劉海英

（1鄂爾多斯應(yīng)用技術(shù)學(xué)院；2內(nèi)蒙古大學(xué)鄂爾多斯學(xué)院，內(nèi)蒙古 鄂爾多斯 017000）

縱覽21世紀(jì)以來(lái)的中央一號(hào)文件，2004－2018年，連續(xù)15年聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，農(nóng)田水利受到黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視并取得了顯著的成效，但與此同時(shí)一些固有的治理困境和短板仍無(wú)法突破，如資金投入不足、建設(shè)總量不夠、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，尤其是農(nóng)田水利治理中長(zhǎng)期存在的“重建設(shè)輕管護(hù)”和“重硬件輕軟件”現(xiàn)象以及由此引發(fā)的治理效率低下問(wèn)題，已成為影響農(nóng)牧業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食的一大瓶頸。本文基于“建設(shè)—管理—使用”全生命周期的治理鏈條，對(duì)我國(guó)農(nóng)田水利的治理現(xiàn)狀、瓶頸及突破對(duì)策進(jìn)行探索，以期為農(nóng)田水利的高效治理提供創(chuàng)新思路。

一、農(nóng)田水利設(shè)施治理現(xiàn)狀

農(nóng)田水利設(shè)施治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，涵蓋了水利工程建設(shè)、管理和使用的全過(guò)程，具體包括建設(shè)投資方式、運(yùn)行模式、管理模式以及組織設(shè)計(jì)等內(nèi)容。本文所探討的農(nóng)田水利治理是指由政府、市場(chǎng)和農(nóng)民等利益相關(guān)者共同參與的，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行的投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)等過(guò)程。因此，研究將從兩個(gè)方面對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的治理現(xiàn)狀加以描述：一是建設(shè)和投資，二是管理和運(yùn)營(yíng)。其中建設(shè)和投資屬于治理的硬件層面，管理和運(yùn)營(yíng)屬于治理的軟件層面。

（一）建設(shè)和投資現(xiàn)狀

1.建設(shè)現(xiàn)狀。經(jīng)過(guò)60多年的建設(shè)，我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施的數(shù)量、灌溉面積和抗災(zāi)能力都明顯提升并持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。水利部在2010－2012年進(jìn)行了第一次全國(guó)水利普查，結(jié)果顯示：我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)成效顯著，有效灌溉面積、旱澇保收面積、機(jī)電排灌面積占耕地面積的比重總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，初步形成具有蓄、引、提、灌、排、防等功能的農(nóng)田水利工程體系（見(jiàn)圖1）。截至2016年底，全國(guó)設(shè)計(jì)灌溉面積大于2000畝的灌區(qū)共22689處，其中50萬(wàn)畝以上灌區(qū)177處，30萬(wàn)～50萬(wàn)畝灌區(qū)281處。全國(guó)灌溉面積73177千公頃？，耕地灌溉面積67141千公頃，占全國(guó)耕地面積的49.6%。全國(guó)節(jié)水灌溉工程面積32847千公頃，其中，噴灌、微灌面積9954千公頃，低壓灌溉面積9451千公頃，其他工程節(jié)水灌溉面積4267千公頃［1］。

圖1 有效灌溉面積、旱澇保收面積、機(jī)電排灌面積的變化

2.投資現(xiàn)狀。1953年至今，我國(guó)水利基建投資總量逐年增長(zhǎng)，投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，2015年共完成水利建設(shè)投資5452.2億元，水利基建投資占農(nóng)業(yè)基建投資的比重逐年上升。在農(nóng)業(yè)灌溉方面，2015年共完成大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造及新建等工程投資197.4億元，完成小型農(nóng)田水利建設(shè)投資317.9億元。

就投資結(jié)構(gòu)而言，農(nóng)田水利投資呈現(xiàn)投資來(lái)源多元化和投資去向地方化、小型化的趨勢(shì)。目前已形成國(guó)家投資、自籌資金、國(guó)內(nèi)貸款、企業(yè)和私人投資等13種資金來(lái)源渠道。就投資去向來(lái)看，2015年中央項(xiàng)目完成投資109.1億元，占總投資的2.0%，地方項(xiàng)目完成投資5343.1億元，占總投資的98.0%；大中型項(xiàng)目完成投資860.0億元，占總投資的15.7%，小型及其他項(xiàng)目完成投資4592.2 億元，占總投資的 84.3%［1］。

（二）管理和運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀

1.管護(hù)主體多元化。建國(guó)初期，農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)主體僅包含政府、農(nóng)民和水管部門(mén)。目前其治理主體不僅包括中央政府、地方政府、村社集體、水管部門(mén)和農(nóng)民，還包括用水組織、國(guó)際公益性組織以及一些其他利益相關(guān)者。其中，中央政府和地方政府的職能由以往的全盤(pán)統(tǒng)籌演進(jìn)為政策資金支持與監(jiān)督；村社集體的職能由全權(quán)掌控集體政治資源轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)民收取水費(fèi)，且這種收費(fèi)功能也隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的開(kāi)展而逐步弱化甚至消失；農(nóng)戶的職能由投勞出工拓展為參與決策與管理；水管部門(mén)的職能由過(guò)去的代理政府進(jìn)行供水管理演進(jìn)為灌溉服務(wù)，并協(xié)助水利設(shè)施運(yùn)營(yíng)方商討灌溉計(jì)劃、工程維護(hù)及經(jīng)費(fèi)分配等；用水組織的主要存在形式為農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，職責(zé)是代表農(nóng)民行使各項(xiàng)水利管理權(quán)力并協(xié)助其他利益相關(guān)者進(jìn)行水利工程管理、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)；國(guó)際公益性組織等利益相關(guān)者則通過(guò)提供資金技術(shù)支持參與農(nóng)田水利治理。截至2016年底，我國(guó)發(fā)展農(nóng)民用水合作組織8.34萬(wàn)個(gè)，管理灌溉面積3億畝，占全國(guó)灌溉面積的29.8%。為實(shí)現(xiàn)小型農(nóng)田水利設(shè)施的社會(huì)化、專業(yè)化和物業(yè)化管理，不少地方嘗試采用政府購(gòu)買服務(wù)、委托經(jīng)營(yíng)等管護(hù)方式。

2.產(chǎn)權(quán)形式多樣化。農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)由所有權(quán)、占有權(quán)、處分權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)組成，其中最被產(chǎn)權(quán)承接者看重的是經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，因而農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度改革也主要表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的轉(zhuǎn)讓。我國(guó)大中型農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)一般歸屬于國(guó)家，能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革的多為介于純公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公益性水利設(shè)施，如水庫(kù)、機(jī)井、塘壩、水渠、管道、滴灌噴灌等小型水利設(shè)施。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度改革已形成股份合作制、拍賣、承包、租賃、組建用水者協(xié)會(huì)和農(nóng)民獨(dú)資等多種形式。股份合作制適用于投入較多，單個(gè)農(nóng)戶或家庭難以承擔(dān)，需由多個(gè)農(nóng)戶或其他利益相關(guān)者聯(lián)合管理的農(nóng)田水利設(shè)施。股東一般包括政府、集體和農(nóng)戶，當(dāng)然也存在多個(gè)農(nóng)戶分別作為獨(dú)立股東的情況，運(yùn)營(yíng)中不但接受資金入股，還接受勞動(dòng)、土地、設(shè)備、技術(shù)等多種股份形式，各類股東通過(guò)入股，共同擁有水利設(shè)施的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，股份合作制在籌集治理資金的同時(shí)，還能克服技術(shù)、土地、人力和設(shè)備的不足；拍賣是將農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行捆綁銷售，也可只轉(zhuǎn)讓其中一種或兩種權(quán)利；承包多用于小型水利設(shè)施，期限為5～15年，承包合同應(yīng)涵蓋承包費(fèi)用、年限、雙方責(zé)權(quán)利及被承包工程的經(jīng)營(yíng)管理標(biāo)準(zhǔn)等；租賃是承包的延伸環(huán)節(jié)，適合配套差、管理不善、開(kāi)發(fā)潛力大的水利工程，租賃者在合同約束下，可適當(dāng)改變水利工程的經(jīng)營(yíng)方向來(lái)獲取利益，對(duì)租賃者的激勵(lì)效應(yīng)較強(qiáng)；用水者協(xié)會(huì)雖是民間組織，卻具有完善的經(jīng)營(yíng)管理制度，可代表農(nóng)民對(duì)水利工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)和所有權(quán)加以管理；農(nóng)民獨(dú)資則通過(guò)核發(fā)產(chǎn)權(quán)證的形式獲取小微型水利工程的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，并對(duì)上述權(quán)利進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這種“私有”產(chǎn)權(quán)能夠有效激發(fā)農(nóng)民對(duì)水利設(shè)施的高效經(jīng)營(yíng)和科學(xué)管理。截至2016年底，全國(guó)100多個(gè)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)中已有74個(gè)縣試點(diǎn)任務(wù)完成70%以上，其中21個(gè)縣試點(diǎn)任務(wù)基本完成，全國(guó)約有50%的小型農(nóng)田水利工程實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰化。實(shí)現(xiàn)管養(yǎng)分離的水管單位有9608個(gè)，占水管單位總數(shù)的 72%［1］。

3.投資渠道多樣化。目前我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施的投資主要來(lái)源于國(guó)家投資、自籌資金、國(guó)內(nèi)貸款及企業(yè)和私人投資等多種渠道。國(guó)家投資包括中央預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)和中央水利建設(shè)基金。預(yù)算內(nèi)撥款是國(guó)家水利投資的主要形式，其數(shù)額由當(dāng)年的財(cái)政收入決定，該項(xiàng)投資占水利投資比例在2009年達(dá)到峰值49.1%；預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)是1998年大洪水之后，國(guó)家通過(guò)增發(fā)長(zhǎng)期國(guó)債，作為專項(xiàng)資金撥付給水利部門(mén)，其占水利投資的比重從1998年的23.7%增加到2002年的39%，此后逐年下降，到2015年僅為0.3%；中央水利建設(shè)基金設(shè)立于1997年，在水利投資中比重不大但增速較快，2010年達(dá)到峰值9.3%。2011年中央一號(hào)文件出臺(tái)后，國(guó)家進(jìn)一步加大水利投資力度，增設(shè)了水利財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，重大水利工程建設(shè)基金、土地出讓收益和水資源費(fèi)等項(xiàng)目。

自籌資金是改革開(kāi)放后我國(guó)基建投資的重要來(lái)源之一，從1986年的4.3億元上升到2015年的573.1億元，增長(zhǎng)近40倍。1994年開(kāi)始，自籌資金占水利投資比重超過(guò)預(yù)算內(nèi)撥款，成為水利投資的重要資金渠道，但受其公益性影響，自籌資金占水利投資中的比重低于其他行業(yè)；國(guó)內(nèi)貸款是改革開(kāi)放后水利投資渠道的新拓展，該方式在20世紀(jì)90年代后發(fā)展較好，“八五”期間增速最快，但水利項(xiàng)目的公益性決定了其財(cái)務(wù)收益率較低，純公益性水利項(xiàng)目較少使用貸款，使用貸款的多為具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的水利項(xiàng)目。

此外，隨著多元化投資的發(fā)展，企業(yè)和私人對(duì)水利設(shè)施的投資數(shù)量不斷增加，但在水利投資中所占比例不高；受國(guó)際金融組織和國(guó)外政府諸多條件限制，外資在我國(guó)水利投資中所占比重較小，水利利用外資的比例呈現(xiàn)先增后降趨勢(shì)，在1995年達(dá)到12%，之后逐年下降，到2015年僅為0.1%；債券近年被列入水利投資范疇，在水利投資中所占比例較??；其他投資在“九五”和“十五”期間所占比重較小，近年有逐漸增加的趨勢(shì)。各類水利投資的變化趨勢(shì)如圖2所示。

進(jìn)一步對(duì)比1990年和2015年水利投資的來(lái)源情況。1990年我國(guó)完成水利投資48.7億元，主要來(lái)自5個(gè)渠道：預(yù)算內(nèi)撥款、國(guó)內(nèi)貸款、外資、自籌資金及其他投資，占水利投資比重分別為57.1%、4.2%、4.5%、27.7%、6.4%。2015 年我國(guó)完成水利投資5452.2億元，主要來(lái)源于13個(gè)渠道：預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)、財(cái)政專項(xiàng)、水利建設(shè)基金、重大水利工程建設(shè)基金、土地出讓收益、水資源費(fèi)、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金、企業(yè)和私人投資、債券投資、其他投資，占水利投資比重分別為 28.4%、0.3%、34.7%、2.6%、1.5%、1.6%、1.2%、6.2%、0.1%、10.5%、3.4%、0.05%、9.4%（見(jiàn)圖 3）。

圖2 水利投資的來(lái)源結(jié)構(gòu)變化

圖3 1990年和2015年農(nóng)田水利設(shè)施投資主體及投資比例

二、農(nóng)田水利設(shè)施治理的困境

多元治理主體對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的持續(xù)投入，使我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到較大改善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升。但是，農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量和使用效率卻未能相應(yīng)提高。

（一）建設(shè)資金有限，水利設(shè)施薄弱

新中國(guó)成立以后，我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施的投資總量不斷增加，從“一五”時(shí)期的24.3億元增加至“十二五”時(shí)期的10118.7億元，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資中60%左右用于水利基本建設(shè)。但是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重下降，農(nóng)業(yè)基建投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，水利投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重也隨之明顯波動(dòng)。目前水利支農(nóng)投入占水利財(cái)政支出的比例在45%左右，這些水利基金大多被用于大江大河治理，受益范圍不僅包括農(nóng)村和農(nóng)民，還包括城市居民在內(nèi)的全體國(guó)民，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅為40%左右，真正投入農(nóng)田水利建設(shè)的比例更低。這直接影響了我國(guó)農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展，使得農(nóng)田水利設(shè)施供給不足，尤其是小型農(nóng)田水利設(shè)施普遍存在老化失修嚴(yán)重，供水效率低下等問(wèn)題。水利部《第一次全國(guó)水利普查公報(bào)》顯示，我國(guó)防洪河段的治理率為33%，其中治理達(dá)標(biāo)的僅占17%，尤其是中小型河流的治理率更低。供水保障方面，灌溉型水庫(kù)93000多座，興利庫(kù)容僅1700多億立方米。灌溉渠道襯砌長(zhǎng)度不到30%，中小灌區(qū)的灌溉效率較低［2］。與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施的供水質(zhì)量也不容樂(lè)觀，很多地區(qū)把受污染的水資源用于農(nóng)田灌溉，導(dǎo)致農(nóng)田減產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標(biāo)現(xiàn)象并存，嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命安全。

（二）供給主體單一，投資結(jié)構(gòu)不合理

農(nóng)田水利設(shè)施的公共性、資產(chǎn)專用性和自然壟斷性決定了私人或者團(tuán)體難以提供其足量供給，政府成為最主要的供給主體，農(nóng)民和各類民間資本的投入非常有限。以2015年為例，我國(guó)當(dāng)年完成水利基建投資5452.2億元，其中國(guó)家預(yù)算內(nèi)撥款 1549.7 億元，占 28.4%；國(guó)家預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)和財(cái)政專項(xiàng)合計(jì) 1906.3億元，占 35.0%；國(guó)家水利建設(shè)基金、重大水利工程建設(shè)基金、土地出讓收益和水資源費(fèi)合計(jì) 375.3 億元，占 6.9%，以上幾項(xiàng)合計(jì)3831.3億元，占水利基建投資的70.5%。農(nóng)民對(duì)農(nóng)田水利的投入表現(xiàn)為投資和投勞兩方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民對(duì)水利的投勞由“兩工”演變?yōu)樽灾魍秳谂c繳納水費(fèi)相結(jié)合，這是市場(chǎng)化的必然結(jié)果，但卻導(dǎo)致農(nóng)田水利治理陷入短時(shí)困境。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004－2005年，全國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的農(nóng)民投工量比1998－1999年減少70%［3］。同時(shí)，農(nóng)田水利設(shè)施本身所固有的高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)特點(diǎn)及其公共性與承包土地個(gè)體性之間的矛盾，以及農(nóng)民的外出務(wù)工等原因均使得農(nóng)民的水利投入大大減少。此外，受投資環(huán)境欠佳，民間資本產(chǎn)權(quán)界定困難，信用障礙、市場(chǎng)運(yùn)入障礙等因素影響，民間資本所有者難以得到足夠的預(yù)期收益、政策激勵(lì)和運(yùn)行機(jī)制支持，無(wú)法真正進(jìn)入農(nóng)田水利治理［4］。

（三）治理效率低下，協(xié)調(diào)機(jī)制不暢

農(nóng)田水利治理的效率評(píng)價(jià)始于20世紀(jì)50年代，學(xué)者們先后采用工程供水量、有效灌溉面積、糧食產(chǎn)量、灌溉水有效利用系數(shù)等指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)水利設(shè)施的供水效率。借鑒這些指標(biāo)，對(duì)照我國(guó)農(nóng)田水利的發(fā)展現(xiàn)狀，可將其治理效率問(wèn)題歸納如下：

1.水利設(shè)施供水量增速緩慢，供水與防災(zāi)效率低。從水庫(kù)治理來(lái)看，1990年我國(guó)小型水庫(kù)數(shù)量為78662座，庫(kù)容量為573億立方米，2016年小型水庫(kù)數(shù)量為85648座，庫(kù)容量?jī)H增加至705億立方米。庫(kù)容量的增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于水庫(kù)數(shù)量的增速，說(shuō)明增加水庫(kù)數(shù)量的同時(shí)未充分重視其庫(kù)容量的擴(kuò)大，水庫(kù)的管理和使用效率不高；在堤防工程方面，堤防長(zhǎng)度增加與其保護(hù)耕地面積不一致，2016年我國(guó)堤防長(zhǎng)度比2010年增加了3.9萬(wàn)公里，但其保護(hù)耕地面積卻比2010年減少了1933.4萬(wàn)公頃，部分地區(qū)水利災(zāi)害有增無(wú)減，說(shuō)明堤防工程的建設(shè)和管理粗放，只增加建設(shè)數(shù)量，未著力于其管理和維護(hù)，導(dǎo)致其防災(zāi)效率降低；從灌溉設(shè)施來(lái)看，我國(guó)灌溉農(nóng)田設(shè)施8億畝中有三分之一老化失修，超期服役。大型灌區(qū)的骨干工程損壞率接近40%，中小型灌區(qū)干支渠完好率僅為50%左右［5］，每年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水量超過(guò)300億立方米。

圖4 糧食產(chǎn)量和灌溉面積隨水利投資變化的情況

2.有效灌溉面積增速緩慢，糧食增產(chǎn)不完全得益于水利治理。近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)田水利投資的加大，有效灌溉面積和糧食產(chǎn)量持續(xù)增加（見(jiàn)圖4）。1990－2002年，有效灌溉面積的年均增幅為 2.89%，2002－2006 年，有效灌溉面積的年均增幅為 2.29%，2006－2010 年，有效灌溉面積的年均增幅僅為1.18%，低于稅費(fèi)改革試點(diǎn)推廣期間增長(zhǎng)水平。2012年開(kāi)始，有效灌溉面積占耕地面積的比重短暫下滑后緩慢增長(zhǎng)。說(shuō)明該時(shí)期雖然水利投資有所增加，但建設(shè)效果不明顯，有效灌溉面積增速緩慢且在耕地中所占比重不高，2016年全國(guó)有效灌溉面積占耕地面積比重僅為49.8%，一半以上的耕地仍要靠天吃飯。與此同時(shí)，我國(guó)糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)并非完全得益于水利投資的增加，糧食播種面積的增加以及糧食單產(chǎn)因素的作用均為糧食增產(chǎn)做出貢獻(xiàn)。例如，我國(guó)2010年的糧食播種面積為10987.2萬(wàn)公頃，比2009年增加886公頃，按2010年糧食單產(chǎn)計(jì)算，因新增播種面積而增加的糧食產(chǎn)量為441萬(wàn)噸；2010年糧食單位面積產(chǎn)量達(dá)到4973千克／公頃，比2009年提高了103千克／公頃，因糧食單產(chǎn)提高而增加的糧食產(chǎn)量為1118萬(wàn)噸，扣除這兩項(xiàng)因素引起的糧食產(chǎn)量增加，2010年糧食產(chǎn)量與2009年糧食產(chǎn)量持平?？梢?jiàn)，以糧食產(chǎn)量為指標(biāo)而衡量的農(nóng)田水利設(shè)施供給效率不明顯［6］。

3.灌溉水有效利用系數(shù)低，水利現(xiàn)代化目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。灌溉水有效利用系數(shù)是指某次或某一時(shí)間內(nèi)被農(nóng)作物利用的凈灌溉水量與水源渠首處總灌溉引水量的比值。它與灌區(qū)自然條件、工程狀況、灌水技術(shù)、管理水平、灌區(qū)類型和規(guī)模等因素有關(guān)，是評(píng)價(jià)灌溉用水效率的重要指標(biāo)［7］。目前國(guó)務(wù)院已將農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)作為水利工程效率考核評(píng)價(jià)的一項(xiàng)重要指標(biāo)，水利部通過(guò)在全國(guó)選取樣點(diǎn)灌區(qū)的方式，構(gòu)建了較完善的全國(guó)灌溉水有效利用系數(shù)測(cè)算分析網(wǎng)絡(luò)。據(jù)水利部公布的數(shù)據(jù)，2016年我國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.542，其中大型水利、中型和小型農(nóng)田水利設(shè)施的農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)分別為0.492、0.508 和 0.538，純井的農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.737。這意味著使用1立方米水僅有0.542立方米被農(nóng)作物吸收利用，近一半的水資源在老化破損的水利設(shè)施輸送中被浪費(fèi)，這一數(shù)據(jù)與發(fā)達(dá)國(guó)家的0.7～0.8還相差很遠(yuǎn)。此外，農(nóng)田水利現(xiàn)代化程度的實(shí)現(xiàn)，能從另一層面反映出其治理效率，穆建新等［8］對(duì)我國(guó)六大區(qū)域2003－2016年的農(nóng)田水利現(xiàn)代化程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果顯示：海河和黃河中下游地區(qū)的農(nóng)田水利現(xiàn)代化程度最高，在0.62～0.63之間波動(dòng)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化?；春雍烷L(zhǎng)江中下游地區(qū)的得分在0.55～0.56左右，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化，其他區(qū)域的評(píng)價(jià)值均低于0.50，未實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化。可以看出，我國(guó)農(nóng)田水利現(xiàn)代化水平較低，且存在很大的地區(qū)不均衡性［8］。

4.多元治理主體協(xié)調(diào)效應(yīng)差，難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同。盡管我國(guó)已經(jīng)形成了多元化的農(nóng)田水利設(shè)施投資體系，并初步實(shí)現(xiàn)了多元化治理，但這種多元化治理尚處于起步階段，未形成有效的管理機(jī)制。首先，政府在農(nóng)田水利治理中承擔(dān)著近八成的責(zé)任。各級(jí)政府直接參與農(nóng)田水利設(shè)施治理的資源配置、組織與管理工作，農(nóng)田水利設(shè)施治理中缺乏農(nóng)民和其他利益相關(guān)者的主人翁責(zé)任感和參與熱情，水利治理不夠活躍；其次，農(nóng)田水利設(shè)施是具備系統(tǒng)性和層次性特征的準(zhǔn)公共物品，這種物品在客觀上要求形成一種分層管理，多方監(jiān)督和制約的治理格局。這種多邊參與合作的治理格局必然會(huì)造成水利管理體制的短期混亂，各治理主體往往各自為政，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、目標(biāo)協(xié)調(diào)機(jī)制、沖突協(xié)調(diào)機(jī)制、信任機(jī)制及文化協(xié)調(diào)機(jī)制，整體效益難以充分發(fā)揮，多元化治理呈現(xiàn)“多頭管理”狀態(tài)，尤其是對(duì)于農(nóng)田水利建設(shè)的財(cái)政專項(xiàng)資金管理更是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，多個(gè)部門(mén)重復(fù)管理，資金分散導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施治理的資金被無(wú)理占用、挪用、濫用的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了其資金的使用效果。

（四）決策機(jī)制不合理，管理體制不健全

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施治理采用“自上而下”的決策機(jī)制，水利設(shè)施的供給總量，供給結(jié)構(gòu)，地區(qū)協(xié)調(diào)均由上級(jí)政府做出決策。在這種決策機(jī)制下，信息傳遞速度慢，資金使用和反饋效率低且存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。中央政府旨在努力進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)和管理，而地方政府則在GDP和政績(jī)工程的驅(qū)動(dòng)下，將公共資源投資于更多見(jiàn)效快的項(xiàng)目，甚少考慮農(nóng)民的實(shí)際訴求?！耙皇乱蛔h”制度的提出旨在改變這種“自上而下”的決策機(jī)制，建立民主的“自下而上”的參與機(jī)制，以匯集農(nóng)民偏好，服務(wù)農(nóng)民需求，但是這種體制的實(shí)施成本高且難以達(dá)成共識(shí)，如若個(gè)別村民不同意大多數(shù)村民認(rèn)可的決策，或因搭便車心理，雖然贊同卻不愿出錢(qián)，鄉(xiāng)村組織則難以強(qiáng)制向其收費(fèi)或?qū)ζ湫袨檫M(jìn)行處罰?！耙皇乱蛔h”經(jīng)常演變?yōu)椤笆码y議、議難決、決難成”的狀態(tài)，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用［9］

三、農(nóng)田水利高效治理的對(duì)策

（一）構(gòu)建完善的農(nóng)田水利設(shè)施“建—管—用”全生命周期治理機(jī)制

農(nóng)田水利治理涵蓋了工程建設(shè)、管理和使用的全過(guò)程，無(wú)論是對(duì)其進(jìn)行建設(shè)投資還是維護(hù)運(yùn)營(yíng)，都需要足量的資金支持、人員配套和制度建設(shè)。資金支持方面，應(yīng)積極拓展建設(shè)和管護(hù)資金的籌措渠道?？刹捎盟ㄔO(shè)資金劃撥預(yù)留、政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和村組集體收入抽取及利用水費(fèi)、用水戶集資及社會(huì)捐贈(zèng)等形式籌集管護(hù)資金；在人員配套方面，應(yīng)重點(diǎn)組建高效的管護(hù)隊(duì)伍，管護(hù)隊(duì)伍可由水利部門(mén)工作人員、用水協(xié)會(huì)及村名等利益相關(guān)者組成，其職責(zé)之一是看管和維護(hù)已建成的蓄水池、水井及田間排灌工程等，以保證其無(wú)坍塌、淤積和破損，另一方面要對(duì)水庫(kù)、田間渠道、水溝等水利工程的衛(wèi)生狀況加以維護(hù)和清理，以保證農(nóng)業(yè)水資源的生態(tài)安全性；制度建設(shè)方面，應(yīng)通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、明確權(quán)責(zé)等方式構(gòu)建完善的水利設(shè)施“建—管—用”全生命周期治理機(jī)制。在工程建成后，利用產(chǎn)權(quán)劃分和水權(quán)分配選擇工程管護(hù)主體，并制定配套的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、管護(hù)范圍和管護(hù)方式。

（二）促進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，拓寬融資渠道

農(nóng)田水利設(shè)施的準(zhǔn)公共物品屬性及其投資主體政府化，是造成其產(chǎn)權(quán)主體不清，投資主體單一，管護(hù)主體缺失的根源所在。只有將農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等一系列權(quán)利進(jìn)行明確界定并合理使用，才能拓寬融資渠道，吸引更多的社會(huì)資本投入其建設(shè)、管理和維護(hù)，形成農(nóng)田水利設(shè)施多中心協(xié)同治理的新格局。農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度改革可以從確權(quán)、賦權(quán)和活權(quán)三個(gè)層面進(jìn)行。應(yīng)通過(guò)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)確權(quán)，通過(guò)頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證書(shū)實(shí)現(xiàn)有效賦權(quán)，通過(guò)租賃、承包、股份合作、委托管理等形式實(shí)現(xiàn)高效活權(quán)。如四川省恩陽(yáng)區(qū)舞鳳鄉(xiāng)將農(nóng)田水利工程使用權(quán)承包給天香地權(quán)農(nóng)業(yè)投資公司，該公司投資新建水庫(kù)、高標(biāo)準(zhǔn)囤水田發(fā)展生態(tài)水產(chǎn)養(yǎng)殖和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，實(shí)現(xiàn)了水利工程的額外收益。又如貴州省安順市已有300余處小型水利工程入股到企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體，其中平壩區(qū)飛虎山生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園將23處小型水利設(shè)施所有權(quán)界定給當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)，村委會(huì)又將其使用權(quán)承包給農(nóng)業(yè)觀光園內(nèi)的專業(yè)合作社，由合作社下屬的用水協(xié)會(huì)對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理和維護(hù)運(yùn)營(yíng)。觀光園將407萬(wàn)元水利資產(chǎn)折算為40股，入股到園區(qū)專業(yè)合作社，每股每年保底可分紅 0.8萬(wàn)元。

（三）提升工程供水效率和多元化治理主體的協(xié)調(diào)效率

眾所周知，水利工程的灌溉用水除一部分被農(nóng)作物吸收利用外，還有相當(dāng)部分會(huì)在水資源輸送、分配和灌溉中損失，這種損失來(lái)源于工程滲水、漏水及蒸發(fā)等多個(gè)方面，其中滲水損失所占比例約為81%，漏水損失約為17%，蒸發(fā)損失比例較小，約為2%，無(wú)論是哪方面損失都與水利工程的質(zhì)量和灌溉管理制度息息相關(guān)。因此，在工程建設(shè)初期，應(yīng)利用現(xiàn)代測(cè)量技術(shù)，做好工程供水量的準(zhǔn)確計(jì)算，將之作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考核工程的實(shí)際供水情況，進(jìn)而對(duì)未達(dá)到供水標(biāo)準(zhǔn)的工程進(jìn)行改造和修復(fù)；在工程使用中，加強(qiáng)節(jié)水灌溉技術(shù)的推廣和使用；在供水管理中，通過(guò)建立科學(xué)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、有效的目標(biāo)協(xié)調(diào)機(jī)制和合理的沖突化解機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、用水協(xié)會(huì)、龍頭企業(yè)、村社集體及各級(jí)政府之間的有效協(xié)調(diào)，加強(qiáng)成本控制，提高管理效率，以保障合理的灌溉用水要求。

（四）優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建利益相關(guān)者協(xié)同治理機(jī)制

政府是農(nóng)田水利設(shè)施的最大投入主體，但并非使用主體，因此在決策制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)突出水利工程使用者的利益訴求，而水利工程的使用者不但包括農(nóng)民，還包括水利工程投資和使用的其他利益相關(guān)者，如通過(guò)水利工程使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲得開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)及其他利益相關(guān)者。因此，在水利工程建設(shè)、使用和管理中，應(yīng)首先明確各類利益相關(guān)者的地位及職責(zé)。第二，應(yīng)創(chuàng)建產(chǎn)權(quán)明確的農(nóng)田水利社會(huì)化管理體制，充分發(fā)揮農(nóng)民用水協(xié)會(huì)和農(nóng)民水管員的權(quán)力，提高“一事一議”的協(xié)商效率，力求通過(guò)民主方式確定農(nóng)田水利工程的有效供給。第三，加強(qiáng)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。如鄉(xiāng)村水利站、灌溉試驗(yàn)站等。加強(qiáng)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)和農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的協(xié)作配合。