童 輝 于君博

[關(guān)鍵字] 項(xiàng)目制 基層組織 表達(dá) 協(xié)調(diào) 動員

一、引言

項(xiàng)目制作為一種新的國家治理體制①渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》，2012年第5期。

2，其實(shí)踐效果正在引發(fā)政界和學(xué)界越來越多的關(guān)注。在政府治理視域下，項(xiàng)目治國的績效主要體現(xiàn)在中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的激勵和控制更加有效；在“國家－社會”關(guān)系視域下，項(xiàng)目治國的績效則顯現(xiàn)于國家通過項(xiàng)目加強(qiáng)了同社會之間的互信與互動，幫助國家意志更充分地引導(dǎo)、改造社會的觀念與行為。在后一視域下，項(xiàng)目制治理必須跨越政府與社會的邊界，因此不能過于依賴行政權(quán)力，否則會造成行政成本過高及基層治理的“脫嵌”問題①陳家建、張瓊文、胡俞：《項(xiàng)目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變：機(jī)制及其影響》，《社會》，2015年第5期。；也不可能簡單寄希望于社會的自覺配合，因?yàn)榧扔械纳鐣贫劝才?，往往正是?xiàng)目所改造的對象，也自然成為阻礙項(xiàng)目執(zhí)行的內(nèi)生力量②王巍：《國家－社會分析框架在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷研究中的應(yīng)用》，《江蘇社會科學(xué)》，2009年第4期。。有學(xué)者已經(jīng)指出：項(xiàng)目制遵循著“分級運(yùn)作”的邏輯③折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯—對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》，2011年第4期。。其中，負(fù)責(zé)項(xiàng)目“發(fā)包”的中央政府部門和項(xiàng)目“打包”的地方政府部門扮演著“國家”的角色，“抓包”的村莊則是基層農(nóng)村社會的縮影。本文試圖以新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化過程中的“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”為觀察對象，以國家與社會間的互信、互動是否得到加強(qiáng)為標(biāo)準(zhǔn)，探析項(xiàng)目治國深入中國農(nóng)村的路徑、績效與挑戰(zhàn)。

既有的項(xiàng)目制研究為我們提供了豐富的理論和經(jīng)驗(yàn)材料，為認(rèn)識這種治理模式的運(yùn)作邏輯、相關(guān)利益主體間的博弈關(guān)系以及其在實(shí)踐中的效果做了寶貴的鋪墊。比如周飛舟從分稅制改革后地方財權(quán)匱乏的角度介紹了項(xiàng)目制的產(chǎn)生背景和具體構(gòu)成④周飛舟：《財政資金的專項(xiàng)化及其問題兼論“項(xiàng)目治國”》，《社會》，2012年第1期。。陳家建觀察到了項(xiàng)目制對于整合資源有效動員基層政府的優(yōu)勢⑤陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動員—對社會管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會學(xué)考察》，《中國社會科學(xué)》，2013年第2期。；陳水生在項(xiàng)目運(yùn)作分析中應(yīng)用政策執(zhí)行模型，得出官僚政績至上邏輯覆蓋公民需求導(dǎo)向邏輯的結(jié)論⑥陳水生：《項(xiàng)目制的執(zhí)行過程與運(yùn)作邏輯—對文化惠民工程的政策學(xué)考察》，《公共行政評論》，2014年第3期。。周雪光在組織學(xué)理論的框架下，按照控制權(quán)在不同層級政府間的劃分區(qū)分出了項(xiàng)目制運(yùn)行的不同類型，分析了項(xiàng)目委托方與承包方的博弈⑦周雪光：《項(xiàng)目制：一個“控制權(quán)”理論視角》，《開放時代》，2015年第4期。。尹利民則從政治結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，通過展示一個農(nóng)地整治的案例分析，得出項(xiàng)目制是介于科層制與市場化之間的一種合適存在⑧尹利民：《也論項(xiàng)目制的運(yùn)作與效果—兼與黃宗智等先生商榷》，《開放時代》，2015年第2期。。

顯然，這些研究更傾向于在政府治理的框架內(nèi)分析項(xiàng)目制治理模式的績效，相對缺乏基層社會的視角。由于項(xiàng)目制的實(shí)施是自上而下國家意志的貫徹過程，因此研究者們習(xí)慣于用“委托-代理”、政策執(zhí)行、組織結(jié)構(gòu)等管理學(xué)、政治學(xué)以及社會學(xué)分析工具來對各層級政府部門及其中的官員行為進(jìn)行剖析，分析這些實(shí)施主體在“理性人”假定下是如何圍繞項(xiàng)目所帶來的直接財政資源和間接政績資源展開競爭和博弈的。雖然因?yàn)槭苤朴谶M(jìn)入特定場景的困難，大多數(shù)實(shí)證研究將調(diào)研放在了農(nóng)村基層，但是更多的只是獲得了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的思維和行為方式，以及對項(xiàng)目制實(shí)踐效果的籠統(tǒng)認(rèn)識，缺乏對以基層組織⑨廣義上的基層組織包括設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下的各種公共組織。本文中專指以村黨組織、村委會為代表的村一級組織。為代表的鄉(xiāng)村社會的角色刻畫和分析。事實(shí)上，部分學(xué)者的理論推演和實(shí)地考察已經(jīng)揭示出項(xiàng)目制在農(nóng)村治理中引發(fā)的國家供給與基層需求間的錯位⑩陳水生：《項(xiàng)目制的執(zhí)行過程與運(yùn)作邏輯—對文化惠民工程的政策學(xué)考察》，《公共行政評論》，2014年第3期。?付偉、焦長權(quán)：《“協(xié)調(diào)型”政權(quán)型：項(xiàng)目制運(yùn)作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，《社會學(xué)研究》，2015年第2期。。因此，探討以基層組織為代表的鄉(xiāng)村社會力量如何在項(xiàng)目制運(yùn)作中協(xié)調(diào)國家與社會的訴求，追問其是否增進(jìn)了國家與社會的有效互動，將是本文在村莊治理語境下評價項(xiàng)目治國績效的切入點(diǎn)。

本文以項(xiàng)目下鄉(xiāng)過程中農(nóng)村基層組織的作用為主線，首先闡述農(nóng)村基層組織的現(xiàn)狀，然后通過正反兩方面的案例展示不同基層組織條件下項(xiàng)目實(shí)施的績效，接著從理論上分析總結(jié)農(nóng)村基層組織在項(xiàng)目下鄉(xiāng)中的重要作用，最后指出當(dāng)前的項(xiàng)目下鄉(xiāng)缺乏加強(qiáng)基層組織建設(shè)的制度設(shè)計(jì)。

二、鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村基層組織現(xiàn)狀—“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的背景

在討論基層組織在項(xiàng)目制中的作用之前，我們要對中國鄉(xiāng)村治理的總體背景形成清晰的認(rèn)識。組織環(huán)境理論指出，任何組織都依賴于管理環(huán)境提供的資源支持，因而也受到環(huán)境的制約。中國的鄉(xiāng)村治理也與宏觀的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境息息相關(guān)，需要放在整個國家現(xiàn)代化背景下加以考察①賀雪峰、董磊明、陳柏峰：《鄉(xiāng)村治理研究的現(xiàn)狀與前瞻》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2007年第8期。。因此，我們不妨在這里對宏觀制度變革下的鄉(xiāng)村治理變遷做一個簡單的歷史溯源，以期有助于后文對農(nóng)村基層組織與群眾行為邏輯的解讀。

中國的傳統(tǒng)社會里，皇權(quán)不下縣。在國家-農(nóng)民關(guān)系中，士紳階層充當(dāng)了中間人的角色，向上協(xié)助徭役征派和秩序維持，向下則提供一定的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，守望相助，疾病相扶。因而鄉(xiāng)村是一種士紳治理或者說“長老統(tǒng)治”的社會結(jié)構(gòu)②費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京出版社，2005年，第68～69頁。。在這種結(jié)構(gòu)里，鄉(xiāng)規(guī)民約等硬規(guī)范和傳統(tǒng)儒家倫理、社會輿論等軟規(guī)范是主要的治理手段③賀雪峰：《農(nóng)民行動邏輯與鄉(xiāng)村治理的區(qū)域差異》，《開放時代》，2007年第1期。。民國時期，執(zhí)政者最初希望通過“訓(xùn)政”來加強(qiáng)地方和基層自治，以便自下而上地完善整個國家的民主政體?？捎捎诜N種原因，執(zhí)政者關(guān)于地方自治的努力最終以強(qiáng)化地方官僚權(quán)力而收尾，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了嚴(yán)重的“內(nèi)卷化”④杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社，1996年，第66頁。。新中國建立以后，政府在經(jīng)濟(jì)上通過土地改革建立了公有的合作社體制，行政上通過人民公社、生產(chǎn)隊(duì)的設(shè)置將國家政權(quán)的力量前所未有地滲透到了鄉(xiāng)村的角角落落，思想上則通過持續(xù)不斷的政治運(yùn)動對農(nóng)民的意識形態(tài)進(jìn)行改造。改革開放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將農(nóng)民重新打散成以家庭為單位的生產(chǎn)模式，國家的行政力量收縮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村莊里通過村“兩委”為主體的基層組織來協(xié)助政府完成稅費(fèi)收取、計(jì)劃生育等眾多瑣碎事務(wù)。

回顧歷史，中國有效的鄉(xiāng)村治理需要兩方面因素的支持，一是治理所需的經(jīng)濟(jì)資源，二是動員農(nóng)民所需的道德威望。傳統(tǒng)社會里，宗族的公有田地收入和鄉(xiāng)紳的捐助支撐了日常的扶危濟(jì)困、教育等公共事業(yè)，道德輿論則很好地遏制了村民的不合作和搭便車行為。因此農(nóng)村社會在多數(shù)時期處于有序的狀態(tài)。進(jìn)入民國以后，內(nèi)憂外患下的鄉(xiāng)村為“土豪劣紳”所把持，“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”階層退出舞臺，國家對農(nóng)村的資源汲取變成了赤裸裸地壓榨和劫掠，最終農(nóng)民的不滿演化成了風(fēng)起云涌的革命戰(zhàn)爭。新中國成立后的人民公社時期，國家通過全面的制度改革避免了基層政權(quán)內(nèi)卷化的弊病，意識形態(tài)改造運(yùn)動又有效地動員了基層農(nóng)民，所以國家可以大量地汲取鄉(xiāng)村資源用于工業(yè)化建設(shè)。改革開放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為農(nóng)民提供了強(qiáng)烈的激勵，但是分稅制改革卻間接地加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在九十年代后期演化成嚴(yán)重的“三農(nóng)問題”。而在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，國家已經(jīng)不再從農(nóng)村汲取資源，轉(zhuǎn)而通過各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和轟轟烈烈的新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動向農(nóng)村輸入了大量資源，可這些資源使用的績效卻并不樂觀，有關(guān)討論會在下文具體展開。究其原因，是身為國家與農(nóng)民中間人的基層組織出現(xiàn)了軟弱渙散的局面?；鶎咏M織在稅費(fèi)改革之后失去了維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)資源，又在長期執(zhí)行計(jì)劃生育和稅費(fèi)征收政策中失去了威望。與此同時，改革開放的經(jīng)濟(jì)大潮使得大量鄉(xiāng)村精英背井離鄉(xiāng)，進(jìn)一步弱化了基層組織的力量。而鄉(xiāng)村社會則在恢復(fù)以家庭作為基本的認(rèn)同和行動單位的差序格局的同時，失去了傳統(tǒng)的禮治規(guī)范①②費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，第68～69頁。。最終導(dǎo)致了基層組織面對訴求各異而又高度“原子化”的鄉(xiāng)村社會束手無策，無法動員村民達(dá)成有效的集體行動。所以，在村莊建設(shè)的過程中，基層組織自身缺乏資源，又不具備發(fā)動村民出錢出力來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的道德威望，由此加劇了鄉(xiāng)村治理的困境。

始于2005年的“新農(nóng)村建設(shè)”工作和新一屆政府推行的“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，均試圖借助國家專項(xiàng)化財政資金的大幅投入來加強(qiáng)對農(nóng)村的扶持力度、提升農(nóng)村整體發(fā)展水平。于是，項(xiàng)目制成為了各種“直補(bǔ)”形式之外，國家公共資源再分配并被輸送至農(nóng)村基層、從而實(shí)現(xiàn)國家改造農(nóng)村意志的核心渠道。那么，經(jīng)濟(jì)資源與道德威望匱乏的農(nóng)村基層組織能否有效承接項(xiàng)目制輸送來的國家資金，做到一面維護(hù)好村民的公共利益，一面貫徹落實(shí)國家意志呢？

三、項(xiàng)目制績效分析—以農(nóng)村基層組織作為變量

社會主義新農(nóng)村建設(shè)的方針是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。為了彌補(bǔ)基層政權(quán)在稅費(fèi)改革之后資源的匱乏，中央通過轉(zhuǎn)移支付的形式為農(nóng)村社會提供建設(shè)資金。而由于基層政權(quán)自利行為導(dǎo)致貪腐現(xiàn)象，中央將下?lián)苜Y金分成兩大塊，用一般性轉(zhuǎn)移支付來提供基層政權(quán)自身運(yùn)轉(zhuǎn)的資金，而利用?？顚Ｓ玫膶ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付來保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給（如表1所示）。而分析既有的項(xiàng)目制研究文獻(xiàn)，筆者也發(fā)現(xiàn)，在所有的案例分析中，涉農(nóng)的項(xiàng)目占據(jù)了絕大部分，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食增產(chǎn)、土地整治、養(yǎng)殖、扶貧、文化站、義務(wù)教育等諸多方面。雖然這些研究大多都是單案例研究，但是，綜合這些不同地域、不同類型的項(xiàng)目案例，從中提取的有關(guān)項(xiàng)目制績效及其原因的經(jīng)驗(yàn)就具有了一定的代表性意義。

周雪光對中國北方一個農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的“村村通”修路項(xiàng)目進(jìn)行了長時間的跟蹤調(diào)查③Zhou Xueguang，The Road to Collective Debt in Rural China: Bureaucracies,Social Institutions,and Public Goods Provision，Modern China，2012(3).。他發(fā)現(xiàn)，雖然這個項(xiàng)目可以有效改善當(dāng)?shù)氐慕煌l件，從長遠(yuǎn)來看會給村莊的發(fā)展帶來很大裨益，但是由于政府財政只能提供修路的小部分資金，大缺口需要村莊自己解決，這就給項(xiàng)目的最終落實(shí)方—基層組織出了很大難題。一方面，這項(xiàng)政策在各級政府間層層推動，被當(dāng)作了“政治任務(wù)”，“必須堅(jiān)決完成”；另一方面，基層組織由于“過去的掠奪性國家政策和不負(fù)責(zé)任的政府微觀干預(yù)”而背負(fù)了很大的集體債務(wù)。在變賣集體資產(chǎn)和動員村民捐款依然無法籌集到足夠資金的情況下，基層組織的成員選擇依靠非正式的社會制度多方賒賬的方法完成項(xiàng)目，結(jié)果導(dǎo)致了更為沉重的集體債務(wù)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步削弱了基層組織的資源動員能力，并且損害了鄉(xiāng)村治理中的信任基礎(chǔ)。

表1 2014年度中央涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付（節(jié)選）決算

桂華關(guān)注了不需要基層配套集資的農(nóng)地整治項(xiàng)目①桂華：《項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析—以農(nóng)地整治為例》，《政治學(xué)研究》，2014年第4期。。項(xiàng)目的實(shí)施主體也非基層組織而是屬于“條條”系統(tǒng)的國土部門。由于這項(xiàng)政策涉及面非常廣，國土部門面對的是千千萬萬個農(nóng)戶家庭，在征地補(bǔ)償上遭遇到了“扯皮”和敲詐難題，項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展緩慢。因而不得已采取“制度外的激勵方式”來拉攏基層組織，去調(diào)解矛盾，并壓服“不合作”和“搭便車”行為。這樣的變通雖然加快了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，但也帶來了國家資源消耗于這種“制度外激勵”的問題。

與上文所舉的經(jīng)濟(jì)型項(xiàng)目不同，陳水生對公共文化型的鄉(xiāng)村文化站項(xiàng)目進(jìn)行了細(xì)致的描繪②陳水生：《項(xiàng)目制的執(zhí)行過程與運(yùn)作邏輯—對文化惠民工程的政策學(xué)考察》，《公共行政評論》，2014年第3期。。在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，中央政府提供了權(quán)威動員、資金保障和激勵機(jī)制，地方政府在政績需求導(dǎo)向下提供了配套支持。這樣的一種獲得科層體制全力支持的純服務(wù)型項(xiàng)目結(jié)果卻是差強(qiáng)人意，文化站門庭冷落，提供的書籍鮮有人翻閱，并沒有達(dá)到提供文化服務(wù)、滿足農(nóng)民精神需求的政策意圖。原因在于這項(xiàng)文化惠民政策由中央主導(dǎo)，并沒有考慮各地不同的風(fēng)情民俗，也沒有照顧農(nóng)民多元的文化需求。

既有的研究中亦有因?yàn)榛鶎咏M織有效地動員和整合群眾而助力國家項(xiàng)目的案例。于君博研究了東北某縣推行的“項(xiàng)目支書”政策，發(fā)現(xiàn)“能人”主政村莊后，利用自身經(jīng)濟(jì)上的成就和能力贏得村民信任，從而可以有效動員村民集體行動，爭取了各級政府新農(nóng)村建設(shè)的諸多項(xiàng)目資源，短短幾年把一個貧困落后的“空殼村”改造成了遠(yuǎn)近聞名的示范村③于君博、彭晶：《市場力量與農(nóng)村基層組織建設(shè)—基于吉林省農(nóng)安縣“項(xiàng)目支書”的個案分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》，2013年第3期。。Kristen分析了新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動中的“贛州模式”，同樣的政策在不同階段的績效有很大的差別，強(qiáng)有力地驗(yàn)證了基層群眾的動員和參與對于政策執(zhí)行效果的影響④Kristen E. Looney, China's Campaign to Build a New Socialist Countryside: Village Modernization, Peasant Councils, and the Ganzhou Model of Rural Development，The China Quarterly, 2015.。當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了“農(nóng)民理事會”制度，即由農(nóng)民選舉德高望重的本村成員組成代表機(jī)構(gòu)，向上反映村莊的具體情況和特殊利益，向下則動員村民配合政府的改造政策。在新農(nóng)村建設(shè)前期這項(xiàng)設(shè)置有效地幫助信譽(yù)盡失的地方政府籌集捐款和調(diào)解糾紛，從而使得贛州的新農(nóng)村建設(shè)取得了良好的績效并成為全國的樣板?？墒钱?dāng)這項(xiàng)地方創(chuàng)新的政策上升到國家層面以后，由于權(quán)威體制和官僚動員的力量，許多地方的新農(nóng)村建設(shè)變得愈發(fā)政治化并且不再強(qiáng)調(diào)村民的參與，最終導(dǎo)致這項(xiàng)龐大的農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展項(xiàng)目演化成了“自上而下、大拆大建的運(yùn)動”。

四、項(xiàng)目運(yùn)作中的農(nóng)村基層組織功能：愿景與現(xiàn)實(shí)

在國家與社會關(guān)系視域下，社會就是存在于一定時空里的某種公共權(quán)力以及此公共權(quán)力之下人們的日常生活世界。徐勇進(jìn)一步指出：公共權(quán)力的運(yùn)作實(shí)際上是公共權(quán)力與社會的互動過程。①徐勇：《Governance:治理的闡釋》，《政治學(xué)研究》，1997年第1期。在這一過程中，不僅公共權(quán)力會影響社會，社會發(fā)展也會反塑公共權(quán)力及其治理的形式。在中央和省級高層政府越來越倚重項(xiàng)目制來進(jìn)行農(nóng)村治理的大背景下，鄉(xiāng)村社會既是項(xiàng)目運(yùn)作的具體場域，又是項(xiàng)目服務(wù)針對的利益主體，其自主性與能動性對項(xiàng)目制治理模式的回應(yīng)，決定著項(xiàng)目治國的最終效果。由此，作為國家與社會的“交界面”，作為項(xiàng)目制實(shí)踐的主要參與者和具體運(yùn)作者，基層政府和組織必須在國家改造農(nóng)村的項(xiàng)目愿景中發(fā)揮恰當(dāng)?shù)淖饔?。在地區(qū)間異質(zhì)性顯著而內(nèi)部日趨多元化的中國農(nóng)村，國家的愿景是借助基層組織來進(jìn)行整合、表達(dá)社會的需求，讓基層組織充當(dāng)“國家-社會” 二元體系中的“中間人”角色，動態(tài)完成國家意志同社會需求間的協(xié)調(diào)。

（一）愿景

通過對項(xiàng)目制和鄉(xiāng)村治理相關(guān)理論和案例的總結(jié)分析，筆者認(rèn)為基層組織在項(xiàng)目下鄉(xiāng)過程中主要有三大功能：表達(dá)、協(xié)調(diào)與動員。（1）表達(dá)功能。相關(guān)研究多次指出項(xiàng)目制運(yùn)行的一個重大問題就是目標(biāo)的設(shè)置與基層的需求脫節(jié)②③折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯—對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》，2011年第4期。。一個強(qiáng)大的基層組織則可以在項(xiàng)目制運(yùn)作中有效地表達(dá)國家和社會各自的需求偏好，從而優(yōu)化項(xiàng)目目標(biāo)的設(shè)計(jì)與制定。中央政府面對幅員遼闊、地區(qū)差異大的國情，需要傾聽來自基層的聲音，從而制定出因地制宜、因人而異的差異化項(xiàng)目方案，這樣才能提高項(xiàng)目資源的使用效率，滿足各地的實(shí)際需求。相反，一個威權(quán)主義國家如果具有高度現(xiàn)代化的意識形態(tài)且用行政手段來安排自然和社會，而社會的力量又是孱弱的，那么國家推行的試圖改善人們生活狀況的宏偉項(xiàng)目可能導(dǎo)致悲劇性的后果④Scott，J. C., Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed，New Haven:Yale University Press, 1998.。以扶貧項(xiàng)目為例，近年來，中央每年都會有龐大的專項(xiàng)資金用于扶貧，但在許多地方的實(shí)踐中往往效果并不理想，為此，習(xí)近平總書記多次提出“精準(zhǔn)扶貧”的方向，要做到實(shí)事求是，因地制宜，把錢花在刀刃上。這就需要基層組織準(zhǔn)確、全面地將各地的具體村情、需求偏好反映到項(xiàng)目設(shè)置部門的決策中去。（2）協(xié)調(diào)功能。一個強(qiáng)大的基層組織可以很好地協(xié)調(diào)地方政府與村民、村民彼此之間的關(guān)系。項(xiàng)目從申報、審核、立項(xiàng)到施工、驗(yàn)收，復(fù)雜的程序會產(chǎn)生大量技術(shù)性問題，需要村莊與地方政府進(jìn)行各種正式與非正式的溝通協(xié)作⑤付偉，焦長權(quán)：《“協(xié)調(diào)型”政權(quán)型：項(xiàng)目制運(yùn)作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，《社會學(xué)研究》，2015年第2期。。一方面，從村民的角度來分析，需要基層組織去協(xié)調(diào)利益訴求。公共選擇學(xué)派的代表人物奧爾森教授提出：組織中的成員與組織整體的利益存在不一致的可能，基于“經(jīng)濟(jì)人”的假定，組織成員可能會優(yōu)先選擇自利的行為而置集體利益于不顧，導(dǎo)致“三個和尚沒水喝”的組織困境。⑥曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，格致出版社，2014年，第2頁。在項(xiàng)目制的實(shí)施過程中，也往往存在村民個體利益與村莊整體利益沖突的情況。而費(fèi)孝通認(rèn)為，中國農(nóng)民比窮更嚴(yán)重的是“私”的毛病⑦費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，第29頁。。賀雪峰進(jìn)一步指出市場經(jīng)濟(jì)和多元價值使得家庭成為農(nóng)村的基本認(rèn)同和行動單位，村莊逐漸演化成了“半熟人社會”①賀雪峰：《論半熟人社會—理解村委會選舉的一個視角》，《政治學(xué)研究》，2000年第3期。。在這樣的社會形態(tài)下，項(xiàng)目制在落實(shí)到村莊的過程中，會面對數(shù)量龐大且有扯皮、敲詐可能的農(nóng)戶，比如在道路施工、農(nóng)地整治、糧食規(guī)?；软?xiàng)目中，需要合理補(bǔ)償農(nóng)民的損失并且避免出現(xiàn)漫天要價的情況。這就是一個需要基層組織出面協(xié)調(diào)的治理問題，項(xiàng)目制所具有的“技術(shù)理性”并不能有效地應(yīng)對。這種地方性的、紛繁復(fù)雜的利益糾葛，僅僅依靠政府的規(guī)范的行政手段，很容易導(dǎo)致“資源依賴”的惡性循環(huán)②李祖佩：《論農(nóng)村項(xiàng)目化公共品供給的組織困境及其邏輯—基于某新農(nóng)村建設(shè)示范村經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2012年第3期。，而基層組織的非正式的、鄉(xiāng)土的社會關(guān)系，比如威信、面子和感情，處理起來就會容易得多。另一方面，從地方政府的角度來分析，項(xiàng)目下鄉(xiāng)也需要基層組織團(tuán)結(jié)力量去抵制不恰當(dāng)?shù)恼袨?。已有研究大量的發(fā)現(xiàn)了項(xiàng)目制實(shí)施過程中地方官員基于自身利益的“打包”和變通行為，由此造成了本該普惠分配的項(xiàng)目資金高度集中于各種“樣板村”“示范點(diǎn)”，形成“富村越富、窮村越窮”的“馬太效應(yīng)”。更有甚者扭曲項(xiàng)目的本意，借項(xiàng)目帶來的政策合法性和資源搞“土地財政”融資平臺。面對這樣的侵害，自組織能力低下的農(nóng)民往往很難做出應(yīng)對，需要一個強(qiáng)大的基層組織動員起群眾，向上發(fā)出一致的聲音，整合全村的資源，增加和塊塊政府、條條部門的談判籌碼。（3）動員功能。一個強(qiáng)大的基層組織可以有效地動員村民對項(xiàng)目下鄉(xiāng)過程的參與。單純的政府運(yùn)作行為容易導(dǎo)致村民“事不關(guān)己”的漠然態(tài)度，而發(fā)動村民的廣泛參與既能夠利用起“地方性知識”來提高項(xiàng)目的效率，捐錢出力等行為又可以激發(fā)農(nóng)民的主體意識，更好地監(jiān)督工程的實(shí)施。有關(guān)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，同樣公共產(chǎn)品供給，農(nóng)民廣泛參與的會比全程政府管控的更節(jié)省資金且更有效率③賀雪峰：《基層治理的活力在哪里》，《黨政干部論壇》，2015年第7期。。在動員的過程中，村民的公共理性會得到培育，集體行動的能力也會有所提升，項(xiàng)目的執(zhí)行會更加便利。

（二）現(xiàn)實(shí)

令人遺憾的是，雖然農(nóng)村基層組織在項(xiàng)目制的實(shí)施過程中扮演著無可替代的關(guān)鍵角色，但項(xiàng)目制本身并沒有強(qiáng)化基層組織的意圖和功能設(shè)置。兩者之間呈現(xiàn)出一種單向度的關(guān)聯(lián)。折曉葉、陳嬰嬰指出：項(xiàng)目制是一種超越行政科層制的方式，融合了“自上而下”的行政分權(quán)原則與“自下而上”的市場化競爭機(jī)制，是一種意圖推行國家目標(biāo)和調(diào)動地方資源的新型治理結(jié)構(gòu)④折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯—對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》，2011年第4期。。因而這種模式一開始就沒有關(guān)注基層組織的政策內(nèi)容，更罔論激勵和改良。有關(guān)研究者案例調(diào)查的結(jié)論也印證了這一點(diǎn)，在項(xiàng)目下鄉(xiāng)的過程中，基層組織“失語”，對外不能有效地與基層政府博弈，對內(nèi)不能有效整合和動員力量，最終導(dǎo)致項(xiàng)目供給低效或者村莊利益受損的困境⑤Zhou Xueguang, The Road to Collective Debt in Rural China: Bureaucracies,Social Institutions,and Public Goods Provision, Modern China，2012(3).。

圖1 項(xiàng)目制與基層組織建設(shè)的關(guān)聯(lián)

具體而言，正是出于對地方政府和基層政權(quán)自利性的忌憚，國家才試圖以“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的形式，一面讓更多資源直達(dá)村莊與村民手中，一面以資源爭取、資金配套和審批驗(yàn)收為激勵約束，讓競爭機(jī)制和技術(shù)理性節(jié)制地方政府的自利性。結(jié)果是，前者進(jìn)一步弱化了農(nóng)村基層組織動員集體行動、提供公共服務(wù)的責(zé)任與功能；后者則讓基層組織自利性對項(xiàng)目資金形成剛性依賴，基層官員的組織自利與個人自利高度相嵌，利用國家項(xiàng)目資金實(shí)現(xiàn)自身利益的動機(jī)不斷放大?？梢哉f，盡管農(nóng)村基層組織在中國鄉(xiāng)村治理愿景中占有重要地位，但由于它和它所寄居的村莊一樣，常常處于市場力量和有效的官僚制監(jiān)督之外，所以項(xiàng)目制所秉承的行政體制與市場體制有效結(jié)合的精神特質(zhì)，并不能改善農(nóng)村基層組織的發(fā)展現(xiàn)狀，只能迫使其在項(xiàng)目治國方針的驅(qū)趕下，通過現(xiàn)實(shí)中的嬗變來謀求自身的生存空間。

五、結(jié)語

項(xiàng)目制作為一種新的國家治理模式，其自上而下的行政力量需要社會力量自下而上的配合和反饋。而在當(dāng)下的中國鄉(xiāng)村，一方面受分散經(jīng)營和市場經(jīng)濟(jì)的影響，“半熟人社會”下的農(nóng)民基于“個體理性”采取機(jī)會主義行為的現(xiàn)象越來越多，符合村莊整體利益的集體行動難以達(dá)成；另一方面，在上世紀(jì)地方政府強(qiáng)力推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)運(yùn)動失敗以及在稅費(fèi)征收等一系列政策行為影響下，農(nóng)民也逐漸失去了對行政力量干預(yù)鄉(xiāng)村改造的信任。在這樣的背景下，國家以項(xiàng)目形式向鄉(xiāng)村輸入的資源往往是低效甚至是無效的，并可能進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民對于中央和基層政府的差序信任，惡化鄉(xiāng)村治理的環(huán)境①劉偉：《政策變革與差序政府信任再生產(chǎn)—取消農(nóng)業(yè)稅的政治效應(yīng)分析》，《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2015年第3期。。

加強(qiáng)基層組織建設(shè)，發(fā)揮其表達(dá)、協(xié)調(diào)、動員的功能，可以有力地整合和動員基層社會的力量，在國家項(xiàng)目的決策中反映出地方的特殊需求，推動決策部門制定出更符合地方實(shí)際的資源輸送方式。同時，社會力量的聚合可以達(dá)成更多的集體行動，對外可以抵制地方政府從自身利益出發(fā)、損害鄉(xiāng)村利益的項(xiàng)目“打包”行為，對內(nèi)則可以壓制“搭便車”和“不合作”的機(jī)會主義企圖。

由于“項(xiàng)目制”實(shí)際上是在“行政力量”內(nèi)引入了“市場化”的資源分配和管理模式，從而試圖完成“政治任務(wù)”，只是調(diào)整了中央政府和上級政府與“懸浮”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府間的治理模式，并沒有針對農(nóng)村基層組織薄弱的問題進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和改良，基層組織的財政能力與號召能力盲區(qū)依然沒有得到關(guān)注。結(jié)果，承載著國家美好初衷的項(xiàng)目下鄉(xiāng)行為，在實(shí)踐中更多的只是引發(fā)了縣鄉(xiāng)政府控制、干預(yù)基層組織的行為模式以及基層組織應(yīng)對方式的變化（舉債、拉項(xiàng)目），而無法緩解基層的無序、混亂、執(zhí)行偏差，造成了大量資源的浪費(fèi)和面子工程。

加強(qiáng)基層組織建設(shè)，將自上而下的國家資源輸入與自下而上的社會力量結(jié)合互動，比如將項(xiàng)目資金下沉到村一級，交由村民大會等民主機(jī)制統(tǒng)籌安排，這樣既能精準(zhǔn)捕捉地方實(shí)際需求，又能提升普通村民的參與感和獲得感。如此，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，重新強(qiáng)化個體與公共的組織關(guān)系，不僅能在項(xiàng)目制的機(jī)制內(nèi)有效貫徹中央意圖，更可以在更廣闊的社會治理范疇里有所裨益。