任彬彬　劉廣勝

摘 要：本文從廉潔的視角，以武漢市科學(xué)健身示范城市建設(shè)為個(gè)案，探討政府購買公共體育服務(wù)問題頻出的深層原因，檢視公共體育服務(wù)廉潔化對城市廉潔建設(shè)的重要意義，發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率低、質(zhì)量差與分布不均都是公共服務(wù)腐敗的重要表現(xiàn)。最后，通過刻畫公共服務(wù)購買各個(gè)行為主體的行為關(guān)系，從利益相關(guān)的視角為公共服務(wù)廉潔化建設(shè)尋找政策啟示，以期優(yōu)化公共體育服務(wù)供給模式，提高公共體育服務(wù)供給效率與質(zhì)量，推進(jìn)我國廉潔城市建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)廉潔化 政府 公共服務(wù) 廉潔

一、研究問題的提出

近些年來，政府社會治理理念不斷更新，職能不斷轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)的供給方式也發(fā)生了改變，即要求政府不再是以往的公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)者，而是成為公共服務(wù)的安排者，通過市場化機(jī)制進(jìn)行公共服務(wù)購買。與此同時(shí)，《中央財(cái)政支持社會組織參與社會服務(wù)項(xiàng)目公告》與《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府購買社會服務(wù)的指導(dǎo)意見》的出臺，政府購買公共服務(wù)由地方政府創(chuàng)新成為國家制度化推廣[1]。

公共體育服務(wù)作為公共服務(wù)細(xì)化的一種，是社會需求多元化、異質(zhì)化發(fā)展的重要特征?！扼w育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》做出強(qiáng)化公共體育服務(wù)職能，完善全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)的政策規(guī)劃。因此，滿足社會公眾日益增長的公共體育服務(wù)需求成為當(dāng)下政府職能轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)之一。從技術(shù)運(yùn)用與制度設(shè)計(jì)的角度考慮，政府通過財(cái)政資金，向社會購買公共服務(wù)，對社會治理資源進(jìn)行調(diào)配，不僅僅能夠促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)移，更滿足了社會公眾的公共體育服務(wù)需求。然而，在實(shí)踐中，政府購買公共服務(wù)問題頻出。眾多學(xué)者紛紛從公共服務(wù)供給的視角出發(fā)，揭示了公共服務(wù)的“內(nèi)卷化”、“形同質(zhì)異”、“縱向一體化”現(xiàn)象[2]，卻容易忽視公共服務(wù)供給各個(gè)行為主體的行為合理性。鑒于此，為揭示政府購買公共服務(wù)問題頻發(fā)的深層原因，本文從廉潔的視角，以武漢市科學(xué)健身示范城市建設(shè)為個(gè)案，探討政府購買公共體育服務(wù)問題頻出的深層原因，刻畫公共服務(wù)購買各個(gè)行為主體的行為關(guān)系，檢視公共體育服務(wù)廉潔化對城市廉潔建設(shè)的重要意義，從利益相關(guān)的視角為公共服務(wù)廉潔化建設(shè)尋找政策啟示，以期優(yōu)化公共體育服務(wù)供給模式，提高公共體育服務(wù)供給效率與質(zhì)量。

二、公共服務(wù)廉潔化：城市廉潔建設(shè)之本

廉潔從一定意義上來說象征著一種正義的社會風(fēng)氣，是一個(gè)城市建設(shè)必不可少的要素之一。 “廉潔城市”的概念更關(guān)注局部，即通過一個(gè)個(gè)城市項(xiàng)目廉潔的示范效應(yīng)，以漸進(jìn)的方式擴(kuò)大輻射，從而實(shí)現(xiàn)全面的反腐[3]。 公共服務(wù)作為政府日常運(yùn)行的必要工作，對城市發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，公共服務(wù)廉潔化也就構(gòu)成了廉潔城市建設(shè)的基礎(chǔ)。公共服務(wù)廉潔化指具有政府與社會組織在履行公共服務(wù)供給職能過程中，強(qiáng)化廉潔服務(wù)意識與履行廉潔服務(wù)承諾，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的公正與透明[5]。一方面，公共服務(wù)廉潔化是廉潔的內(nèi)涵從體制內(nèi)向體制內(nèi)與外共建共享的延伸。從“廉政”到“廉潔”，對黨和政府的反腐敗工作提出更高標(biāo)準(zhǔn)，廉潔從政治向市場、文化與服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)散。另一方面，在國家治理體系與社會治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，公共服務(wù)廉潔化對于加快政府職能轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府建設(shè)具有重要意義.

三、廉潔視角下的武漢科學(xué)健身示范城市建設(shè)的問題

2013年，武漢市政府做出打造“科學(xué)健身示范城市”，購買社區(qū)公共體育服務(wù)的政策決定。按照“引入市場機(jī)制，政府購買服務(wù)、突出公益導(dǎo)向，普惠百姓健身”的模式，通過建立市、區(qū)兩級科學(xué)健身示范中心——“江城健身E家”，以政府購買公共體育服務(wù)的形式，將社區(qū)體質(zhì)監(jiān)測、健身鍛煉以及運(yùn)動康復(fù)有效結(jié)合，形成常態(tài)化的融體質(zhì)監(jiān)測、宣傳與指導(dǎo)、干預(yù)和治療于一體的完整科學(xué)健身體系。江城健身E家由武漢市政府與體育局定向委托第三方專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行運(yùn)營，對社區(qū)居民進(jìn)行體質(zhì)檢測、健康風(fēng)險(xiǎn)評估、科學(xué)健身指導(dǎo)等服務(wù)。

從政策設(shè)計(jì)和理論應(yīng)用上來看，武漢市科學(xué)建設(shè)示范城市的建設(shè)不僅僅促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，而且為社會公眾帶來了優(yōu)質(zhì)、專業(yè)的公共體育服務(wù)，滿足社會公共體育服務(wù)需求。然而，在實(shí)踐中社區(qū)居民參與率低，公共服務(wù)供給效率不高；公共服務(wù)供給質(zhì)量參差不齊，社區(qū)公民公共體育服務(wù)滿意度不高。同時(shí)，公共體育服務(wù)供給單一，器械設(shè)施功能發(fā)揮不足，大量的資源閑置浪費(fèi)。突破以往公共體育服務(wù)問題研究視角，從公共服務(wù)廉潔化的視角出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)武漢市科學(xué)建設(shè)示范城市建設(shè)的主要問題有以下四點(diǎn)：

（一）服務(wù)購買公共理性精神不足

公共理性精神的本質(zhì)是公共性，目的在于追求社會整個(gè)群體的公共利益，其內(nèi)涵包括政府公共政策與管理的公共性、正當(dāng)性和合法性；公民對公平正義的追求；社會團(tuán)體組織對社會公眾利益的維護(hù)。公共理性精神的缺乏雖然不構(gòu)成政府官員的腐敗，但是一定程度上，公共理性精神反映了社會整體的廉潔意識與社會各個(gè)行為主體對廉潔行為的關(guān)注程度。

武漢市科學(xué)健身示范城市的社區(qū)選點(diǎn)都是偏離中心城區(qū)的遠(yuǎn)城區(qū)，使得公共體育服務(wù)供給覆蓋面小，公共體育服務(wù)供給效率不高。這也說明武漢市政府在政策制定的過程中，忽視了城市發(fā)展的實(shí)際情況與社區(qū)居民真實(shí)的公共體育服務(wù)需求。受傳統(tǒng)“強(qiáng)國家，弱社會”的影響，政府依然主導(dǎo)公共事務(wù)，公共政策的制定與施行依然是政府意志的體現(xiàn)。同時(shí)，武漢市社會公眾對武漢市科學(xué)健身示范城市建設(shè)了解并不多，一方面也反映了武漢市政府政策制定缺乏社會聽證，公共理性精神不足。另一方面，也反映出武漢市社會公眾對公共事務(wù)弱關(guān)注與弱參與，使得公共理性精神與公共文化在政治社會中先天不足，容易誘發(fā)政府的不廉潔行為。

（二）公共與私人不分，體制內(nèi)人員“福利”變形

黨的十八大把黨的作風(fēng)建設(shè)上升為反腐敗的治本之策。中央八項(xiàng)規(guī)定提出力戒形式主義、享樂主義、官僚主義與奢靡之風(fēng)，要將反腐落實(shí)到每一件小事，要清理會員卡和嚴(yán)禁公款購買月餅與賀年卡等具體事情，努力營造廉潔從政的政治生態(tài)，促進(jìn)社會公平正義。然而，武漢市科學(xué)建設(shè)示范城市的公共體育服務(wù)卻變成了某些體制內(nèi)人員的變形的“崗位福利”，公共體育服務(wù)供給對象區(qū)別對待，公共體育服務(wù)公私不分。

武漢市科學(xué)健身示范城市的亮點(diǎn)是在于它將科學(xué)健身、科學(xué)檢測與咨詢、宣傳與教育、體育健康管理和信息化形成一體，既可以提供給健身服務(wù)，也可以對身體的亞健康狀態(tài)進(jìn)行治療，是對社區(qū)居民多元異質(zhì)的公共體育服務(wù)的回應(yīng)。然而，武漢市科學(xué)健身示范城市建設(shè)的江城健身E家的體質(zhì)檢測數(shù)據(jù)采集的對象主要是體制內(nèi)的人員，并未對全體社區(qū)居民開放。如下表所示，在2014年6月9日至8月20日，檢測30個(gè)體制內(nèi)單位，1300余人進(jìn)行了體質(zhì)監(jiān)測。同時(shí)，社區(qū)居民進(jìn)行骨密度、血壓、血脂等檢測是要進(jìn)行重復(fù)收費(fèi)的。而體制內(nèi)人員以服務(wù)打包的形式，上門為其服務(wù)。武漢科學(xué)健身示范城市公共體育服務(wù)的供給不但沒有滿足社區(qū)居民的需求，反而成為了體制內(nèi)人員的變相“福利”，其本質(zhì)則是政府的不廉潔行為，是新時(shí)期官員腐敗的變形。

（三）職責(zé)界限不明，合謀行為嚴(yán)重

委托代理理論為政府公共體育服務(wù)的購買提供了一個(gè)科學(xué)的理論基礎(chǔ)。通過政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的市場化行為，滿足社會公眾多元的公共體育需求，不僅僅促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移，更加提高了公共財(cái)政效率和為社會提供高質(zhì)量的服務(wù)。然而，在實(shí)踐過程中，由于法律、政策等頂層設(shè)計(jì)的制度缺失，契約化的合同對雙方指責(zé)缺乏清晰的劃分，這會造成服務(wù)供給主體的異化、政府購買行為的雇主化、以及公共服務(wù)的內(nèi)卷化現(xiàn)象等問題。由于缺乏清晰的職責(zé)界限，公共服務(wù)購買又是一個(gè)政府主導(dǎo)的非對稱型博弈，公共服務(wù)供給主體為了獲得公共服務(wù)項(xiàng)目供給資格，會主動對政府進(jìn)行公關(guān)，其結(jié)果往往誘發(fā)委托方與代理方的合謀現(xiàn)象[6]。這種項(xiàng)目合謀由于涉及經(jīng)濟(jì)利益，往往是官員腐敗的根源所在。

在武漢市科學(xué)健身示范城市建設(shè)中，雙方契約合同規(guī)定了代理方不僅僅要提供基本的公共體育服務(wù)，還要完成武漢市社區(qū)居民體質(zhì)檢測數(shù)據(jù)的采集。服務(wù)供給方由于重復(fù)收費(fèi)導(dǎo)致體質(zhì)檢測收集數(shù)據(jù)有限，往往基層檢測人員會通過幫助代理方需找企事業(yè)單位的方式，幫助代理方完成合同任務(wù)。同時(shí)，代理方要向基層檢測人員提供“協(xié)助費(fèi)”。這種未完成合同指標(biāo)的“合謀”行為，不僅僅導(dǎo)致公共體育服務(wù)供給質(zhì)量的下降，往往成為政府官員腐敗的高發(fā)之地。公共體育服務(wù)供給成為政府官員與市場企業(yè)賺取私人利益的工具。

政府監(jiān)管缺位，管理體系混亂

政府購買體育公共服務(wù)在我國開展時(shí)間不長，仍處于“摸著石頭過河”的階段。當(dāng)前，政府購買公共體育服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及考核指標(biāo)等諸多方面，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)的缺失使得政府購買公共體育服務(wù)缺乏監(jiān)管法律依據(jù)。政府監(jiān)管的缺位往往會使得公共體育服務(wù)供給效率與質(zhì)量下降，最終導(dǎo)致公共服務(wù)廉潔化程度不高。

在武漢市科學(xué)健身示范城市的建設(shè)中，由于后期缺乏政府的監(jiān)管，江城健身E家也暴露出身體指標(biāo)檢測器械使用不規(guī)范、一對一健身指導(dǎo)不負(fù)責(zé)、器械隨意擺放的管理問題。同時(shí)，缺乏相應(yīng)的制度保障，使武漢市科學(xué)健身體系下的參與主體利益得不到有效保障，也造成了江城健身E家的后期積極性不高。多重收費(fèi)現(xiàn)象也導(dǎo)致公共服務(wù)廉潔化程度降低，公眾對公共體育服務(wù)供給的滿意度下降。

四、利益相關(guān)視角下的公共服務(wù)廉潔化推進(jìn)措施

公共服務(wù)廉潔化涉及到社會多個(gè)行動主體，擁有著強(qiáng)大的社會輻射效應(yīng)，最終推動著城市的廉潔化過程?；诖?，文章運(yùn)用利益相關(guān)理論，分析公共服務(wù)供給過程中的各個(gè)利益相關(guān)者對于公共服務(wù)廉潔化程度提高的行為策略，從多主體的角度尋找全面提高公共服務(wù)廉潔化的路徑，推動廉潔城市建設(shè)。

利益相關(guān)者理論最早是由米切爾和伍德提出，運(yùn)用于企業(yè)管理研究。利益相關(guān)者是指對組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有影響作用或被組織作用影響的人。實(shí)踐證明，利益是所有社會個(gè)體及組織的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，一切社會關(guān)系都離不開利益[7]。因而，利益相關(guān)者理論廣泛應(yīng)用于社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)分析，為政府公共服務(wù)廉潔化建設(shè)提供一個(gè)科學(xué)全面的分析框架。

政府購買公共體育服務(wù)過程中的利益相關(guān)者主要可以劃分為政府、企業(yè)與社會組織、社會公眾。政府是購買公共體育服務(wù)的購買主體。企業(yè)與社會組織是政府購買公共體育服務(wù)項(xiàng)目的承接者。社會公眾是公共體育服務(wù)的消費(fèi)者，是購買服務(wù)最直接的利益主體?；谡徺I公共體育服務(wù)的三個(gè)利益相關(guān)者的行為，促進(jìn)公共服務(wù)廉潔化建設(shè)可以得到以下路徑。

公共服務(wù)提供者——以自我審查為主

政府作為公共服務(wù)的提供者，是公共服務(wù)廉潔化建設(shè)的開端。由于政府購買公共服務(wù)是一種自上而下的資源分配機(jī)制，政府在整個(gè)過程中占據(jù)著主導(dǎo)地位。因此，公共服務(wù)廉潔化建設(shè)的關(guān)鍵在于政府的自我審查。這要求政府要強(qiáng)化自身廉潔意識，端正公共服務(wù)供給動機(jī)；加強(qiáng)購買制度的規(guī)范，放著基層官員的官商“合謀”想象。

強(qiáng)化政府廉潔意識，端正公共服務(wù)動機(jī)

廉潔意識是公共服務(wù)廉潔化的保證。政府部門只有端正動機(jī)，才能最大限度地控制腐敗，能做到廉潔、公正、透明地為社會提供公共服務(wù)，才會在公眾心目中樹立起廉潔高效的良好形象，提高城市的廉潔度。要強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給對政府官員的重要性，也要建立相應(yīng)的機(jī)制來挖掘、培育公務(wù)人員公共服務(wù)動機(jī)，從信念、價(jià)值觀和人格上形成拒絕腐敗的抗體；要把公務(wù)員的物質(zhì)和精神欲求引向合理的、高尚的方面，而不是在 “經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的理論下，一味強(qiáng)調(diào)外在的法治和監(jiān)督，從而端正政府公共服務(wù)供給的動機(jī)，促進(jìn)公共服務(wù)廉潔化建設(shè)[8]。

加強(qiáng)政府購買制度規(guī)范，防止官商“合謀”

當(dāng)前，政府在購買公共服務(wù)的過程中，相關(guān)的配套政策制度規(guī)范的建設(shè)相對滯后于公共服務(wù)需求與當(dāng)?shù)卣畬?shí)際的發(fā)展?fàn)顩r。這使得政府在公共服務(wù)項(xiàng)目打包、發(fā)包的過程中，所采取的行為策略缺乏制度規(guī)范與監(jiān)管。缺乏制度監(jiān)管就會給官商“合謀”的發(fā)生制造條件。政府要完善相關(guān)政策法規(guī)，加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”，明確基本原則，規(guī)范購買方式、范圍以及程序，建立購買服務(wù)的資金來源、監(jiān)督評估制度等。為政府購買公共服務(wù)中購買主體、購買方、居民提供制度保障；為公共服務(wù)廉潔化建設(shè)提供制度基礎(chǔ)。

公共服務(wù)生產(chǎn)者——合法合理，履行社會責(zé)任

企業(yè)與社會組織作為公共服務(wù)項(xiàng)目的承接者，是公共服務(wù)的生產(chǎn)者。從廣義的廉潔的角度來看，公共服務(wù)的生產(chǎn)者對公共服務(wù)的供給質(zhì)量與供給效率的降低也是公共廉潔化降低的表現(xiàn)。因此，公共服務(wù)的生產(chǎn)者要嚴(yán)格按照契約合同，履行公共服務(wù)供給的市場職責(zé)。同時(shí)，做社會組成部分，企業(yè)與社會組織有責(zé)任對社會負(fù)責(zé)，保證公共服務(wù)的公共性與社會性。

增強(qiáng)市場契約意識，自覺履行職責(zé)

契約合同規(guī)定了公共服務(wù)生產(chǎn)者的市場職責(zé)。從委托代理的角度來看，公共服務(wù)生產(chǎn)者作為代理方，在信息不對稱的情況下容易發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的問題。當(dāng)前，我國政府購買公共服務(wù)廉潔化程度低的主要原因，正是因?yàn)楣采a(chǎn)者作為代理方?jīng)]能履行契約職責(zé)，損毀公共利益。因此，加強(qiáng)公共服務(wù)供給者的市場契約意識，自覺履行職責(zé)，促進(jìn)公共服務(wù)供給廉潔化

建設(shè)。

接受公眾監(jiān)督，履行社會責(zé)任

作為公共服務(wù)生產(chǎn)者的企業(yè)與社會組織作為社會的組成部分，必然覺有對社會的責(zé)任。社會責(zé)任要求公共服務(wù)生產(chǎn)者要自覺接受社會公眾的監(jiān)督，在法律的范圍內(nèi)，滿足社會公眾的需求，實(shí)現(xiàn)組織的社會價(jià)值。公共服務(wù)腐敗問題揭示了公共服務(wù)生產(chǎn)者的社會性的消解，是對社會不履責(zé)的表現(xiàn)?；诖?，公共服務(wù)廉潔化要求公共服務(wù)生產(chǎn)者能夠積極履行社會職責(zé)，接受公眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)組織的公共性。

公共服務(wù)使用者——維護(hù)切身利益

社會公眾作為公共服務(wù)的使用者，要清醒認(rèn)識到公共服務(wù)供需不匹配、公共服務(wù)不公平背后的廉潔問題。不僅僅要清醒的認(rèn)識到官員的貪污受賄是腐敗，公共服務(wù)質(zhì)量與供給效率低下也式廉潔問題。同時(shí)，要有主人翁精神，要積極參與政治生活維護(hù)自身權(quán)益，促進(jìn)公共服務(wù)廉潔化建設(shè)，打造連接城市。

改變腐敗印象，清醒認(rèn)識公共服務(wù)廉潔

一直以來，我國社會公眾對于腐敗的印象往往是官員貪污與以權(quán)謀私，卻往往忽視了一項(xiàng)政策與制度的效果差，不公平也是腐敗的一種。公共服務(wù)供給對象的區(qū)別對待與配置不均更是一種腐敗，而這種腐敗更容易誘發(fā)社會的不公平，成為體制內(nèi)人員的變向福利。因此，社會公眾要改變對腐敗的以往認(rèn)知，清醒的認(rèn)識到公共服務(wù)廉潔化建設(shè)是指防止公共服務(wù)配置不均、供給效率差、供給質(zhì)量不高等現(xiàn)象。

2、主動參與政治生活關(guān)注，加強(qiáng)公眾監(jiān)督

當(dāng)前，我國公共服務(wù)供給的過程中，社會公眾參與度低，回應(yīng)小，也是導(dǎo)致公共服務(wù)腐敗的關(guān)鍵。事實(shí)上，公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗問題涉及面廣，影響大，公眾作為公共體育服務(wù)使用者最有發(fā)言權(quán)。發(fā)揮公眾對公共服務(wù)領(lǐng)域腐敗行為的監(jiān)督作用。公眾監(jiān)督應(yīng)該包括信訪舉報(bào)，通過媒體與網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行揭發(fā)檢舉。尤其值得一提的是，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督已經(jīng)成為公眾監(jiān)督公共權(quán)力的一個(gè)重要手段，很多腐敗行為就是通過網(wǎng)絡(luò)媒體揭露出來的，而且這其中絕大部分也受到了相關(guān)部門的嚴(yán)肅查處，在震懾腐敗方面發(fā)揮了重要的作用。

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作者簡介：任彬彬（1993-），男，湖南大學(xué)法學(xué)院公共管理系碩士研究生，研究方向?yàn)檎珀P(guān)系與社會（組織）治理；

劉廣勝（1992-），男，武漢體育學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣搀w育服務(wù)與體育社會組織治理。