童珊

摘 要：精準(zhǔn)扶貧工作是全面建成小康社會(huì)的重要抓手，直接影響著全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的達(dá)成。該文根據(jù)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作存在的扶貧機(jī)制不完善、扶貧法規(guī)不健全等問(wèn)題，分析了精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局貫徹落實(shí)的緊迫性，然后從創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制、完善扶貧的法律法規(guī)、規(guī)范精準(zhǔn)扶貧的主體等方面提出了貫徹落實(shí)扶貧領(lǐng)域“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；“四個(gè)全面”；戰(zhàn)略布局；貫徹落實(shí)

中圖分類號(hào) F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2018）21- 0008-03

扶貧工作一直是我國(guó)農(nóng)村工作中的重要內(nèi)容。黨的十八大以來(lái)，在國(guó)際國(guó)內(nèi)新形勢(shì)下，黨中央把精準(zhǔn)扶貧工作放到了治國(guó)理政的重要位置，成為了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中全面建成小康社會(huì)能否完成的重要抓手。截至2016年底，我國(guó)貧困人口4335萬(wàn)人，隨著“定點(diǎn)幫扶”、“百縣萬(wàn)村”等精準(zhǔn)扶貧工作的開(kāi)展，脫貧攻堅(jiān)首年2016年，我國(guó)減貧人口達(dá)1240萬(wàn)人[1]，按照現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)與速度，我國(guó)將提前10年完成聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》確定的減貧任務(wù)。然而，作為重大政治任務(wù)來(lái)完成的扶貧工作，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，在脫貧工作取得重大成績(jī)的同時(shí)，亦不可忽視過(guò)程中存在的問(wèn)題。隨著脫貧攻堅(jiān)工作的深入開(kāi)展，這些問(wèn)題也日益成為精準(zhǔn)扶貧工作中被大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

1 精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局貫徹落實(shí)的緊迫性

1.1 精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的不完善與全面深化改革 我國(guó)扶貧工作的開(kāi)展經(jīng)歷了從區(qū)域精準(zhǔn)到貧困縣精準(zhǔn)再到貧困村精準(zhǔn)的過(guò)程，幾十年間在解決幾億農(nóng)村人口的貧困問(wèn)題中積累了眾多的扶貧經(jīng)驗(yàn)。但隨著精準(zhǔn)扶貧工作的深入開(kāi)展，由于精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的不完善，牽制了脫貧攻堅(jiān)工作的順利推進(jìn)。

1.1.1 貧困戶識(shí)別機(jī)制不精準(zhǔn) 精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶是精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展的首要環(huán)節(jié)，也是決定精準(zhǔn)扶貧工作成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。雖然《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》明確要“加強(qiáng)建檔立卡工作，健全貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理應(yīng)用，定期對(duì)貧困戶和貧困人口進(jìn)行全面核查，按照貧困人口認(rèn)定、退出標(biāo)準(zhǔn)和程序，實(shí)行有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理”[2]。但是扶貧對(duì)象識(shí)別的偏離問(wèn)題在實(shí)際扶貧過(guò)程中經(jīng)常發(fā)生。一方面，在人口流動(dòng)相對(duì)較少的農(nóng)村，受我國(guó)傳統(tǒng)熟人社會(huì)關(guān)系的影響，基層扶貧工作人員在圈定貧困戶時(shí)無(wú)法完全排除人情因素影響，存在主觀劃定貧困戶現(xiàn)象。另一方面，脫貧農(nóng)戶的退出機(jī)制目前還不夠健全，“不愿脫貧”、“被脫貧”等現(xiàn)象依然存在[3]。

1.1.2 貧困幫扶機(jī)制不精準(zhǔn) 精準(zhǔn)幫扶需要落實(shí)幫扶責(zé)任人，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶計(jì)劃，集中力量予以支持[4]。但是在實(shí)際的幫扶過(guò)程中，扶貧措施不夠精準(zhǔn)的問(wèn)題依然突出：一是存在扶貧措施與致貧原因不一致的現(xiàn)象，并沒(méi)有將貧困人口進(jìn)行細(xì)致劃分，扶貧沒(méi)有做到精準(zhǔn)施策；二是幫扶的項(xiàng)目少、安排到戶的扶貧資金少且存在資金撥付不及時(shí)的問(wèn)題。“利益捆綁”式的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目很難真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的效果，往往成為基層政府凸顯政績(jī)的新方式，甚至造成對(duì)原有低薄收入來(lái)源的侵害。

1.1.3 扶貧考核機(jī)制不精準(zhǔn) 扶貧考核作為精準(zhǔn)扶貧工作的重要監(jiān)督環(huán)節(jié)，直接影響著精準(zhǔn)扶貧工作其他各項(xiàng)環(huán)節(jié)的工作績(jī)效。在實(shí)際扶貧考核工作中，由于考核方式單一、考核模式固化，基層扶貧干部很容易形成應(yīng)對(duì)上級(jí)考核的方法。在考核前進(jìn)行扶貧工作的臨時(shí)突擊，足以應(yīng)付考核任務(wù)，從而導(dǎo)致扶貧考核的威懾性下降，扶貧考核的監(jiān)督作用形同虛設(shè)，不能發(fā)揮其應(yīng)有的獎(jiǎng)懲作用，精準(zhǔn)扶貧工作的真實(shí)成效無(wú)疑會(huì)受到負(fù)面影響。精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的不完善，不僅會(huì)導(dǎo)致扶貧的人力、物力和財(cái)力不能精確幫扶真正貧困人口，浪費(fèi)扶貧資源，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧成效的下降，同時(shí)也會(huì)使少數(shù)貧困人口對(duì)扶貧政策產(chǎn)生消極、不滿甚至抵抗情緒，影響村委組織的公信力，降低村委組織在社區(qū)治理中的權(quán)威性，弱化村委組織的凝聚力[5]。因此，深化精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的改革，成為了精準(zhǔn)扶貧工作的迫切要求。

1.2 精準(zhǔn)扶貧法規(guī)的不健全與全面依法治國(guó) 全面依法治國(guó)是全面建成小康社會(huì)的重要保障，只有通過(guò)法律制度的構(gòu)建才能解決當(dāng)前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作中所面臨的各種現(xiàn)實(shí)困境。反觀我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐，國(guó)家和地方雖制定了一系列促進(jìn)和保障貧困人口、貧困地區(qū)的政策措施和規(guī)范性文件，但相關(guān)的法律法規(guī)仍較少，呈現(xiàn)出較濃厚的政策化取向[6]。在政府主導(dǎo)扶貧工作的背景下，社會(huì)力量參與較少，缺乏法律約束的精準(zhǔn)扶貧工作很容易助長(zhǎng)部分基層政府長(zhǎng)官意志。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部甚至不考慮貧困群體的實(shí)際需要、貧困地區(qū)本身的發(fā)展能力而盲目進(jìn)行項(xiàng)目選擇、資金籌措，使得精準(zhǔn)扶貧工作無(wú)法真正發(fā)揮作用。法制的缺位和依靠不具有外在強(qiáng)制性的政策、道德的約束，必然導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧工作硬性約束力下降，使得社會(huì)基本政策在轉(zhuǎn)化為具體政策過(guò)程中異化，背離基本政策出臺(tái)的目標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)弱勢(shì)群體的應(yīng)有權(quán)利無(wú)法受到保護(hù)，更加難以擺脫貧困狀態(tài)。

1.3 精準(zhǔn)扶貧政治生態(tài)問(wèn)題與全面從嚴(yán)治黨 在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，貪腐現(xiàn)象不斷被曝光，從中央紀(jì)委2017年曝光的8起扶貧領(lǐng)域腐敗問(wèn)題典型案例[7]可以看出，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象，形式多樣、涉及金額大且腐敗主體基層化趨勢(shì)明顯。扶貧款作為國(guó)家下?lián)芙o貧困群眾的救濟(jì)錢(qián)，由于相關(guān)工作人員的貪腐行為導(dǎo)致貧困群眾難以依靠國(guó)家力量改善自身困境，極易引起民眾不滿[8]。同時(shí)，基層扶貧干部崗位勝任力不足與責(zé)任感的缺失，導(dǎo)致整體扶貧工作的大環(huán)境較差。從事農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的干部班組大都是臨時(shí)抽調(diào)組成的，這就必然存在部分工作人員對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策不夠了解。很多精準(zhǔn)扶貧工作僅僅停留在走訪慰問(wèn)層面，沒(méi)有能力將國(guó)家扶貧政策與具體貧困問(wèn)題的解決相銜接，對(duì)貧困戶貧困問(wèn)題的解決往往是“治標(biāo)不治本”。部分扶貧干部責(zé)任感差，精準(zhǔn)扶貧工作中“走讀式”、“掛名式”等形式主義幫扶現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮[3]，文字脫貧、材料脫貧成為了他們扶貧工作的重點(diǎn)內(nèi)容。

1.4 精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的艱巨性與全面建成小康社會(huì) 到2020年全面建成小康社會(huì)是“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)中的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，它在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中居于引領(lǐng)地位，與全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨是一個(gè)有機(jī)整體。而貧困問(wèn)題的解決與否，直接關(guān)系到2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)能否達(dá)成，從這個(gè)層面來(lái)講，精準(zhǔn)扶貧工作的重要性不言而喻。我國(guó)現(xiàn)有的貧困人口貧困程度更深、減貧成本更高、脫貧難度更大，依靠常規(guī)舉措難以擺脫貧困狀況。要實(shí)現(xiàn)到2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)，每年的減貧人口要達(dá)到1000萬(wàn)人以上。部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較差、產(chǎn)業(yè)較單一、貧困人口就業(yè)渠道窄且轉(zhuǎn)移就業(yè)難度大，完成這一任務(wù)時(shí)間緊迫，任務(wù)艱巨。

2 “四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的貫徹落實(shí)

2.1 創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制 全面深化改革是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中具有突破性和先導(dǎo)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。全面深化改革的總目標(biāo)就是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。將治理體系和治理能力相結(jié)合，是新形勢(shì)下體制機(jī)制改革的需要。精準(zhǔn)扶貧機(jī)制中存在的問(wèn)題，也迫切需要我們將治理體系和治理能力統(tǒng)一起來(lái)，構(gòu)建起一套切實(shí)解決貧困問(wèn)題的機(jī)制。首先，建立精準(zhǔn)扶貧工作的貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，嚴(yán)格按照貧困戶認(rèn)定的各項(xiàng)指標(biāo)、程序進(jìn)行貧困認(rèn)定，嚴(yán)格執(zhí)行貧困退出規(guī)定，對(duì)不符合對(duì)象堅(jiān)決做到依規(guī)清除。其次，提升精準(zhǔn)扶貧工作的幫扶效率。項(xiàng)目扶貧要尊重貧困群眾的意見(jiàn)，符合貧困群眾的需求。要細(xì)化扶貧對(duì)象，對(duì)于失勞失養(yǎng)戶可以采取低保兜底扶貧，對(duì)于創(chuàng)業(yè)困難戶可以采取幫扶創(chuàng)業(yè)方式如光伏扶貧，對(duì)于就業(yè)創(chuàng)業(yè)戶可以采取“賦能”方式，拓寬就業(yè)渠道，加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn)。同時(shí)要廣泛動(dòng)員社會(huì)資源和貧困群眾的參與意識(shí)，創(chuàng)造大扶貧格局，提升扶貧幫扶效率。再次，完善精準(zhǔn)扶貧工作的管理機(jī)制。扶貧工作的成效重在工作內(nèi)容的有序管理，建立貧困戶信息、扶貧資金、重點(diǎn)項(xiàng)目、政策落實(shí)的精準(zhǔn)化管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作的常態(tài)化管理。

2.2 完善精準(zhǔn)扶貧的法律法規(guī) 法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，也是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的重要保障[6]。以共同富裕為出發(fā)點(diǎn)的精準(zhǔn)扶貧工作，即不是簡(jiǎn)單的人力、物力、資金的撥付與使用，也不是單純地?cái)?shù)字增長(zhǎng)。通過(guò)法治思維和法治理念來(lái)推進(jìn)扶貧工作，將其融入到精準(zhǔn)扶貧工作的全過(guò)程中，才能掃清全面建成小康社會(huì)的道路壁壘[9]。精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展以來(lái)，扶貧工作中涌現(xiàn)出來(lái)的違法犯罪問(wèn)題較多，情況比較嚴(yán)重，單靠原有的行政管理模式已經(jīng)很難發(fā)揮較好的效果。因此，必須重視法律法規(guī)對(duì)于確保精準(zhǔn)扶貧工作順利開(kāi)展的重要性，健全精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)，以法的強(qiáng)制性和威懾性約束精準(zhǔn)扶貧的工作成員和工作程序，做到精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展有法可依據(jù)，貧困群體權(quán)利有法可保障，努力實(shí)現(xiàn)扶貧領(lǐng)域各項(xiàng)工作的法制化。

2.3 規(guī)范精準(zhǔn)扶貧主體 黨員干部是精準(zhǔn)扶貧工作的主要執(zhí)行者，加強(qiáng)對(duì)該類群體成員的權(quán)力制約與監(jiān)督、提升其業(yè)務(wù)能力，是防范精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域貪腐案件發(fā)生，提升扶貧成效的重要環(huán)節(jié)。從縱向來(lái)看，要建立一個(gè)自上而下、權(quán)責(zé)明晰的責(zé)任考評(píng)制度[8]，以層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)的形式明確各層責(zé)任。按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)、鄉(xiāng)村實(shí)施，合力攻堅(jiān)的縱向運(yùn)行機(jī)制推進(jìn)扶貧工作，切實(shí)做到扶真貧、真扶貧、真脫貧[10]。具體來(lái)講。扶貧監(jiān)管主體要將扶貧監(jiān)管工作依靠“下對(duì)上材料匯報(bào)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧蠈?duì)下實(shí)地考查”，縣市扶貧干部作為落實(shí)就業(yè)創(chuàng)業(yè)措施主體，構(gòu)建多維扶貧網(wǎng)絡(luò)是主責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要積極宣傳動(dòng)員現(xiàn)有扶貧資源，幫扶貧困戶。從橫向來(lái)看，積極引入第三方評(píng)估機(jī)制，扶貧實(shí)踐證實(shí)單靠上級(jí)部門(mén)的考核不能夠全面、有效地了解扶貧工作的真實(shí)情況。引入社會(huì)組織、媒體、社會(huì)公眾的力量，利用精準(zhǔn)扶貧工作網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)箱、入戶訪談?wù){(diào)查、問(wèn)卷抽樣調(diào)查、電話訪問(wèn)調(diào)查等方式，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，從而進(jìn)一步強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧工作人員的責(zé)任意識(shí)和崗位擔(dān)當(dāng)精神。此外，加強(qiáng)對(duì)基層精準(zhǔn)扶貧工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)專項(xiàng)培訓(xùn)，提高精準(zhǔn)扶貧工作人員對(duì)國(guó)家、省、市、縣級(jí)扶貧政策的知曉率和靈活運(yùn)用能力，以便更好地結(jié)合實(shí)際工作情況在政策法規(guī)范圍內(nèi)開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作。

3 結(jié)語(yǔ)

“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中的貫徹落實(shí)，為精準(zhǔn)扶貧工作的深入開(kāi)展，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)注入了強(qiáng)大動(dòng)能。精準(zhǔn)扶貧使約占中國(guó)人口6%左右的貧困人口的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)得到了保障，對(duì)縮小貧富差距，緩和社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)有序發(fā)展具有重大意義。精準(zhǔn)扶貧工作已成為全面建成小康社會(huì)的重要抓手，它的順利推進(jìn)必將促進(jìn)全面小康社會(huì)目標(biāo)的如期完成。

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（責(zé)編：張宏民）