環(huán)境和游憩環(huán)境等的改造與延續(xù)，依據(jù)改造的內容和要求，妥善處理現(xiàn)在與未來的關系，使每個片區(qū)的發(fā)展達到相對完整性，實現(xiàn)“疏整促”的最終目的。

強化規(guī)劃科學引導。堅持以人民為中心的發(fā)展理念，做好非首都功能疏解的頂層設計和規(guī)劃工作。要解決好疏解整治存在的“散點”與“無序”問題，確保疏解方和承接地有效對接，確保疏解工作的針對性，確保被疏解企業(yè)或機構在承接地落地生根。通過結構與功能調整、環(huán)境生態(tài)治理改善、基礎設施建設和形象重塑等手段，應對城市發(fā)展過程中因中心城區(qū)結構畸形和功能過度集中而帶來的城市環(huán)境、生態(tài)、形象及綜合競爭力下降等問題。對中心城區(qū)不適應首都功能的地區(qū)做必要的產(chǎn)業(yè)重構與空間改建，從滿足人的基本需求、社會需求和精神需求的角度設計空間，從綜合工程、科學規(guī)劃的角度進行改造。加快非首都功能向兩翼地區(qū)的轉移，統(tǒng)籌處理好疏解地區(qū)與承接地區(qū)涉及養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、文化、旅游等領域的產(chǎn)業(yè)布局以及中遠期的社會關系。以除舊更新的方式保證中心城區(qū)的活力，進而在更大范圍滿足廣大人民群眾的生產(chǎn)生活需要，促使便民服務體系不斷完善和宜居水平不斷提升。

堅持保護創(chuàng)新并重。2014年2月，習近平總書記在北京市考察工作時提出：“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產(chǎn)?！睆纳鐣鷳B(tài)視角看，“疏整促”通過對城市社會空間組織和城市景觀的作用，將對城市社會歷史文脈發(fā)生突進式或漸進式的改變。物質空間的改變和消失使得其承載的原有文化內涵和人文寓意發(fā)生變化，進而對文化的原真性和多樣性帶來不確定性改變。“疏整促”是對北京城市歷史文化的保護和延續(xù)。這個過程以城市歷史文化底蘊為魂，“以創(chuàng)造歷史、追求藝術的精神”，結合現(xiàn)代化發(fā)展變化，創(chuàng)新性引入新的生活方式和業(yè)態(tài)，避免傳統(tǒng)文化因素的破壞甚至毀滅。同時，“發(fā)揚‘工匠精神，精心推進，不留歷史遺憾”，在保留有重要歷史價值的建筑遺產(chǎn)基礎上，加大對街巷胡同、名人故居、非物質文化遺產(chǎn)、老北京民俗等保護力度。通過實現(xiàn)空間功能的轉變與再生，推動北京城市的可持續(xù)發(fā)展與“充滿人文關懷、人文風采和文化魅力的中國特色社會主義先進文化之都”目標的實現(xiàn)。

倡導復合功能區(qū)建設。根據(jù)北京新總規(guī)部署，未來將大力倡導集工作、生活、娛樂為一體的復合功能區(qū)建設，使工作區(qū)生活化、生活區(qū)娛樂化。騰退出的空間，一方面用于布設蔬菜零售網(wǎng)點等，滿足市民的日常生活需要；另一方面以低碳、環(huán)保等生態(tài)修復技術，對河流水體、綠地公園及其他重要節(jié)點進行生態(tài)化改造。通過建立中心城區(qū)生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡，提升改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，解決過去舊城、老工業(yè)區(qū)歷史遺留的生態(tài)環(huán)境問題，將街區(qū)塑造成為最基本、最重要的人性化公共空間和市民的舞臺。在城市內部打造“宜居宜業(yè)宜學宜養(yǎng)宜游”的15分鐘生活圈，通過細胞治理化解城市病，實現(xiàn)以街區(qū)為尺度的集居住、工作、休閑、交通和開放空間用地有機融合的基本空間單元。

尊重經(jīng)濟規(guī)律和市場規(guī)律，優(yōu)化空間開發(fā)布局

“疏整促”勢必對經(jīng)濟多樣性和經(jīng)濟組織間的共伴生關系產(chǎn)生重大影響，并在宏觀和微觀層面產(chǎn)生交互作用。疏解整治過程中，區(qū)位、時序、規(guī)模和方式將直接影響到新興產(chǎn)業(yè)的特殊空間需求，并對城市產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的進程產(chǎn)生后續(xù)影響。這對居住、工業(yè)以及商務辦公等主要城市功能的郊區(qū)化遷移具有重要的推動作用，影響著城市新區(qū)的發(fā)展和城市空間結構的宏觀調整。要防止出現(xiàn)高投入、高成本的疏解整治工程，避免形成高競爭性經(jīng)濟組織的聚集空間，增加城市空間對于其他形式的經(jīng)濟、社會組織的包容性，降低其排斥效應，積極培育城市內不同尺度和不同維度經(jīng)濟生態(tài)的和諧關系。

堅持全生命周期管理理念。城市土地全生命周期管理，是以“規(guī)劃先導—產(chǎn)權調整—空間改造—項目運營—利益共享分配”為一個完整的周期，通過各個相關聯(lián)的業(yè)務階段，實現(xiàn)城市土地生命周期整治管理良性循環(huán)的過程。首先，堅持全生命周期管理理念，開展城市土地的全生命周期整治。聚焦產(chǎn)權主體與經(jīng)營主體的關系調整，鼓勵原國有土地使用權人以自主、聯(lián)營、入股、轉讓等多種開發(fā)方式，實踐探索原地原主體、原地換主體和換地換主體等多種整治轉型路徑。其次，通過健全城市土地的用途管制、功能設置、業(yè)態(tài)布局、使用權退出等機制，加強整治項目在土地使用期限內全過程動態(tài)監(jiān)管。再次，實行城市土地的全生命周期管理，以土地利用方式轉變倒逼經(jīng)濟社會轉型發(fā)展。這有利于城市功能和品質的實現(xiàn)和提升，有利于加強源頭治理，遏制投資炒作，促使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向城市運營商轉型，有利于充分發(fā)揮土地資源市場化配置的決定性作用，實現(xiàn)城市治理水平和治理能力的現(xiàn)代化。

強化規(guī)劃用地管控。編制實施城鄉(xiāng)建設用地減量五年規(guī)劃和年度計劃，制定與人口調控目標相適應的建筑規(guī)模規(guī)劃控制方案，對中心城區(qū)符合規(guī)劃但尚未實施的項目適度壓縮規(guī)模。完善棚戶區(qū)改造跨項目跨區(qū)域資金平衡政策，嚴格控制商品房開發(fā)建設規(guī)模和強度。注意避免產(chǎn)生產(chǎn)權糾紛，以土地收益合理分配為實現(xiàn)手段的產(chǎn)權調整是實現(xiàn)“疏整促”成功運作的關鍵。著力完善以存量為主的土地等空間治理政策，強化人地掛鉤等工作機制，促進以人為核心的城鎮(zhèn)化。實行城鄉(xiāng)建設用地“拆建掛鉤”“增減掛鉤”“增存掛鉤”機制及城六區(qū)以外的平原地區(qū)建設用地指標與承接轉移人口掛鉤機制。通過土地利用方式轉變發(fā)展方式，使區(qū)域發(fā)展實現(xiàn)從要素驅動、規(guī)模驅動向創(chuàng)新驅動為主的發(fā)展模式轉變。

深化土地管理政策創(chuàng)新。學習借鑒深圳“工改工”存量用地調整政策，探索將普通工業(yè)用地調整為新型產(chǎn)業(yè)用地。允許騰退的部分工業(yè)用地用于城市環(huán)境品質提升、先進制造業(yè)和高端服務業(yè)發(fā)展。探索以產(chǎn)業(yè)升級、環(huán)境整治和基礎設施改進相結合的“有機更新”“微更新”模式，支持社會投資或政府國有平臺公司打造“小微園區(qū)”，集中建設多層工業(yè)廠房，鼓勵生產(chǎn)、研發(fā)、設計、經(jīng)營多功能復合利用。支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地管理創(chuàng)新，合理提高容積率和建筑高度，探索工業(yè)用地產(chǎn)權分割和轉讓，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。逐步提高土地保有環(huán)節(jié)租稅水平，降低土地流轉環(huán)節(jié)租稅負擔，在促進節(jié)約集約用地的同時，建立起穩(wěn)定、公平和可持續(xù)的土地租稅模式。

以服務國家發(fā)展戰(zhàn)略為目標，深入推進“疏整促”

未來的“疏整促”，要提升站位，豐富工作內涵，由專項整治向綜合整治和全域統(tǒng)籌邁進。將“山水林田湖草”系統(tǒng)治理和城鄉(xiāng)建設用地整治，作為未來北京發(fā)展的主體內容，全面承載經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的落地和實施保障。

注重人口轉型與社會公平?！笆枵佟睍砩鐣臻g的聚集，進而形成社會空間的物理隔離。在拆與建的過程中，中心城區(qū)中低檔住宅的減少和消失，會間接導致社會階層間共生關系的改變。要盡量避免在提升城市形象的同時，導致社會隔離的強化，注意處理好空間權益配置，避免空間斷層化、碎片化和投機化，杜絕空間生產(chǎn)所產(chǎn)生的社會關系與結構的疏離、景觀形式的恣意化以及建成環(huán)境的異化等。倡導原住民積極參與“疏整促”的計劃制定和決策過程，注重提供多種公共利益的表達和訴求渠道，促進原住民自我發(fā)展的能力建設，實現(xiàn)原住民的獲得感、幸福感、安全感、歸屬感與成就感，并有效解決“不平衡、不充分”的矛盾，實現(xiàn)城市空間治理的共建、共治、共用和共享。

預留彈性發(fā)展空間。城市經(jīng)濟、社會生態(tài)的多樣化發(fā)展，要求城市留有一定的彈性空間，以滿足各種不同經(jīng)濟、社會要素的發(fā)展需求，保護其功能升級的可能和潛力。在經(jīng)濟全球化的趨勢下，城市未來發(fā)展的多樣性和靈活性也要求城市必須預留一定的發(fā)展空間，以適應未來結構轉型的需要。“疏整促”過程中，需要通過彈性的、多樣化的改造方式，運用規(guī)劃和管理手段對開發(fā)活動進行有效的引導、控制和管理，避免不留余地的、全面鋪開的大拆大建和過度開發(fā)。尤其對于中心城區(qū)，要有計劃地保留一定的待改造區(qū)域，避免中心城區(qū)成為功能單一、剛性化的城市空間，從而降低城市空間對于未來發(fā)展的適應能力以及結構轉型的靈活性和空間要求。

促進資源要素在更大空間范圍流動。通過對國土綜合整治新增耕地指標、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標等資源要素在市域范圍內的調劑使用，推動城鄉(xiāng)資源要素雙向流動，支撐更高層面全市經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)。在更宏觀層面上，豐富拓展“疏整促”的內涵，通過分區(qū)域、分類別、差別化的重點整治，探索建立多層次的自然要素流動機制，促進土地資源在中心城區(qū)、城市副中心和雄安新區(qū)乃至京津冀地區(qū)的流動，促進首都都市圈、京津冀城市群和環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域結構的優(yōu)化和空間布局的協(xié)同。

（作者：強海洋，中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員，民盟北京市委城市建設與環(huán)境資源委員會副主任、“疏解整治促提升”專項民主監(jiān)督工作小組成員）

責任編輯 / 高 斌