□韓捷

地方立法是一項政治性、專業(yè)性、技術性很強的工作，需要一支素質(zhì)高、業(yè)務強、作風扎實的工作隊伍來負責具體操作。加強法制工作機構建設，打造高素質(zhì)專業(yè)化的立法工作隊伍，是加強和改進立法工作的基礎性、戰(zhàn)略性任務，對于實現(xiàn)黨的十九大提出的推進科學立法、民主立法、依法立法的目標，提高地方立法質(zhì)量，具有重要意義。

地方各級人大常委會設立辦事機構，源于1979年通過的地方組織法第三十條“常務委員會根據(jù)工作需要，設立辦事機構”的規(guī)定。1995年，全國人大常委會再次修改地方組織法時，將這一條修改為第五十三條第一款“常務委員會根據(jù)工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”。本文中的法制工作機構，即指享有立法權的地方人大常委會設置的專門為地方立法服務的綜合性工作機構。

一、法制工作機構的誕生與發(fā)展

在人大常委會設置法制工作機構，始于全國人大常委會。各級人大常委會法制工作機構的發(fā)展歷程，正是我國法治建設和人民代表大會制度從萌芽走向完善的過程。

黨的十一屆三中全會后，中央確定由全國人大常委會統(tǒng)籌立法工作。1979年2月，第五屆全國人大常委會第六次會議決定設立全國人大常委會法制委員會。3月，彭真同志主持召開法制委員會第一次會議，就委員會的任務、當前的工作和機構設置進行了研究討論，“結束了全國人大常委會無專門負責立法機構的歷史，使問題的解決朝著正確的方向邁出了關鍵的一步”[1]。1983年6月，第六屆全國人民代表大會第一次會議決定設立全國人大法律委員會，同年9月，第六屆全國人大常委會第二次會議決定，將全國人大常委會法制委員會更名為法制工作委員會。從此，全國人大法律委員會就與全國人大常委會法制工作委員會區(qū)分開來，前者是全國人大的一個專門委員會，是全國人民代表大會的組成部分，后者則是全國人大常委會的工作機構，履行常委會規(guī)定的工作職責。全國人大常委會法工委的名稱也從此固定下來。

從1979年下半年到1981年底，全國大部分縣級以上地方人大相繼設立了常務委員會，作為人民代表大會的常設機關，在人民代表大會閉會期間行使各項職權。隨著地方各級人大常委會的設立，其工作機構的設置也提上了日程。喬曉陽、張春生在《〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉釋義及問題解答》中談到：“1980年以后，我國縣級以上地方各級人大常委會根據(jù)地方組織法的規(guī)定，先后設置了工作機構，主要有兩大類：一類是辦公廳或辦公室，另一類是按照專業(yè)分工設置的工作委員會或工作室。不管是辦公廳或辦公室，還是工作委員會或工作室，都是本級人大常委會的工作機構?！盵2]經(jīng)過改革開放四十年來的實踐探索，地方人大及其常委會的組織機構日趨完善，其法制工作機構逐漸朝著專業(yè)化、職業(yè)化的方向發(fā)展，人員配備也經(jīng)歷了由少到多、由弱到強的過程。實踐中，各地人大常委會設立的法制工作機構多數(shù)稱為“法制工作委員會”，也有的稱為“法制辦公室”，雖然名稱并未統(tǒng)一，但究其實質(zhì)，都是常委會的綜合性工作機構，為本級人大及其常委會行使立法權提供服務。

我國法律并未對人大常委會法制工作機構的內(nèi)設機構作出規(guī)范。實踐中，各地法制工作機構的內(nèi)設機構在設置和名稱上也不盡相同，有的側重職能劃分，稱為辦公室（或綜合處）、法規(guī)處、備案審查處，有的以專業(yè)領域劃分，稱為法規(guī)一處、法規(guī)二處、法規(guī)三處。2016年上半年，全國人大常委會曾對各地人大常委會法制工作機構設置情況進行調(diào)研，了解設區(qū)的市人大及其常委會立法機構設立情況，以及省級人大常委會為指導設區(qū)的市開展地方立法工作，加強法制工作機構建設的情況。從調(diào)研情況來看，省級人大常委會法制工作機構的內(nèi)設機構一般為4至5個，最多的6個，為山西、黑龍江、福建、山東、廣東；最少的2個，為遼寧。立法法修改后，有的省份新增了機構，專門負責設區(qū)的市地方性法規(guī)的審查和立法指導工作。目前，全國唯一沒有設立法制工作機構的是西藏自治區(qū)人大常委會，其僅在法制委員會下設了辦公室和備案審查處，由辦公室承擔立法工作任務。在編制和人員配備方面，有的省有專門編制，有的省由常委會機關統(tǒng)一調(diào)配。其中編制最多的為福建省34個（含事業(yè)編10個）；編制最少的為遼寧省9個。實有人數(shù)最多的為湖北省28人，最少的為遼寧省9人（另有法制委工作人員5人）。2015年3月立法法修改后，各地積極謀劃推進設區(qū)的市行使地方立法權工作，加強立法工作機構建設，以適應新的任務需求。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年6月，273個新賦予地方立法權的設區(qū)的市、自治州、不設區(qū)的地級市中，已有243個設立了人大常委會法制工作委員會，占89%，其中，有49個是在立法法修改前設立的，有194個是在立法法修改后設立的[3]。

二、法制工作機構的職責與工作特點

地方立法的主體是人民群眾及其代表[4]。地方人大常委會法制工作機構既為人民群眾及其代表服務，也為代表人民群眾利益的有關領導機關服務。目前，地方組織法等有關法律并未對地方人大常委會法制工作機構的職能作出明確規(guī)定，從各地實踐來看，地方人大常委會法制工作機構承擔的工作職責歸納起來，主要包括以下內(nèi)容：起草地方立法規(guī)劃、年度計劃，協(xié)調(diào)督促立法計劃的實施；起草、參與起草有關地方性法規(guī)草案；根據(jù)地方人大常委會、地方人大有關專門委員會或者地方人民政府常務會議對地方性法規(guī)草案的審議意見以及其他有關方面的意見，對地方性法規(guī)草案提出修改建議；組織開展法制宣傳；對地方性法規(guī)實施中的詢問進行解答；起草地方性法規(guī)解釋草案；調(diào)查了解地方性法規(guī)實施情況；開展地方性法規(guī)清理工作；依法對報送人大常委會備案的規(guī)范性文件進行審查；組織人大代表參與立法活動；聯(lián)系專家學者參與立法工作；辦理人大代表關于法制建設方面的建議批評意見；組織開展地方立法工作理論研究和實務研究；承辦有關國家機關要求本地對法律草案的修改意見和建議的收集、整理、上報工作；編輯本地地方性法規(guī)匯編；為法制委員會履行職責做好服務工作，等等。

從實際情況來看，地方人大常委會法制工作機構的工作特點主要有三點。

（一）政治性。這是由我國立法工作的基本性質(zhì)和特點決定的。正如全國人大原法律委員會主任委員胡康生所言：“法律是實踐證明正確的、成熟的、需要長期執(zhí)行的黨的路線方針政策的制度化、規(guī)范化和程序化，是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)?！盵5]法律法規(guī)能否體現(xiàn)黨的主張，關鍵看立法工作能否堅定自覺地堅持黨的領導。法制工作機構必須將正確的政治方向貫穿于立法工作的全過程，嚴格按照中央確定的路線方針和常委會的工作安排，切實履行好立法工作的規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、服務、指導等各項職能，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會遵循的行為規(guī)范和準則。

（二）專業(yè)性。立法工作是一項涉及面廣、工作量大、專業(yè)技術性強、程序要求嚴格的復雜勞動，需要有關工作人員熟悉法律知識，嚴格遵守立法程序及規(guī)則。在法規(guī)的起草和審議過程中，法制工作機構承擔著大量的前期性、基礎性工作任務，其工作水平的高低直接影響著地方立法的質(zhì)量。目前，地方各級人大常委會法制工作機構聚集了一批責任心強、熟悉相關業(yè)務的立法工作者。同時，還聘請了一批具有豐富理論知識和實踐經(jīng)驗的專家學者參與到立法工作中，這是人大戰(zhàn)線的一筆寶貴財富，也是地方人大及其常委會依法行使立法權的重要保障。

（三）經(jīng)常性和穩(wěn)定性。地方各級人大一般每年舉行一次會議，常委會一般每兩個月舉行一次會議，而常委會工作機構如法制工作機構的業(yè)務工作則是經(jīng)常的、不間斷的。同時，按照憲法和地方組織法的規(guī)定，地方各級人大常委會和專門委員會實行任期制，每逢換屆，常委會和專門委員會的組成人員都會有較大變動，大批新同志到人大工作，難免要經(jīng)歷一個角色轉(zhuǎn)換、重新學習的適應過程。而常委會法制工作機構的工作人員則是相對穩(wěn)定的，基本不受換屆影響，這對保持地方立法工作的連續(xù)性來說，是十分重要的。

三、法制工作機構與人大法制委員會的關系

現(xiàn)實中，經(jīng)常會遇到把人大法制委員會與人大常委會的法制工作機構混淆的情況。二者既有職能交叉，又有分工側重，共同服務于地方立法工作。曾有人將二者的區(qū)別概括為產(chǎn)生依據(jù)、職能定位、主體層級、隸屬關系、人員構成、履職方式等幾個方面的不同[6]，結合各地實際情況，筆者認為，法制委員會與常委會法制工作機構的區(qū)別主要表現(xiàn)為以下幾點。

（一）從產(chǎn)生的法律依據(jù)來看。人大法制委員會是依據(jù)地方組織法第三十條第一款“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要，可以設法制委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會等專門委員會；縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設法制委員會、財政經(jīng)濟委員會等專門委員會。各專門委員會受本級人民代表大會領導；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務委員會領導”的規(guī)定設立的；而常委會法制工作機構則是依據(jù)地方組織法第五十三條第一款“常務委員會根據(jù)工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”的規(guī)定設立的。

（二）從職權范圍來看。地方組織法第十八條第一款規(guī)定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團、常務委員會、各專門委員會、本級人民政府，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內(nèi)的議案。”第四十六條第二款規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府、人民代表大會各專門委員會，可以向本級人民代表大會常務委員會提出屬于常務委員會職權范圍內(nèi)的議案，由主任會議決定提請常務委員會會議審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再提請常務委員會會議審議。”可見，法制委員會有提出議案的權力，有審議并提出報告的權力；法制工作機構不是議案提出的主體，也不享有審議議案的職權，其主要職責是按照常委會的部署安排，為常委會和法制委員會的立法工作做好相應的服務工作。

（三）從領導機制來看。法制委員會是人民代表大會在法制方面的常設專門工作機構，根據(jù)地方組織法的規(guī)定，法制委員會在代表大會期間，受本級人民代表大會領導，在大會閉會期間，受本級人大常委會領導；而法制工作機構是人大常委會的綜合立法工作機構，受常委會領導。

（四）從人員構成與產(chǎn)生方式來看。地方組織法第三十條規(guī)定：“各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團在代表中提名，大會通過。在大會閉會期間，常務委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由主任會議提名，常務委員會會議通過?！笨梢?，法制委員會組成人員必須是人大代表；而法制工作機構的人員則不一定是人大代表，其主任、副主任由主任會議提名、常委會會議任命。法制委員會組成人員有任期限制，法制工作機構工作人員沒有任期規(guī)定。

當然，盡管法制委員會與法制工作機構存在上述區(qū)別，但從事的都是本級人大及其常委會交辦的立法與規(guī)范性文件備案審查工作，在工作任務、工作程序等方面存在著千絲萬縷的聯(lián)系。

第一，兩者的目的都是在黨委領導下，協(xié)同配合做好立法工作。部分地區(qū)在實踐中，探索建立了法制委員會、法制工作委員會“兩委”主任聯(lián)合辦公會制度，通過制度平臺形成有效的溝通渠道，共同研究立法工作中的重大問題，便于有針對性地開展工作。

第二，人大法制委員會一般不單獨設立辦事機構，法制工作機構的內(nèi)設機構同時也是法制委員會的辦事機構。法制委員會進行統(tǒng)一審議各個環(huán)節(jié)中的絕大部分具體服務工作，都是由法制工作機構承擔的。從這個角度來看，法制工作機構是法制委員會的“工作助手”。

第三，各地人大法制委員會與常委會法制工作機構的主要領導相互兼職的情況較為常見?！耙皇浅Ｎ瘯敝魅渭娣ㄖ莆魅挝瘑T；二是法制委主任委員兼法工委主任；三是法制委副主任委員兼法工委主任；四是法制委委員兼法工委主任?！盵7]目前，大部分省區(qū)市采取的方式是由人大法制委員會的一名副主任委員兼任常委會法制工作機構主任，這種方式有利于有效整合“兩委”立法資源，統(tǒng)籌安排立法工作，形成合力，保證立法工作有序運轉(zhuǎn)。

四、加強法制工作機構建設的對策與建議

近年來，在全國人大常委會的積極推動和地方黨委的關心支持下，各地人大常委會的法制工作機構不斷健全完善，但仍存在機構編制和人員數(shù)量不足、專業(yè)能力比較薄弱等普遍性問題，與提高立法質(zhì)量的要求不相適應，法制工作機構建設仍然任重道遠。

（一）要優(yōu)化機構設置，適當增加人員編制。要根據(jù)黨的十九大報告提出的“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”的任務要求，科學設置法制工作機構的內(nèi)設機構，合理核定人員編制，為地方立法工作提供組織保障。在不違反控編減編要求的前提下，可通過單位內(nèi)部調(diào)劑、核增機動編制等方式，適當增加法制工作機構的人員編制。對于有條件的地區(qū)，可成立下屬事業(yè)單位，作為地方立法工作的輔助機構。目前，上海、天津、廣東等地均成立了立法研究所，作為人大常委會下屬的全額撥款事業(yè)單位，開展地方立法理論與實務方面的研究活動。這在相當程度上緩解了地方立法人手少、任務重的矛盾，進一步提升了地方立法工作隊伍的素質(zhì)和水平，有力推動了地方立法工作的高效有序開展。

（二）要加大培訓力度，提升立法干部的素質(zhì)能力。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務工作能力、職業(yè)道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障?！背蔀橐幻麅?yōu)秀的立法工作者，既要有堅定的政治立場，又要有扎實的法學理論功底；既要具備豐富的社會知識，也要具備邏輯性、創(chuàng)造性的思維方式；既要有良好的組織協(xié)調(diào)能力，又要有勤勉務實、吃苦耐勞、甘于奉獻的工作作風。為此，地方各級人大常委會應當緊密結合工作需要，積極開展政治理論、政策法規(guī)等多方面的學習培訓，使立法干部不斷夯實理論基礎，優(yōu)化知識結構。同時，通過定崗壓擔、外派鍛煉等多種方式，加強立法干部的實踐鍛煉，加深其對國情社情民意的了解，促使其拓寬眼界視野，不斷提高立法業(yè)務能力和綜合素質(zhì)。

（三）要加強人才引進，選優(yōu)配強立法工作隊伍。長期以來，高校畢業(yè)生是立法干部隊伍的主要來源，優(yōu)秀的立法人才主要從立法機關內(nèi)部產(chǎn)生?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，要完善法律職業(yè)準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，暢通具備條件的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部進入法治專門隊伍的通道，健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機制。2016年6月，中共中央辦公廳印發(fā)了《從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》，確立了參加選拔的標準，規(guī)定了主要選拔方法，明確了確定職級及待遇的原則，為建設職業(yè)化的法治人才隊伍提供了制度保障。各地人大常委會可根據(jù)自身特點和工作需要，通過公務員招錄、公開遴選和公開選調(diào)、鼓勵法學專家到法制工作機構掛職鍛煉等多種方式，進一步加強和充實立法工作隊伍特別是法制工作機構隊伍。同時，要推動建立人大立法干部與其他黨政機關干部的交流機制，特別是暢通立法、執(zhí)法、司法三支隊伍之間的交流渠道，注重從基層或“一府兩院”選調(diào)具有法治實踐經(jīng)驗的優(yōu)秀干部充實到人大常委會法制工作機構中，為提升立法能力建設創(chuàng)造有利條件。

注釋：

[1]侯欣一：《全國人大法律委員會設立的初衷》，載《深圳特區(qū)報》2015年8月4日。

[2]參見喬曉陽、張春生主編：《〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉釋義及問題解答》（修訂版），中國民主法制出版社2006年版，第82頁。

[3]參見《各地人大及其常委會立法機構和立法隊伍建設的情況》，第二十二次全國地方立法研討會會議交流材料之四，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/20/conte nt_1997858.htm，最后訪問時間：2018年1月3日。

[4]陳洪江主編：《地方立法簡本》，天津人民出版社2007年版，第331頁。

[5]胡康生：《加強立法工作 推進依法治國——全國人大及其常委會立法工作50年》，載《人民日報》2004年9月23日。

[6]趙世和：《淺談地方人大專門委員會與常委會工作委員會的關系》，載《人民之聲報》2016年第41期。

[7]張瓊輝：《明確法制委和法工委職責分工》，載《法制日報》2014年6月14日。