彭金道

（銅陵學院，安徽 銅陵 244000）

PPP也稱政府和社會資本合作，公共部門和私人部門基于契約合作，主要向社會公眾提供公共產(chǎn)品。公、私部門合作期間，共享收益、公擔風險。PPP項目雙方合作期間涵蓋立項、建設、經(jīng)營、維護、移交等全過程。PPP的廣泛應用，一方面吸引社會資本參與公共產(chǎn)品或服務的提供，拓寬了融資渠道，彌補財政資金的不足，另一方面提高公共產(chǎn)品的供給效率，實現(xiàn)物有所值。監(jiān)督公共產(chǎn)品的供給效率成為審計機關面臨的問題[1]。

績效審計屬于外部監(jiān)督，在傳統(tǒng)財務收支審計基礎上，從經(jīng)濟性、效率性和效果性評價審計對象的績效， 也稱 “三 E”審計（Economy、Efficiency、Effectiveness）。PPP項目績效審計是政府委托政府審計機關審查PPP項目公司及相關利益者在全生命周期的財務收支及管理行為的合規(guī)性、效益性、效率性和效果性，評定政府投資的經(jīng)濟效益、社會資本的合理利益和社會效益的實現(xiàn)程度。PPP項目績效審計存在四大行為主體：審計人主要指政府審計機關，被審計人即PPP項目，審計委托人即政府，間接關系人即社會公眾。國外學者認為PPP項目績效審計應當“運營期”的項目績效，重視過程控制，審計周期為項目的全生命周期。審計機構和部門應超越“看門狗”角色，扮演“牧羊犬”角色[2]。國內學者提出對PPP項目進行全過程跟蹤審計，進行績效評價，重點關注社會效益的實現(xiàn)程度。審計機關應注意PPP應用中存在的問題，關注相關合作利益主體，構建績效審計機制，提升審計人員專業(yè)素質，應用大數(shù)據(jù)技術，防范隱性債務風險。

PPP項目績效審計有效的發(fā)揮了政府的監(jiān)督職能，促進了項目的規(guī)范運行和管理，同時揭示存在的問題。文章首先闡述PPP績效審計的理論基礎，然后構建PPP委托代理模型，最后從三方面探討PPP項目績效審計的監(jiān)督路徑：運用大數(shù)據(jù)技術、關注PPP項目參與方利益和構建績效審計機制。

一、PPP績效審計理論基礎

1.委托代理理論

委托代理理論是制度經(jīng)濟學的重要內容，主要研究信息不對稱環(huán)境下，委托人如何設計最優(yōu)契約來激勵代理人的交易機制問題。PPP項目中，公共部門和私人部門締結契約進行合作，委托代理關系有多個層級。社會公眾委托中央政府進行資產(chǎn)管理，中央政府委托地方政府 “代理”直接管理，地方政府委托社會資本“代理”項目的建設和管理。PPP項目是一個眾多參與方如政府、投資方、承包方、運營方、供應方等利益主體的博弈過程。

2.公共財政理論

公共財政是指市場經(jīng)濟下的國家財政，是公共物品供給的主要方式，為滿足社會公共需要的相關財政運作及收支機制?，F(xiàn)實經(jīng)濟生活中，由于不完全信息、外部性和公共物品的存在，導致市場失靈的存在。在公共服務領域，政府提供公共產(chǎn)品來彌補市場失靈帶來的公共需求無法滿足的空白。公共財政理論中，具有公共利益和公共需要的事務納入政府財政的范圍。保障公共性是PPP項目中行政監(jiān)管權之生成邏輯（肖北庚和周斌，2017）。

3.契約理論

市場經(jīng)濟離不開契約，市場交易中涉及到的相關參與方進行利益的權衡。契約關系是商品經(jīng)濟社會的自由、平等和守信精神的體現(xiàn)。契約理論是研究特定交易環(huán)境下不同合同人之間的經(jīng)濟行為與結果，往往設立假定條件，簡化交易屬性并構建模型進行分析。PPP項目具有顯著的契約特征，相關參與方在完成項目目標的前提下，充分考慮契約多方利益訴求，通過相互牽制保證獨立性[3]。

二、PPP委托代理模型

（一）模型的基本假設

假設1：公共部門和私人部門都是理性的經(jīng)濟人，公共部門在滿足社會福利的條件下達到經(jīng)濟效益最大化。私人部門在滿足政府要求的基礎上，力求個人利益最大化。

假設2：政府為委托人，審計部門是審計人，代理人（被審計人）是PPP項目建設公司及相關財政管理機構、行業(yè)管理機構和關聯(lián)企業(yè)。

假設3：委托人風險中性，代理人風險規(guī)避。

（二）模型的構建

設代理人的產(chǎn)出為π，π=kα+δ。其中k是產(chǎn)出系數(shù)，δ是隨機變量 ，k〉0，δ∽N（0，σ2）。

代理人的報酬為 θ（π），θ（π）=α+βπ。α 是固定報酬，β是激勵因子。

代理人的效用函數(shù)為 u，u=-eρω， 其中 0〈ρ〈1，ω是實際貨幣收入，ρ為絕對風險規(guī)避度量。

則委托人收入為 π-θ（π）=π-（α+βπ）

設委托人效用函數(shù)為v，那么期望效用為E（v），

代理人的實際貨幣收入 ω=θ（π）-c（α）=α+βπ-

1.當信息對稱時，委托人的決策受到代理人的參與約束，同時能夠觀測代理人的努力程度。代理人接受項目的確定性等價收入不低于不接受項目時的最低收入。此時，委托代理問題即是在滿足參與約束下的委托人效用最大化。

2.當信息不對稱時，委托人不能觀測代理人的努力程度，參與約束和激勵相容約束都存在，代理人努力最大化自己收入。參與約束IR

三、PPP績效審計的委托代理分析

由上述構建的PPP委托代理模型可知，政府作為委托人，為了使項目參與人（代理人）不偏離目標，在雙方信息對稱時能夠監(jiān)督代理人的行為，而在雙方信息不對稱時調整策略，設計激勵相容約束機制，協(xié)調二者的利益沖突。

PPP模式下，涉及政府部門和私營機構兩大利益主體。政府通過招投標和企業(yè)（代理方）形成委托代理關系，博弈雙方締結契約合同。作為委托人的政府，代表社會公眾，追求社會福利最大化。作為代理人的企業(yè)，力求通過資金、技術和管理優(yōu)勢爭取自身利益最大化。信息不對稱條件下，政府很難觀測到代理人的努力程度，公眾對公共服務反饋不足，易導致道德風險，企業(yè)由于利己動機可能隱瞞信息，產(chǎn)生機會主義行為，損害公眾利益，追求自身利益最大化。政府面對信息不對稱的風險，為了獲得自身最大效用，努力使委托人與代理人目標一致，制定激勵契約，激發(fā)代理人的努力。

在PPP項目招投標階段易出現(xiàn)逆向選擇問題。由于PPP項目的專業(yè)技術性強、投資期長、風險大及不易監(jiān)督管理等特點，政府部門進行私營機構投資者的選擇時，綜合考慮社會投資者的資金狀況、技術水平、社會信譽等。但是政府部門不可能完全掌握社會投資者的真實信息，在競標過程中可能出現(xiàn)優(yōu)汰劣勝現(xiàn)象。

在PPP項目建設運營期易出現(xiàn)道德風險問題。政府部門和私營企業(yè)目標不一致，政府部門著力提高公共產(chǎn)品的供給質量和效率，最大化社會效益；私營企業(yè)力爭經(jīng)濟利益最大化，由于政府難以觀測私營企業(yè)的行為，于是可能選擇機會主義行為如降低供給質量、偷工減料、減少維護費用等。

PPP項目投資主體多元化，涉及眾多利益相關者，政府擔當委托人角色，提升國家審計能力，在PPP項目全生命周期監(jiān)管多個投資主體。PPP績效審計是國家審計實踐，涉及立項可行性、項目招投標、契約簽訂、資金運營、質量、維護等內容，監(jiān)督PPP項目全過程，服務國家治理現(xiàn)代化[4]。

PPP項目績效審計中，委托人為了效用最大化，觀測代理人的行為，設計激勵契約，激發(fā)代理人的最優(yōu)努力水平。在面臨眾多項目參與方情況下，平衡各方利益，協(xié)調利益相關者的目標差異，監(jiān)督社會資本的運營，關注收益風險分配，促使項目規(guī)范運行，實現(xiàn)PPP項目目標。

四、PPP績效審計的監(jiān)督路徑探析

1.完善績效審計模式，運用大數(shù)據(jù)技術

政府委托審計部門對PPP項目實行審計全覆蓋，監(jiān)督財政資金的使用。大數(shù)據(jù)技術的高速發(fā)展，豐富了信息交換的途徑。審計與大數(shù)據(jù)的融合變成必然的發(fā)展趨勢，PPP項目績效審計應充分運用大數(shù)據(jù)技術，監(jiān)督政府資金規(guī)范使用，謹防變相融資行為，防控隱性債務風險，保障PPP項目的市場化運營。

PPP項目績效審計采用定性與定量相結合的方法，在PPP項目全生命周期，對政府投入的資金以及公共資金進行審計。在PPP項目識別階段、準備階段和采購階段，進行物有所值評價、財政承受能力論證、談判與合同的簽署，評估風險程度，資金流的穩(wěn)定性以及運營期的合理定價等。在PPP項目執(zhí)行階段，審查融資的合理性、安全性，進行績效檢測如項目的施工、監(jiān)理是否合規(guī)？項目的質量、環(huán)保及安全狀況如何？在PPP項目移交階段，評估項目的資產(chǎn)狀況，對移交的資產(chǎn)進行性能測試，同時對項目產(chǎn)出、成本效益、管理運營、PPP的應用等進行績效評價[5]。PPP項目績效審計應重視信息化建設，建設審計分析系統(tǒng)和審計數(shù)據(jù)中心。PPP績效審計信息的收集、整理、分析、運用等環(huán)節(jié)形成信息共享鏈，錄入項目投資人、承包人、監(jiān)理人及建設單位等信息。建設“數(shù)字化指揮平臺、大數(shù)據(jù)綜合分析平臺、審計綜合作業(yè)平臺、模擬仿真實驗室和綜合服務支撐系統(tǒng)”等審計信息系統(tǒng)，依托大數(shù)據(jù)控制設計風險，處理復雜的審計信息，遏制隱性債務的增加。

2.關注參與各方利益，協(xié)同職能部門工作

PPP項目參與方眾多，包括政府部門、社會投資者、PPP特許經(jīng)營公司、承包商、供應商、金融機構等，不同的利益主體之間存在分歧在所難免。政府作為委托人，為達到效用最大化，加強與利益相關方的溝通與協(xié)調，設計激勵契約，關注參與各方利益，是否遵循法律意識和契約精神[6]。PPP項目績效審計中，需要識別利益格局和責任邊界，協(xié)調項目參與方不同的利益目標，整合各方組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，發(fā)揮各自優(yōu)勢，為PPP項目平穩(wěn)運行保駕護航。審計中特別要關注的是PPP項目成本核算審計，其涉及到工程造價和財務相關領域。特別關注資金的籌集和使用的合法合規(guī)性，工程價款的結算、虛假合同套取資金、運營管理費用是否過高等問題[7]。

3.構建績效審計機制

首先，構建審計委托機制。組成PPP項目審計小組，政府委托審計機構對PPP模式投資項目績效情況進行審計。其次，構建審計執(zhí)行機制。在計劃階段，根據(jù)審計任務納入PPP項目；在準備階段，組建政府審計為主、涵蓋民間審計和內部審計力量的審計小組，編制審計實施方案；實施階段是執(zhí)行機制的核心部分，項目審計小組實施全生命周期跟蹤審計，編制工作底稿；終結階段，整理匯總審計意見，出具審計報告[8]。最后，構建信息傳遞機制。建設現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)（AO）、安全客戶端系統(tǒng)、項目執(zhí)行管理系統(tǒng)、審計管理系統(tǒng)（OA）、審計分析系統(tǒng)、審計數(shù)據(jù)中心等進行審計的信息收集、信息處理、信息分析、信息運用和信息輸出，使得審計信息從審計對象傳遞到審計委托人和項目利益相關者。

總之，PPP項目績效審計中，政府擔當委托人角色，協(xié)調項目參與各方的目標差異，監(jiān)督社會資本的運營，提升國家審計能力，服務國家治理現(xiàn)代化。PPP項目績效審計應妥善處理委托代理關系，重點關注社會效益的實現(xiàn)程度，監(jiān)督代理人（項目運營方）的機會主義行為，謹防逆向選擇和道德風險，以實現(xiàn)社會福利最大化的目標。