鄒更生

摘要：本文從內(nèi)部控制建設(shè)的由來及含義出發(fā)，闡述了內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義和作用，解析了內(nèi)部控制建設(shè)與內(nèi)部審計的關(guān)系，探討了發(fā)揮內(nèi)部控制審計職能的途徑。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制 內(nèi)部審計

國內(nèi)高職院校經(jīng)過20多年的快速發(fā)展，總體數(shù)量在高校系列中已經(jīng)超過本科院校，但在完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化與新時代的發(fā)展要求方面還有相當(dāng)差距，特別是在涉及經(jīng)濟活動的管控上基礎(chǔ)薄弱。因此，需要按照國家層面的頂層設(shè)計，借鑒國際通行的內(nèi)部控制框架，通過優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，充分發(fā)揮內(nèi)部審計職能，從而構(gòu)建起完善的內(nèi)部治理體系。

一、內(nèi)部控制建設(shè)的由來及含義

內(nèi)部控制屬于微觀經(jīng)濟管理的范疇，源于公司治理的實際需要。作為內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)制定的國際權(quán)威機構(gòu)，美國反虛假財務(wù)報告全國委員會的發(fā)起組織委員會（COSO）在1992年9月推出獲得各國廣泛認可和應(yīng)用的《內(nèi)部控制整合框架》，并在2013年5月進行了修訂完善。COSO將內(nèi)部控制定義為，一個組織的董事會、管理層和其他員工共同作用的過程，它的設(shè)計旨在為實現(xiàn)組織運營、報告和合規(guī)等目標(biāo)提供合理保證。COSO闡明內(nèi)部控制由控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)控這五個要素組成，同時給出了這五個要素對應(yīng)的17項原則，構(gòu)成開展內(nèi)部控制建設(shè)與評價的主要標(biāo)準(zhǔn)。這些原則進一步完善了內(nèi)部控制的基本概念，可以在各種類型的企業(yè)和組織中發(fā)揮作用。

2008年6月，財政部會同證監(jiān)會、審計署等五部門聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，隨后發(fā)布多項相應(yīng)的配套指引，標(biāo)志著適應(yīng)我國企業(yè)實際情況、融合國際先進經(jīng)驗的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系開始形成。2012年11月，財政部正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范（試行）》，規(guī)定自2014年1月1日起在范圍內(nèi)正式施行。該規(guī)范第一條載明，內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。結(jié)合高校的實際情況，教育部研究制定并印發(fā)了《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》。在這指南里，特別明確了內(nèi)部控制專門針對高校的經(jīng)濟活動，強調(diào)高校內(nèi)部控制是指學(xué)校為實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。這是迄今為止，最適用高職院校內(nèi)部控制的定義。

從管理學(xué)上講，控制是與計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)新并列的管理職能之一，是根據(jù)計劃和衡量績效的要求，把業(yè)務(wù)工作結(jié)果與預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)相比較，以確定發(fā)生的偏差及程度，從而有針對性地采取糾正措施。顯然，內(nèi)部控制不是一項單純的業(yè)務(wù)活動或工作任務(wù)，而是由若干相關(guān)事物或某些意識相互聯(lián)系的體系，是一項系統(tǒng)工程。為此，財政部2015年12月下發(fā)《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，指出內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運行的有效手段，也是組織目標(biāo)實現(xiàn)的長效保障機制。顯然，扎實推進內(nèi)部控制建設(shè)是高職院校相當(dāng)一段時期必須抓緊抓好的大事。

二、內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義和作用

內(nèi)部控制建設(shè)對于始終追求開源節(jié)流，提高競爭力以實現(xiàn)利益最大化的企業(yè)無疑是極其重要的，可以說，內(nèi)部控制作為現(xiàn)代企業(yè)管理的重要手段，是企業(yè)抵御風(fēng)險、經(jīng)久不衰、持續(xù)經(jīng)營的法寶。對于高職院校來說，作為事業(yè)法人，同樣具有提高內(nèi)部治理水平，增加在行業(yè)中競爭能力的動因?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》針對高等教育提出了完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度及完善治理結(jié)構(gòu)的要求，我們應(yīng)該在宏觀上，從國家治理的高度認識內(nèi)部控制建設(shè)的意義。再從政治層面上講，深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，是高校黨政的主體責(zé)任，要壓實責(zé)任，必須加大廉政風(fēng)險防范的力度。強化內(nèi)部控制本身就是將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，通過橫向與縱向的權(quán)利制衡，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一種廉政風(fēng)險防范的落地機制，對于學(xué)校的反腐倡廉建設(shè)具有現(xiàn)實的、長遠的意義。

扎實推進內(nèi)部控制建設(shè)對于建立健全高職院校的管理機制具有重要的作用。一是通過內(nèi)部控制建設(shè)，有利于推進依法治校，提高學(xué)校內(nèi)部管理的制度化、規(guī)范化、流程化的水平。二是通過內(nèi)部控制建設(shè)，實行流程梳理，有利于發(fā)現(xiàn)存在重大風(fēng)險的環(huán)節(jié)或崗位，針對性地采取控制手段，打好提前量。三是通過內(nèi)部控制建設(shè)，有利于針對財務(wù)收支、薪酬分配、基建項目、物資采購等權(quán)力集中的部門實現(xiàn)分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，把權(quán)力充分關(guān)進籠子里。四是通過內(nèi)部控制建設(shè)，有利于建立常態(tài)化的監(jiān)督制度，完善問責(zé)方式與問責(zé)程序。

三、內(nèi)部控制建設(shè)與內(nèi)部審計的關(guān)系

高職院校內(nèi)部控制是學(xué)校目標(biāo)實現(xiàn)的長效保障機制，建立健全這種機制是學(xué)校內(nèi)部健全治理體系和提高治理能力建設(shè)的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)貫穿學(xué)校經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。第一要素控制環(huán)境主要包括發(fā)展規(guī)劃、內(nèi)部控制組織架構(gòu)、運行機制、關(guān)鍵崗位與人員、會計及信息系統(tǒng)等方面。因此，內(nèi)部控制建設(shè)是基礎(chǔ)性的、長期性的、系統(tǒng)性的制度安排、實施和保障，是綜合性的體系建設(shè)?！皟?nèi)部審計是指對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)的活動”（2018年版《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》）。由此不難看出，內(nèi)部審計是內(nèi)部控制體系中的具有監(jiān)督、評價和建議功能的子系統(tǒng)，同時又反作用于內(nèi)部控制，保證體系的科學(xué)性和有效性。從委托代理理論和信息經(jīng)濟學(xué)上講，內(nèi)部審計與內(nèi)部控制具有共同的理論基礎(chǔ)和相同的最終目標(biāo)，都是為了管控風(fēng)險，提升管理效率，確保組織目標(biāo)的順利實現(xiàn)。內(nèi)部審計和內(nèi)部控制都是法人治理的內(nèi)在要求，都是內(nèi)部管理的重要手段，二者相互依存、相互促進。

在推進內(nèi)部控制建設(shè)的實務(wù)中，文件規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作”，對高職院校而言，就存在一個現(xiàn)實問題，就是學(xué)校內(nèi)部審計機構(gòu)該不該是牽頭部門。相當(dāng)部分的人認為內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)負責(zé)組織協(xié)調(diào)，理由是內(nèi)部審計機構(gòu)履行查錯防弊、實施監(jiān)督、開展領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計職責(zé)，承擔(dān)的是對經(jīng)濟活動的全局性管理工作。實際上，內(nèi)部控制建設(shè)是一個全員參加的工作，并且是“一把手”工程。內(nèi)部審計在內(nèi)部控制中發(fā)揮的作用是對已經(jīng)建立的內(nèi)部控制體系發(fā)揮監(jiān)督和再評價，不能違背“內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建設(shè)和實施保持相對獨立”的規(guī)定，也就是說裁判員不能當(dāng)運動員。這一點，跟紀檢監(jiān)察的“三轉(zhuǎn)”一樣，審計機構(gòu)需要聚焦主業(yè)，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，并且在具體工作中予以落實。從內(nèi)部控制建設(shè)的規(guī)范性文件都由財政部發(fā)布來看，財務(wù)部門應(yīng)該是內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門。更好的做法是，成立專門負責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組，其辦公室掛靠在財務(wù)部門，由分管財務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)或總會計師擔(dān)綱，以便更好地協(xié)助學(xué)校主要責(zé)任人開展內(nèi)部控制建設(shè)。

四、內(nèi)部控制審計職能及其發(fā)揮

開展內(nèi)部控制審計，是實現(xiàn)內(nèi)部審計從查錯糾弊到參與治理，以實現(xiàn)權(quán)力制衡的有效途徑。參照《第2201號內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則一內(nèi)部控制審計》，高職院校內(nèi)部控制審計的職責(zé)是對內(nèi)部控制設(shè)計和運行的有效性進行審查和評價，促進學(xué)校改善內(nèi)部控制及風(fēng)險管理。為了使內(nèi)部控制審計能順利開展，應(yīng)建立實施內(nèi)部控制規(guī)范的工作機制，即建立以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)、責(zé)任部門主抓和相關(guān)部門協(xié)調(diào)的內(nèi)部控制的工作機制，明確財務(wù)、紀檢監(jiān)察、人事、采購、基建和審計等部門在內(nèi)部控制建設(shè)、實施與監(jiān)督檢查中的職責(zé)權(quán)限，并充分發(fā)揮各職能部門的積極作用。

鑒于高職院校內(nèi)部審計機構(gòu)在設(shè)置上不夠完整，專職人員按單位員工2‰的比例，只有1—2人，因此，內(nèi)部審計要全面落實內(nèi)部控制審計，，必須善于協(xié)調(diào)組織，整合涉及內(nèi)部控制相關(guān)部門的力量，重點抓住五要素當(dāng)中的控制環(huán)境和內(nèi)部監(jiān)督，注意組織機構(gòu)職權(quán)劃分的合理性、績效考核及激勵機制等內(nèi)容的測試和評價。高職院校內(nèi)部審計機構(gòu)多年來都是與紀檢監(jiān)察合署辦公的，由于紀檢監(jiān)察的“三轉(zhuǎn)”，有的學(xué)校單獨設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)。在深化改革的大背景下，國家最高層面新成立了審計委員會，最高領(lǐng)導(dǎo)人親自掛帥。審計地位進一步提升，內(nèi)部審計也越來越受到高度重視。新修訂的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》規(guī)定“履行內(nèi)部審計職責(zé)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織、主要負責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計工作，向其負責(zé)并報告工作。”高職院校紀檢監(jiān)察審計工作一般都由黨委副書記、紀委書記分管。因而對內(nèi)部控制的審計應(yīng)加強組織領(lǐng)導(dǎo)、強化督導(dǎo)檢查，落實溝通協(xié)調(diào)和信息共享等保障措施，加大考評問責(zé)力度，形成監(jiān)督合力，確保內(nèi)部控制建設(shè)抓牢、抓實、抓好。