賀雪峰

宅基地在維持社會穩(wěn)定和降低社會風(fēng)險上發(fā)揮巨大作用，改革不能總是想著讓農(nóng)民的土地變現(xiàn)。

2018年1月15日，有官員對媒體表示，國家將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。

這番講話在社會上引發(fā)巨大反響，各種“重磅”、“頭條”迅速霸占媒體版面，各種解讀層出不窮。實際上，此次講話提出“宅基地‘三權(quán)分置”，會進一步將中國土地制度復(fù)雜化，也可能因此引發(fā)更多的社會誤會，以及造成更多地方土地實踐的亂象。

對于農(nóng)村宅基地，社會上包括政策界長期以來的一個誤解是，認(rèn)為宅基地包含了巨大財富，宅基地制度改革的目的就是釋放財富。另一方面，幾乎所有人都認(rèn)識到農(nóng)民大規(guī)模失去宅基地的嚴(yán)重后果，中央反復(fù)強調(diào)農(nóng)村土地制度改革要堅持底線。既要堅持農(nóng)民不失去宅基地的底線，又要放活宅基地市場交易，于是就提出了所謂的宅基地“三權(quán)分置”的說法。

國土資源部探索宅基地“三權(quán)分置”，放活宅基地使用權(quán)，目的是為了盤活農(nóng)村閑置住房，以此讓城鄉(xiāng)有更好的互動。現(xiàn)在不只是要盤活農(nóng)村閑置的住房，而且要盤活農(nóng)民的宅基地，即允許農(nóng)民將宅基地租賃出去——所謂放活宅基地使用權(quán)——允許城市資本在農(nóng)民宅基地上搞建設(shè)，這樣一來，農(nóng)戶宅基地上的所謂“資格權(quán)”實際上被掏空了。下一步，還會有人繼續(xù)討論使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)和對下鄉(xiāng)資本獲得宅基地使用權(quán)的保護問題。這樣一來，農(nóng)民的“資格權(quán)”很快成為名義上的，農(nóng)村宅基地的社會保障功能將喪失，宅基地“三權(quán)分置”就為城市資本下鄉(xiāng)占地打開了通道，放活宅基地使用權(quán)的結(jié)果很可能是讓農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)。

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本保障，宅基地“三權(quán)分置”探索，除了進一步將土地制度搞得復(fù)雜以及增大農(nóng)民失地的風(fēng)險以外，收益卻不多。宅基地在維持社會穩(wěn)定和降低社會風(fēng)險上發(fā)揮巨大作用，改革不能總是想著讓農(nóng)民的土地變現(xiàn)。

當(dāng)前的土地制度安排中，2008年出臺的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法”已經(jīng)表現(xiàn)出諸多負(fù)面影響。表面上看，增減掛鉤政策通過減少農(nóng)村建設(shè)用地來增加城市建設(shè)用地，從而在建設(shè)用地沒有增加的情況下，提高了建設(shè)用地的效率。又因為城市建設(shè)用地具有遠(yuǎn)高于農(nóng)村建設(shè)用地的價值，因此認(rèn)為增減掛鉤政策可以產(chǎn)生出巨額土地財富。

然而，當(dāng)前土地制度復(fù)雜的地方在于，土地具有不可移動性，媒體、學(xué)界、政策部門以及地方政府都誤以為增減掛鉤可以產(chǎn)生出巨額土地財富，而不是僅僅轉(zhuǎn)移了財富，所以地方政府就試圖通過增減掛鉤政策來讓農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)性收益，結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)這個世界上根本就沒有無緣無故的財富，地方政府通過增減掛鉤來進行的土地制度改革，反而表現(xiàn)出了許多亂象。