張杰，楊麗君，朱慧超，仲騰霄

(1.山東省第三地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院,山東 煙臺(tái) 264000;2.煙臺(tái)市地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)站,山東 煙臺(tái) 264000)

煙臺(tái)市地處山東半島東北部，蘊(yùn)藏有豐富的礦產(chǎn)資源，開發(fā)利用歷史悠久，特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和20世紀(jì)八十年代大規(guī)模開采，形成了大礦大開、小礦放開的局面，礦山數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)。礦產(chǎn)資源開發(fā)在給地方乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要物質(zhì)保障的同時(shí)，也給煙臺(tái)市生態(tài)地質(zhì)環(huán)境帶來較大影響。后期受環(huán)境保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)、礦業(yè)開發(fā)管理規(guī)范等因素影響，特別是國(guó)家提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)后，眾多礦山被陸續(xù)關(guān)停，但是礦山開發(fā)期間產(chǎn)生的各類地質(zhì)環(huán)境問題卻一直未能得到完全治理，制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展[1-3]。

1 歷史遺留礦山基本情況

煙臺(tái)市歷史遺留礦山(包括廢棄和政策性關(guān)閉礦山)數(shù)量眾多，至2017年底，共有1187座，約占山東省歷史遺留礦山總數(shù)(7991座)的1/7。其中，政策性關(guān)閉礦山244座，廢棄礦山943座。

1.1 地域分布

地域分布上差異較大：有六個(gè)縣(市、區(qū))礦山數(shù)量超過100座，約占礦山總數(shù)的3/4，分別為海陽市(189座)、牟平區(qū)(148座)、棲霞市(144座)、萊州市(134座)、萊陽市(134座)和福山區(qū)(125座)；次之為蓬萊市、萊山區(qū)、招遠(yuǎn)市、昆崳區(qū)、龍口市、開發(fā)區(qū)，礦山數(shù)量在36～71座不等；最少為芝罘區(qū)，僅有7座。其中牟平區(qū)、萊州市、芝罘區(qū)主要以政策性關(guān)閉礦山為主，其余各地主要以廢棄礦山為主(圖1)。

圖1 礦山地域分布情況

1.2 開采礦種

歷史遺留礦山開采的礦種類型有28種，多集中在建筑或飾面用石料、金、長(zhǎng)石等礦種(圖2)：開采建筑用花崗巖的礦山數(shù)量最多(396座)，約占總數(shù)的1/3；次之為開采建筑用大理巖、飾面用石料、金、長(zhǎng)石、建筑用石灰?guī)r，分別有180座、159座、94座、88座、53座，約占總數(shù)的1/2；開采其他22種礦產(chǎn)的礦山數(shù)量相對(duì)較少，礦山數(shù)量在1～32座不等。

圖2 礦山主要開采礦種情況

1.3 開采方式

開采方式主要有3種：露天開采、地下開采、地下與露天聯(lián)合開采。其中，露天開采礦山數(shù)量最多，約占總數(shù)的90%；次之為地下開采礦山；地下與露天聯(lián)合開采礦山數(shù)量?jī)H有1座。

2 主要的礦山地質(zhì)環(huán)境問題

礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的礦山地質(zhì)環(huán)境問題眾多，其類型、表現(xiàn)形式、嚴(yán)重程度等，與開發(fā)的礦產(chǎn)資源種類、開發(fā)方式、區(qū)域地質(zhì)環(huán)境條件等因素密切相關(guān)[4]。目前，煙臺(tái)市歷史遺留礦山的主要地質(zhì)環(huán)境問題有：地形地貌景觀破壞、土地資源占用破壞、礦山地質(zhì)災(zāi)害等。

2.1 地形地貌景觀破壞

煙臺(tái)市絕大多數(shù)歷史遺留礦山采用露天方式開采，造成地表植被破壞；采掘活動(dòng)形成的破損山體和露天采坑，破壞了原有的地形地貌景觀，而且具有規(guī)模小、分布零散的特點(diǎn)，使昔日郁郁蔥蔥的山林變得千瘡百孔，與周圍自然環(huán)境形成強(qiáng)烈的視覺反差，給周邊人員帶來嚴(yán)重的視覺污染[5-7]。

至2017年底，煙臺(tái)市歷史遺留礦山開發(fā)形成的破損山體尚有578處，其中海陽市和棲霞市分布數(shù)量最多，分別有154處、135處，占總數(shù)的50%(圖3)；露天采坑尚有424處，其中萊州市和牟平區(qū)分布數(shù)量最多，分別有174處、70處，占總數(shù)的57%(圖4)。

圖3 破損山體地域分布情況

圖4 露天采坑地域分布情況

2.2 土地資源占用損壞

礦山開發(fā)勢(shì)必占用損壞土地資源，使得地表原有的耕地、林地、園地等造成破壞。

(1)占損類型。 至2017年底，煙臺(tái)市歷史遺留礦山開發(fā)占用損壞的土地資源尚有5185.67hm2，其中：耕地占損608.68hm2，草地占損405.20hm2，園地占損276.19hm2，林地占損684.98hm2，建設(shè)用地占損1248.13hm2，其他土地占損1962.49hm2(表1)。

表1 土地資源占損類型情況 hm2

(2)地域分布。 在地域分布上，占損土地資源面積最多的地區(qū)為萊州市和海陽市，分別為1856.8hm2、731.84hm2，占總數(shù)的50%(圖5)。

圖5 占損土地地域分布情況

(3)占損形式。 土地資源占損主要有露天采場(chǎng)占用和損壞、地質(zhì)災(zāi)害損壞、工業(yè)廣場(chǎng)占用、固體廢棄物占用4種形式。其中露天采場(chǎng)占用和損壞土地資源面積最大，為3339.99hm2，主要分布于萊陽市、萊州市等地；次之為固體廢棄物，占損土地資源1231.72hm2，主要分布于萊州市；工業(yè)廣場(chǎng)占損土地資源417.25hm2，主要分布于萊州市、福山區(qū)、龍口市；地面塌(沉)陷地質(zhì)災(zāi)害占損土地資源196.72hm2，主要分布于龍口市(表2)。

2.3 礦山地質(zhì)災(zāi)害隱患

煙臺(tái)市歷史遺留礦山存在的地質(zhì)災(zāi)害隱患主要為崩塌、滑坡、泥(渣)石流、地面塌(沉)陷。

(1)崩塌、滑坡。 主要位于露天開采礦山附近，開采形成的陡立掌子面，高度大、坡度大、坡面比較破碎，改變?cè)械奶烊黄胶鉅顟B(tài)，崩塌、滑坡等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[7-8]。由于露采礦山一般位于丘陵山溝，雖然存在崩塌、滑坡地質(zhì)災(zāi)害隱患，但周邊人跡活動(dòng)和有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)較少，危害程度總體不大。

表2 各地區(qū)土地資源占損形式 hm2

(2)泥(渣)石流。主要位于歷史遺留礦山形成的各類固體廢棄物堆積場(chǎng)附近。據(jù)統(tǒng)計(jì)，煙臺(tái)市歷史遺留礦山形成的廢土石堆有89處，尾礦庫28處，積存量約1.36億t，主要分布于萊州市、牟平區(qū)等地。這些固體廢棄物多數(shù)沿山坡、山谷堆放，抗擾動(dòng)能力弱，遇到強(qiáng)降雨等條件，存在發(fā)生泥(渣)石流地質(zhì)災(zāi)害隱患，從而對(duì)下游的河道、道路、土地及植被造成破壞[9-11]。

(3)地面塌(沉)陷及地裂縫。主要位于地下開采礦山附近。礦產(chǎn)地下開采后形成采空區(qū)，未進(jìn)行充填治理，致使地下巖土體應(yīng)力狀態(tài)發(fā)生變化，從而導(dǎo)致地面開裂、下陷。尤其是埋深比較淺的地下采空區(qū)，空區(qū)上覆巖體極易向下陷落，并在地面形成裂縫或塌陷坑(洞)。由于地下采空區(qū)具有隱伏性強(qiáng)、空間分布特征規(guī)律性差、采空區(qū)頂板冒落塌陷情況難以預(yù)測(cè)等特點(diǎn)，因此，其對(duì)周邊人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全會(huì)構(gòu)成較大威脅，危害程度相對(duì)較大。

至2017年底，歷史遺留礦山形成的采空區(qū)尚有68處，分布面積約471.01hm2。其中非煤礦山采空區(qū)有64處，分布于萊州市、蓬萊、龍口等地，面積約282.89hm2；煤田礦山采空區(qū)有4處，分布于龍口市北部，面積約188.12hm2。據(jù)統(tǒng)計(jì)，區(qū)內(nèi)曾發(fā)生過地面塌(沉)陷21處，其中15處為非煤礦山采空區(qū)塌陷，6處為煤田礦山采空區(qū)沉陷；共造成兩間房屋損毀，直接經(jīng)濟(jì)損失約10萬元。

2.4 其他地質(zhì)環(huán)境問題

其他地質(zhì)環(huán)境問題主要為含水層結(jié)構(gòu)破壞及水土污染。其一，礦山地下開采造成地下含水層結(jié)構(gòu)破壞，淺層與深層地下水貫通，使淺層地下水發(fā)生漏失或水質(zhì)變差等現(xiàn)象；其二，塌陷地容易造成地表水與地下水貫通，易造成水質(zhì)不良的地表水直接補(bǔ)給地下水，使地下水質(zhì)變差；其三，裸露的廢土石堆、尾礦庫等受到降水淋濾后，部分有毒有害成分溶解后隨地表徑流污染，導(dǎo)致途經(jīng)范圍土壤、地表水、地下水以及農(nóng)作物產(chǎn)生污染。

3 前期治理情況及存在問題

3.1 前期治理情況

黨的十八大報(bào)告提出了大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理提出了更高要求。煙臺(tái)市積極響應(yīng)黨中央和省政府相關(guān)要求，把礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要事項(xiàng)之一，持續(xù)加大資金投入，推進(jìn)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，并取得顯著成效。至2017年底，煙臺(tái)市共計(jì)籌措治理資金近9億元，實(shí)施治理項(xiàng)目120余個(gè)(包含礦山企業(yè)針對(duì)生產(chǎn)礦山的治理項(xiàng)目)，恢復(fù)占損土地面積3000余hm2，重要的歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題得到了有效治理。

3.2 存在問題

(1)存量大。 雖然煙臺(tái)市在礦山地質(zhì)環(huán)境治理方面投入工作量較大，但目前歷史遺留礦山存量仍位居全省前列，尚有5185.67hm2占損土地需要進(jìn)行恢復(fù)治理；僅“三區(qū)兩線”可視范圍內(nèi)(2km)還存有未治理的歷史遺留礦山163座，占損1000余hm2土地資源。

(2)進(jìn)程慢。 煙臺(tái)市自開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作以來，雖然實(shí)施了一系列重大治理項(xiàng)目，但由于歷史“欠賬”過多，已投入的治理工作(治理歷史遺留礦山85處)顯得杯水車薪，目前治理率僅為7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省歷史遺留礦山平均治理率(18%)，治理進(jìn)程較為緩慢。

(3)財(cái)政資金保障程度低。 煙臺(tái)市開展歷史遺留礦山治理的財(cái)政資金來源主要為中央到地方的礦山治理專項(xiàng)資金，目前尚未在政府預(yù)算中針對(duì)廢棄礦山治理經(jīng)費(fèi)進(jìn)行列支，財(cái)政資金來源主要還是依靠礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入(包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探采礦權(quán)價(jià)款、探采礦權(quán)使用費(fèi)等)、礦山企業(yè)繳納的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金[12]。

(4)社會(huì)力量參與不足。 2009年國(guó)土資源部出臺(tái)了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，其中第六條：國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或者個(gè)人投資，對(duì)已關(guān)閉或者廢棄礦山的地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理。由于沒有出臺(tái)細(xì)化可操作性的配套政策，市場(chǎng)以外的其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體缺乏利益驅(qū)動(dòng)，沒有動(dòng)力參與礦山地質(zhì)環(huán)境治理，不能有效補(bǔ)充礦山治理資金缺口。據(jù)統(tǒng)計(jì)，煙臺(tái)市前期礦山地質(zhì)環(huán)境治理最主要的資金來源為財(cái)政和礦山企業(yè)，占治理資金投入總量的90%以上；而社會(huì)資金占比小，社會(huì)力量參與度較小。截至目前，僅萊州市在引入社會(huì)力量開展廢棄礦山治理方面取得突破性進(jìn)展，先后與兩家社會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)簽訂了廢棄礦山治理戰(zhàn)略合作協(xié)議，規(guī)劃至2022年，完成轄區(qū)內(nèi)歷史遺留露天礦山的治理工作。

(5)治理模式單一。 多年來，煙臺(tái)市礦山地質(zhì)環(huán)境治理模式相對(duì)單一，主要在削坡、卸載、砌墻、續(xù)坡等工程施工的基礎(chǔ)上，進(jìn)行復(fù)綠或復(fù)墾。目前，已完成治理的項(xiàng)目與其他工程建設(shè)類項(xiàng)目結(jié)合相對(duì)較少，尚未建立多手段綜合治理的有效模式，礦山地質(zhì)環(huán)境治理的多元化路徑還沒有完全破解[13-14]。

4 治理對(duì)策及建議

4.1 強(qiáng)化認(rèn)識(shí)、提高站位

黨的十八大從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，提出了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策。歷史遺留礦山治理不僅是生態(tài)文明建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，更是踐行“綠水青山就是金山銀山”新發(fā)展理念的具體行動(dòng)。充分認(rèn)識(shí)開展歷史遺留礦山治理的必要性、緊迫性、重要性，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想、提高站位，并把治理工作作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)來抓[15]。

4.2 責(zé)任分解落實(shí)到位

《山東省礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃(2018—2025年)》已于2018年4月23日經(jīng)山東省人民政府批復(fù)。批復(fù)意見明確指出：各級(jí)政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)落實(shí)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理主體責(zé)任。煙臺(tái)市應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)文件，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的責(zé)任，將壓力傳導(dǎo)到位、責(zé)任分解到位、任務(wù)落實(shí)到位。

4.3 建立聯(lián)動(dòng)部門協(xié)作機(jī)制

在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，整合國(guó)土、發(fā)改、財(cái)政、環(huán)保、林業(yè)、旅游、煤炭、水利等相關(guān)部門的力量，通過“多條腿走路”的方式，切實(shí)改變當(dāng)前國(guó)土部門“獨(dú)木支撐”局面，快速推動(dòng)歷史遺留礦山的治理進(jìn)程。進(jìn)一步按照礦山位置歸屬部門管轄地域的原則，確定各礦山治理責(zé)任主體，把任務(wù)落實(shí)到具體責(zé)任單位和具體責(zé)任人，明確完成時(shí)間，實(shí)行一個(gè)礦山，一個(gè)責(zé)任單位，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，一抓到底；形成相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、密切協(xié)作、齊抓共管實(shí)施歷史遺留礦山治理的新格局。

4.4 建立健全考核機(jī)制

盡快確定煙臺(tái)市歷史遺留礦山治理的目標(biāo)和任務(wù)，并納入各級(jí)政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中。建立煙臺(tái)市歷史遺留礦山治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定礦山地質(zhì)環(huán)境治理責(zé)任綜合考核辦法，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，并進(jìn)行定期考核。對(duì)治理任務(wù)完成好的縣市區(qū)或部門，在煙臺(tái)市掌握的資源配置上給予適度傾斜，在列入全市重點(diǎn)工程項(xiàng)目、配套資金、審核審批、投融資等方面優(yōu)先安排和支持；對(duì)任務(wù)完成不好的縣市區(qū)或部門要通報(bào)批評(píng)，責(zé)令改正，對(duì)持續(xù)改進(jìn)不力的進(jìn)行約談或者問責(zé)。

4.5 提高資金保障水平

積極探索礦山治理資金多元化投融資渠道，提高治理資金的保障程度。一是，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政和省財(cái)政的各類專項(xiàng)資金；二是，積極學(xué)習(xí)外地治理經(jīng)驗(yàn)，按照“誰投資、誰受益”的理念，綜合運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、金融支持、土地權(quán)益、行政激勵(lì)、治理收益分配等各方面政策，出臺(tái)吸引社會(huì)資金參與廢棄礦山治理的有關(guān)政策，大力構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與礦山治理的新模式，擴(kuò)寬資金來源渠道，緩解財(cái)政治理資金嚴(yán)重不足的局面；三是，充分利用歷史遺留礦山繳納的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金，在此基礎(chǔ)上各級(jí)政府強(qiáng)化兜底意識(shí)，做好年度財(cái)政預(yù)算，保障治理資金及時(shí)到位。

4.6 分門別類實(shí)施治理

針對(duì)歷史遺留礦山不能滿足于需治理而治理，在治理前，應(yīng)注重對(duì)各治理礦山所在地域進(jìn)行調(diào)研，充分挖掘歷史遺留礦山的價(jià)值，在優(yōu)先消除地質(zhì)災(zāi)害隱患基礎(chǔ)上，盡可能與其他有關(guān)社會(huì)、民生等建設(shè)工程相銜接，協(xié)同治理與建設(shè)。在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)及周邊，盡可能與建設(shè)項(xiàng)目、休閑娛樂場(chǎng)地、園林景觀建設(shè)相結(jié)合；在有地質(zhì)遺跡或其他價(jià)值地區(qū)，盡量與地質(zhì)公園建設(shè)相結(jié)合；在缺水地區(qū)，盡可能與水庫建設(shè)相結(jié)合；在旅游景區(qū)，盡可能與景區(qū)建設(shè)相結(jié)合；在農(nóng)業(yè)種植區(qū)，盡可能與土地整治相結(jié)合；在保護(hù)區(qū)，盡可能與環(huán)境保護(hù)工作相結(jié)合；在地面沉陷范圍較大且積水的地區(qū)，盡量與濕地、養(yǎng)殖、水上樂園建設(shè)等相結(jié)合；破損嚴(yán)重的礦山，盡量與殘留資源開發(fā)利用相結(jié)合[16-17]。最終通過實(shí)施治理，不僅消除了礦山開發(fā)遺留的各類問題，而且通過變廢為寶，實(shí)現(xiàn)更好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益，服務(wù)于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.7 全面規(guī)劃、階段推進(jìn)

對(duì)區(qū)內(nèi)歷史遺留礦山進(jìn)行全面梳理，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，分步實(shí)施。對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣裆?cái)產(chǎn)、社會(huì)安定、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅的礦山、“三區(qū)兩線”可視范圍內(nèi)礦山優(yōu)先開展治理，樹立典型示范工程，帶動(dòng)和促進(jìn)歷史遺留礦山治理全面展開[18]。

4.8 依靠科技進(jìn)步，提高治理水平

在現(xiàn)有治理手段上，加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，加快研究推廣一些新的治理技術(shù)支撐礦山治理工作，在降低治理成本的基礎(chǔ)上，提高治理效率。其二，礦山地質(zhì)環(huán)境治理是一項(xiàng)多學(xué)科交叉的工程項(xiàng)目，要在現(xiàn)有地質(zhì)、采礦、水文地質(zhì)、工程地質(zhì)等學(xué)科基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與環(huán)境保護(hù)、園林生態(tài)、景觀等相關(guān)學(xué)科的融合。其三，對(duì)固體廢棄物盡快開展回收與綜合利用技術(shù)研究，充分發(fā)揮固體廢棄物的資源價(jià)值，既能變廢為寶，更能從根源上消除其對(duì)地質(zhì)環(huán)境的影響。

5 結(jié)語

煙臺(tái)市歷史遺留礦山點(diǎn)多面廣，存在的地質(zhì)環(huán)境問題較為復(fù)雜，雖然當(dāng)?shù)卣叨戎匾暎捌陂_展了大量的治理工作，但受歷史原因造成“欠債”過多，治理任務(wù)仍然繁重，形勢(shì)比較嚴(yán)峻。建議煙臺(tái)市下步加大歷史遺留礦山治理工作力度，明確責(zé)任，創(chuàng)新機(jī)制，積極探索出一條推動(dòng)礦山地質(zhì)環(huán)境治理的新路徑，逐步解決歷史遺留礦山開發(fā)帶來的地質(zhì)環(huán)境問題，為生態(tài)煙臺(tái)美麗煙臺(tái)建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。