陳積敏

[內容提要] 當前，國際移民問題日益突出。國際移民數(shù)量繼續(xù)增加，流向多元化但仍比較集中，在性別比例上基本均衡且多為適齡勞動人口。其中，國際非法移民形勢總體穩(wěn)定，但結構更加復雜，身份亦趨模糊。國際難民問題形勢嚴峻，難民保護與治理機制成為國際社會關注的焦點。國際移民尤其是不規(guī)則移民引發(fā)了重大安全挑戰(zhàn)，主要涉及國土安全、公共安全與文化安全三大方面。國際移民對安全的影響是客觀存在的，也有主觀建構的成分。從應對視角看，正確認識國際移民問題，構建科學的移民政策體系，發(fā)揮好國家治理、區(qū)域治理與全球治理的互補作用，實現(xiàn)國際移民安全、規(guī)范、有序、可循環(huán)的跨國流動是題中應有之義。

國際移民是當前國際社會交流互動的一個重要體現(xiàn)，展示了人類社會發(fā)展與進步的力量。它既是全球化的結果，同時也推動了全球化的深度發(fā)展，“跟金融、商業(yè)、觀念或信息等流動性一樣，不斷增長的跨境人口流動潮是全球化強化最可信賴的一個指標”。①IOM, World Migration Report 2003, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2003_1.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年8月20日)與此同時，國際移民所帶來的安全挑戰(zhàn)也日益引起人們的關注，并成為全球移民治理的重要議題。國際移民的影響絕不僅僅局限于個別國家或區(qū)域，而是已經(jīng)輻射到全球范圍。因而，國際移民治理已成為全球治理體系的重要組成部分，進而成為全球治理格局演化中不可忽視的重大課題。

一

當今世界，各國之間聯(lián)系日益廣泛、緊密，相互依賴明顯增強；人員流動更加頻繁，移民問題因此呈現(xiàn)出鮮明的時代特點。

(一)國際移民數(shù)量大增，流向多元化且仍比較集中，在性別比例上基本均衡且多為適齡勞動人口。全球移民數(shù)量2017年達到2.58億，2015年為2.48億，2010年2.2億，2000年1.73億，反映當今世界人口跨境流動的強勁勢頭。但是，移民人數(shù)占總人口的比重未見明顯提高，1990年為2.9%，2013年3.2%，2017年為3.4%。②UN, International Migration Report 2017: Highlights, http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/MigrationReport2017_Highlights.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年8月20日)國際移民流向更加多元，既有從發(fā)展中國家向發(fā)達國家流動(南北流動)，也有發(fā)展中國家之間的流動(南南流動)，還有從發(fā)達國家向發(fā)展中國家的流動(北南流動)，其中南北流動與南南流動是主要形式。③UN, International Migration Report 2013, http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/migration/migrationreport2013/Full_Document_final.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年8月16日)從分布上看，國際移民仍呈現(xiàn)集中性特點。2015年，國際移民的大多數(shù)(67%)生活在20個國家，美國占比最大，達到19%。[注]UN, International Migration Report 2015: Highlights, http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/MigrationReport2015_Highlights.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年8月19日)這一態(tài)勢在2017年沒有變化。從移民人口占國家總人口比例看，發(fā)達國家仍明顯高于發(fā)展中國家。2017年，國際移民的64%生活在發(fā)達國家，生活在中低收入國家的為36%。與2000年相比，前者比重略有上升，而后者則呈降勢。同時，高收入國家吸收了更多的新近國際移民，2000～2017年新增國際移民中的75%進入到高收入國家。國際移民的性別比例基本均衡，女性移民比例相對稍低(2017年為48.4%)。移民多屬于適齡勞動人口，其年齡中位數(shù)2017年為39.2歲，稍高于2000年的38歲。[注]UN, International Migration Report 2017: Highlights.

近年來，世界經(jīng)濟全球化發(fā)展遭遇挫折，一些國家的移民政策收緊，但全球移民數(shù)量仍在增長。同時，國家之間的經(jīng)濟增長、全球人口增長與分布之間仍不平衡，由此引發(fā)勞動力、資源的供需不平衡等問題，人口的跨境流動是調配資源、解決問題的重要手段。頗為吊詭的是，勞動力資源的不均衡分布，尤其是發(fā)展中國家處于“移民赤字”狀態(tài)，大量的“人才流失”現(xiàn)象可能會進一步造成全球發(fā)展失衡，并進而令國際移民長期處于不對稱流動狀態(tài)。

(二)國際非法移民形勢總體穩(wěn)定，但結構更為復雜，身份亦趨模糊。非法移民是一個非常特殊的群體，具有高度隱蔽性、極強流動性與靈活性等特點，因而有關評估難以全面而精確。比較可行的是，選取具有代表性的國家開展個案研究，可在一定程度上反映國際非法移民發(fā)展的總體狀況與特點。美國作為世界上最主要的非法移民目的國以及擁有最多數(shù)量非法移民的國家，作為研究樣本再合適不過。進入新世紀以后，美國非法移民的數(shù)量持續(xù)走高，2007年達到頂峰后至2009年間呈降勢，2010～2015年非法移民數(shù)量保持基本穩(wěn)定；2015年降到2007年以來的新低點，約1100萬人，占總人口數(shù)的3.4%，比2007年高峰時下降了0.6個百分點。[注]Jens Manuel Krogstad, Jeffrey Passel and D’Vera Cohn, “5 facts about illegal immigration in the U.S.,” http://www.pewresearch.org/fact-tank/2017/04/27/5-facts-about-illegal-immigration-in-the-u-s/. (上網(wǎng)時間：2018年11月17日)這種下降勢頭的一個主要原因是墨西哥籍非法移民大量減少。據(jù)皮尤研究中心估算，美國的墨西哥籍非法移民數(shù)量從2007年的690萬人下降到2014年的580萬人，2015、2016年又降到560萬人。[注]同上注。墨西哥籍非法移民的減少有其結構性原因，即墨西哥人口出生率下降以及經(jīng)濟發(fā)展向好。墨西哥育齡婦女平均生育孩子數(shù)量1970～1975年為6.5個，2010～2015年間減至2.2個。同時，隨著墨西哥經(jīng)濟前景向好，墨西哥人均收入水平也有較大提升，2011年達到13245美元。很多在美的墨西哥籍非法移民愿意回國就業(yè)，而那些原本打算非法移徙的墨西哥人也打消了念頭。[注]Ronald Skeldon, “Global Migration: Demographic Aspects and Its Relevance for Development,” Technical Paper, No. 2013/6, http://www.un.org/esa/population/migration/documents/EGM.Skeldon_17.12.2013.pdf; Sara Miller Llana, “Four reasons why illegal immigration across the US-Mexico border has dropped,” http://www.csmonitor.com/World/Americas/2011/1026/Four-reasons-why-illegal-immigration-across-the-US-Mexico-border-has-dropped/Tougher-US-measures.(上網(wǎng)時間：2018年8月22日)皮尤研究中心2017年9月的研究報告顯示，那些表示即便沒有合法許可也愿意在美國居留或工作的人數(shù)比例從2015年的20%下降到2017年的13%。[注]Margaret Vice and Hanyu Chwe, “Mexican Views of the U.S. Turn Sharply Negative,” http://www.pewglobal.org/2017/09/14/mexican-views-of-the-u-s-turn-sharply-negative/?utm_source=Pew+Research+Center&utm_campaign=2b9e88618d-EMAIL_CAMPAIGN_2017_09_13&utm_medium=email&utm_term=0_3e953b9b70-2b9e88618d-399888937.(上網(wǎng)時間：2018年8月25日)鑒于墨西哥是美國非法移民的最主要來源國，墨西哥籍非法移民減量將會在一定程度上緩解美國非法移民形勢。

美國非法移民的數(shù)量雖保持相對穩(wěn)定，但在非法移民構成與身份甄別上面臨新的挑戰(zhàn)。一方面，來自于中美洲地區(qū)的非法移民數(shù)量有較大增加，其中較大部分是無陪伴、未成年的非法移民。這給美國的移民執(zhí)法帶來壓力，還存在重大道德風險。例如，為了打擊與威懾非法越境行為，特朗普政府2018年4月實行了“零容忍”政策，成人非法越境者都將被關押，導致一大批兒童與其父母分離。這項被詬為“骨肉分離”的移民政策在各方壓力之下于6月宣告終結。[注]張夢旭、章念生：“美國‘零容忍’，令人無法容忍”，《人民日報》，2018年7月13日。另一方面，外來移民身份的模糊性帶來了執(zhí)法難題。來自中美洲地區(qū)的“大篷車”移民(caravan migrants)穿越墨西哥，抵近美墨邊界，成為2018年美國中期選舉的重要議題之一。[注]John Fritze and Christopher Schnaars, “President Trump Latches onto Migrant Caravan as Top Issue in Midterms,” https://www.usatoday.com/story/news/politics/elections/2018/10/25/donald-trump-migrant-caravan-could-help-gop-midterms/1742669002/.(上網(wǎng)時間：2018年11月15日)這些移民聲稱，他們是為了躲避國內的暴力犯罪、經(jīng)濟崩潰而被迫遷移，希望能夠得到美國的庇護。這便模糊了非法移民與尋求庇護者的身份，從而給移民執(zhí)法帶來困境。同樣，歐洲2015年開始所經(jīng)歷的移民浪潮中也存在這種問題，即大量未成年移民的涌入以及移民身份的界定。[注]張磊：“歐盟所謂‘難民危機’的性質辨析——兼論國際法關于難民的界定”，《探索與爭鳴》，2016年第4期，第99～102頁。

(三)國際難民問題更加突出，難民保護與治理成為國際社會關注的焦點。難民問題是伴隨著人類社會軍事、政治、民族、宗教等紛爭與沖突而產生的世界性問題。二戰(zhàn)后，難民及其保護議題引起國際社會的關注。聯(lián)合國1951年的《難民地位國際公約》以及1967年的《關于難民地位議定書》成為難民保護最重要的國際制度基礎。這部分難民通常被稱為“公約難民”，其主要對象是有正當理由畏懼因種族、宗教、國籍、社會團體歸屬或具有某種政治見解等而受到迫害的人。此外，因為戰(zhàn)亂沖突、暴力橫行或嚴重公共失序等原因而無法得到母國保護的人也被納入到難民行列之中。[注]UNHCR, “The Refugee Concept under International Law,” http://www.unhcr.org/5aa290937. (上網(wǎng)時間：2018年11月17日)據(jù)聯(lián)合國難民署統(tǒng)計，截至2017年底，全球難民總數(shù)達到2540萬人，比2016年增加290萬人，創(chuàng)歷史最高紀錄。[注]UNHCR, “Global Trends: Forced Displacement in 2017,” http://www.unhcr.org/dach/wp-content/uploads/sites/27/2018/06/GlobalTrends2017.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年8月20日)

如果說合法移民以及非法移民是主動性人口移徙，那么難民(以及流離失所者)則是被動式人口遷移，受到外部環(huán)境因素的影響更大、更明顯。此外，當前難民構成中未成年人占了約一半的比重，折射出難民問題的緊迫性、棘手性與敏感性。[注]UNHCR, “2016 in Review: Forced Displacement in 2016,” http://www.unhcr.org/5943e8a34.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年8月25日)或許正源于此，基于人道主義與保障人權等層面的考量，國際社會逐步建立起國際難民保護機制，并明確了難民保護的若干原則，如不推回原則等。

然而，當前國際難民保護制度缺少執(zhí)行力與保障機制，反映出明顯的外部依賴性與脆弱性。一方面，發(fā)展中國家是國際難民的主要安置者，世界十大難民安置國中有9個為發(fā)展中國家，其中4個為最不發(fā)達國家，但它們的安置能力與經(jīng)驗有限，從而制約了國際難民保護的效率。據(jù)聯(lián)合國難民署統(tǒng)計，發(fā)展中國家在2017年安置了經(jīng)由其認定的難民總數(shù)的85%，其中土耳其、巴基斯坦、烏干達安置難民的數(shù)量都在百萬以上。[注]UNHCR, “Global Trends: Forced Displacement in 2017”.另一方面，歐美等國在難民安置方面的態(tài)度總體上消極。2016年9月19日，聯(lián)合國大會通過的《難民與移民問題紐約宣言》呼吁，國際社會應致力于在2018年達成兩項全球契約，即“全球難民協(xié)議”和“安全，正規(guī)和有序的移民全球協(xié)議”。聯(lián)合國難民事務高級專員菲利普·格蘭迪(Filippo Grandi)表示：“《紐約宣言》標志著一項前所未有的力量和共鳴的政治承諾。它填補了國際保護體系長期存在的空白，真正實現(xiàn)了難民責任分擔?！盵注]UNHCR, “New York Declaration for Refugees and Migrants,” http://www.unhcr.org/new-york-declaration-for-refugees-and-migrants.html. (上網(wǎng)時間：2018年11月17日)可是，2017年12月3日，美國表示不能支持一個可能會破壞其主權的協(xié)議，宣布退出《全球移民協(xié)議》。[注]Rex W. Tillerson, “U.S. Ends Participation in the Global Compact on Migration,” https://geneva.usmission.gov/2017/12/04/u-s-ends-participation-in-the-global-compact-on-migration/.(上網(wǎng)時間：2018年8月28日)歐洲部分國家在面對二戰(zhàn)后規(guī)模最大的移民與難民潮時出現(xiàn)了嚴重破壞人權的行為。[注]聶曉陽、施建國：“聯(lián)合國人權高專對歐盟對待難民和非正常移民的做法表示失望”， http://www.xinhuanet.com//world/2017-11/15/c_1121961004.htm.(上網(wǎng)時間：2018年8月28日)一些國家的政黨還將移民與難民視為攫取政治權力的工具。在經(jīng)濟不景氣、失業(yè)率居高不下、歐洲民眾反移民情緒高漲的背景下，這些政黨通過大肆渲染移民危機對本國所造成的各種挑戰(zhàn)來激起民眾對現(xiàn)政府移民政策的不滿，從而在選舉中獲得巨大民意支持，如德國右翼政黨“德國選擇黨”在2017年9月的大選中首次參選便成為德國第三大黨。意大利民粹主義政黨“五星運動黨”在2018年議會選舉中成為得票率最高的單一政黨?？梢?，國際移民權利保護尤其是不規(guī)則移民(irregular migration)[注]不規(guī)則移民是一些國際組織(如國際移民組織)以及歐盟等對非法移民的指稱。本文中不規(guī)則移民主要指非法移民，也包括難民。權利保護依然任重道遠。

二

國際移民對有關國家的主權、安全與發(fā)展利益乃至世界安全造成了廣泛而深遠的影響。國際移民組織在《世界移民報告2018》中坦承：“在這個日益密切聯(lián)結的世界里，國際移民已成為影響我們經(jīng)濟、社會和安全等多方面的復雜現(xiàn)象”。[注]IOM, World Migration Report 2018, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_en.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年8月20日)合法移民依照目的國的移民法律或入境規(guī)定有序進入目的國，這反映了對目的國主權的尊重與認同。但是，非法移民被廣泛視為對國家主權與安全的嚴重挑戰(zhàn)。[注]Monika Wohlfeld, “Is Migration a Security Issue?” in Omar Grech and Monika Wohlfeld (eds), Migration in the Mediterranean: Human Rights, Security and Development Perspectives, Gutenberg Press, 2014, pp.64-65.因此，盡管大多數(shù)國際移民屬于合法遷徙，且“遷徙有助于改善來源國和目的國民眾的生活”，但輿論仍然對國際移民抱有很大疑慮，其重要原因即在于對非法移民為主的不規(guī)則移民的擔憂，“當下有關移民一些最嚴重的安全威脅以及大多數(shù)公眾輿論對移民的擔憂都與不規(guī)則移民有關”。[注]IOM, World Migration Report 2018, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_en.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年8月20日)當然，國際移民的影響是多維度的，但安全議題是國家關注的首要問題，因國際移民而衍生的安全挑戰(zhàn)也成為國際社會(尤其是移民目的國)高度重視的議題領域。[注]關于移民與安全的研究主要包括兩個部分：一是對安全主體的研究，即“誰的安全”的研究，國家安全與人的安全是主要研究對象；二是對國家安全的具體分析，即國際移民來源國、中轉國以及目的國的國家安全研究。本文主要從國際移民目的國的國家安全角度來加以考量，分析移民所帶來的影響。評估國際移民的安全挑戰(zhàn)，著力點應在于分析與辨識不規(guī)則移民的安全挑戰(zhàn)，主要涉及國土安全、公共安全與文化安全三大方面。

從國土安全方面看，國際移民網(wǎng)絡為恐怖主義提供便利。自1980年代起，國際社會開始關注移民與國家安全的關系，如《申根協(xié)定》與《都柏林公約》將移民與恐怖主義、國際犯罪、邊境控制等聯(lián)系起來。[注]Jef Huysmans, “The European Union and the Securitization of Migration,” Journal of Common Market Studies, Vol.38. Issue 5, December 2000, p.756.直到“9·11事件”后，移民與恐怖主義之間的關系才引起重視。此后，國際移民問題被列入反恐議程中的突出位置，各國政府進一步收緊移民政策，更加強化邊界控制，并將移民與恐怖活動自然地聯(lián)系在一起。例如，“9·11事件”后，英國工黨與保守黨紛紛表態(tài)，將恐怖主義與移民問題掛鉤。杰夫·惠斯曼(Jef Huysmans)對“9·11事件”后英國議會辯論主題與內容進行分析后發(fā)現(xiàn)，英國政府明顯地將恐怖主義與移民、難民等聯(lián)系起來。2001年12月，英國政府通過了《反恐、犯罪與安全法》，在第四部分明確把恐怖主義與移民問題結合起來。法國政府也與意大利、英國和比利時建立了聯(lián)合邊界巡邏隊，阻止那些持有有效簽證的移民在這些國家自由流動，同時增加邊界警力的經(jīng)費支出，以控制非法移民。[注]Alexander Spencer, “Linking Immigrants and Terrorists: The Use of Immigration as an Anti-Terror Policy,” The Online Journal of Peace and Conflict Resolution, Vol. 8, No.1, 2008, p. 4.美國更是將打擊恐怖主義、維護國土與民眾安全變成壓倒一切的任務，無論是從立法方面，還是從軍事方面，抑或在邊界控制與移民管理方面，美國政府均采取了相應措施。

從經(jīng)驗數(shù)據(jù)上看，國際恐怖主義組織多次利用各國移民體系漏洞發(fā)動恐怖襲擊。2004年，美國尼克松中心(Nixon Center)發(fā)布的一份研究報告表示，“過去十年在北美和西歐發(fā)生的所有主要的恐怖襲擊，除俄克拉荷馬城(Oklahoma City)外，都使用了移民”。[注]Robert S. Leiken, Bearers of Global Jihad: Immigration and National Security after 9/11, The Nixon Center, 2004, http://www.mafhoum.com/press7/193S23.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年11月18日)可以說，“移民政策和移民網(wǎng)絡確實為恐怖主義組織和其他非國家行為體提供了追求其利益的途徑……”[注]Fiona B. Adamson, “Crossing Borders: International Migration and National Security,” International Security, Vol. 31, No. 1, 2006, p.195.然而，夸大移民與恐怖主義間的聯(lián)系與事實不符。實際上，恐怖分子既可能是外來移民，也可能是本國公民。據(jù)英國政府官方統(tǒng)計，截至2013年9月30日，因與恐怖主義相關的犯罪行為而被收監(jiān)的120人中，79%是英國公民。[注]“Operation of Police Powers under the Terrorism Act 2000 and Subsequent Legislation: Arrests, Outcomes and Stops and Searches, Quarterly update to 30 September 2013, Great Britain,” https://www.gov.uk/government/publications/operation-of-police-powers-under-the-terrorism-act-2000-quarterly-update-to-september-2013/operation-of-police-powers-under-the-terrorism-act-2000-and-subsequent-legislation-arrests-outcomes-and-stops-and-searches-quarterly-update-to-30-s. (上網(wǎng)時間：2018年11月17日)“9·11事件”后，各國在防止輸入型恐怖主義方面做出了卓有成效的努力，但在應對本土恐怖主義方面仍面臨重要挑戰(zhàn)，以至于各國把這種類型的恐怖主義活動視為維護國土安全的優(yōu)先事項與戰(zhàn)略重點，如2010年美國《國家安全戰(zhàn)略報告》首次明確將本土恐怖主義列為國家安全威脅的一部分。

移民與恐怖主義之所以會被建立起聯(lián)系，其原因既包括如“9·11事件”等重大恐怖襲擊中有外來移民的參與，同時還存在文化層面的因素，即對“他者”的不信任，“縱貫整個人類歷史，外來者、‘他者’一直是懷疑，有時還是仇恨的焦點”。[注]Monika Wohlfeld, “Is Migration a Security Issue?” p.68.如果移民與恐怖主義相關聯(lián)的觀念不斷強化或夸大化，這至少會產生三大負面效果：一是易引發(fā)種族主義歧視問題，并導致相關國家公民的強烈不滿，從而為恐怖組織招募人員提供了條件?！皯摽紤]到，移民接收國對外國人和移民的孤立、異化、拒斥可能會增加他們參與恐怖活動的幾率”。[注]Huseyin Cinoglu and Nurullah Altun, “Terrorism, International Migration and Border Control,” European Scientific Journal, Vol.9, No.20, 2013, p.101.二是易導致移民社群對東道國的憂慮與恐懼，并帶來目的國不同社會群體的對立與分裂，“在移民與恐怖主義之間建立起一種人為的聯(lián)系會在移民社群中產生焦慮與憤怒，從而增加他們對這個國家的敵意。在這種情境下，對外國人的敵意(仇外情緒)也會隨著不同社群之間可能的沖突而上升”。[注]同上注， p.103.三是可能會分散打擊恐怖主義的注意力，給真正的恐怖分子以可乘之機，“將一個群體視為懷疑對象意味著政府可能會放過那些真正的但不符合這一標準的恐怖分子”。[注]Alexander Spencer, “Linking Immigrants and Terrorists: The Use of Immigration as an Anti-Terror Policy,” The Online Journal of Peace and Conflict Resolution, Vol. 8, No.1, 2008, p.10.因此，這種將國際移民視為是引入恐怖分子、罪犯等的工具，并進而對國家安全構成威脅的觀點盡管流行廣泛，但卻是具有相當危險的、誤導性的認知。[注]Khalid Koser, “When is Migration a Security Issue?” https://www.brookings.edu/opinions/when-is-migration-a-security-issue/.(上網(wǎng)時間：2018年8月30日)

從公共安全方面看，移民犯罪率不比本國公民高。關于非法移民對社會公共安全的影響，學術界存在著兩種頗為矛盾的假設：一是非法移民因為擔心從事犯罪活動會暴露身份而遭致驅逐，使他們更可能成為遵紀守法者；二是非法移民更可能從事違法行為，因為他們在無法享受社會福利與正常就業(yè)的情形下為了生存而不得不為之。換言之，因非法身份而導致的貧窮與邊緣化使他們更易鋌而走險。[注]Godfried Engbersen and Joanne van der Leun, “Illegality and Criminality: The Differential Opportunity Structure of Undocumented Immigrants,” in Khalid Koser and Helma Lutz eds., The New Migration in Europe: Social Constructions and Social Realities, Macmillan Press Ltd, 1998, p.201.對此，不同的非法移民目的國有著不盡相同的理解。例如，歐洲移民目的國的社會大眾傾向于認為移民容易引發(fā)犯罪。據(jù)歐盟種族主義與排外主義監(jiān)控中心的統(tǒng)計顯示，72%的意大利受訪者認為，相比于意大利本國人，移民更易于犯罪。[注]Andrew Geddes, The Politics of Migration and Immigration in Europe, SAGE Publications, 2003, p.170.美國公眾則持不同立場。2016年8月，美國皮尤研究中心的一份民調顯示，67%的美國受訪者認為非法移民并不比美國公民更可能犯下嚴重罪行。[注]Pew Research Center, “On Immigration Policy, Partisan Differences but Also Some Common Ground,” http://www.people-press.org/2016/08/25/on-immigration-policy-partisan-differences-but-also-some-common-ground/.(上網(wǎng)時間：2018年8月30日)

從經(jīng)驗證據(jù)上來看，移民的犯罪率并不比本國公民高，甚至更低。牛津大學移民、政策與社會中心(COMPAS)的移民觀察站(Migration Observatory)在對英國和其他國家移民與犯罪率之間關系的研究中發(fā)現(xiàn)，外國移民并不比本國公民更容易犯罪。[注]Brian Bell and Stephen Machin, “Immigration and Crime: Evidence for the UK and Other Countries,” https://migrationobservatory.ox.ac.uk/wp-content/uploads/2016/04/Briefing-Immigration_and_Crime.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年8月30日)美國移民委員會高級研究員沃爾特·尤因等人的研究表明，1990～2013年間，外國出生人口占美國總人口的比例從7.9%上升到13.1%，非法移民也從350萬增加到1120萬人，但根據(jù)同期美國聯(lián)邦調查局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，暴力犯罪率下降了48%，財產類犯罪率下降了41%。他們認為，高移民率與低犯罪率有正相關性。此外，他們利用2010年美國社區(qū)調查數(shù)據(jù)為藍本分析比較了移民與本國公民的收監(jiān)率，結果發(fā)現(xiàn)18～39歲的男性移民收監(jiān)率約為1.6%，而同年齡段的美國公民收監(jiān)率則為3.3%。因而他們認為，移民(合法的與非法的)的犯罪率要低于本國公民。[注]Walter Ewing, Daniel E. Martínez, and Rubén G. Rumbaut, “The Criminalization of Immigration in the United States,” https://exchange.americanimmigrationcouncil.org/sites/default/files/research/the_criminalization_of_immigration_in_the_united_states.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年8月30日)2013年，美國國會研究局就西南邊界城市與非邊界大城市的暴力犯罪率進行了比較，結果顯示兩者之間沒有大的差別。實際上，據(jù)《聯(lián)邦調查局統(tǒng)一犯罪報告》分析，德州的埃爾帕索(El Paso)、加州的圣迭戈(San Diego)等地位居美國最安全城市之列，而這些地區(qū)又是非法移民越境的主要場所與集中地。[注]Carla N. Argueta, “Border Security: Immigration Enforcement Between Ports of Entry,” http://fas.org/sgp/crs/homesec/R42138.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年8月30日)

移民與犯罪率之間強相關關系的建立具有深刻的現(xiàn)實原因。一方面，移民往往與犯罪發(fā)生聯(lián)系，這不僅意味著移民會參與犯罪，成為犯罪的主體，而且也表示移民容易成為犯罪的客體，即受侵害的對象。另一方面，這也存在一個先入為主的因素。在很多人看來，非法移民首先是違法者，同時他們在入境過程中又常常會尋求人口走私者的協(xié)助，這又容易引發(fā)相關的公共安全問題。[注]Pia M. Orrenius and Roberto Coronado, “The Effect of Illegal Immigration and Border Enforcement on Crime Rates along the U.S.-Mexico Border,” https://www.researchgate.net/publication/228737921_The_effect_of_illegal_immigration_and_border_enforcement_on_crime_rates_along_the_US-Mexico_border.(上網(wǎng)時間：2018年9月5日)此外，大眾傳媒與公眾人物的過分渲染與過度解讀作用也不容忽視。2017年3月20日，特朗普總統(tǒng)在肯塔基州舉行的集會上宣稱：“……我遇見許多美國家庭，他們至愛之人——兒子和女兒、丈夫和妻子——被非法移民殘忍殺害了”。[注]The White House, “Remarks by President Trump at Make America Great Again Rally,” https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/03/20/remarks-president-trump-make-america-great-again-rally-louisville-ky.(上網(wǎng)時間：2018年9月5日)這些公眾人物明顯的價值導向型用語使得“非法”一詞成為恐懼與暴力的代名詞，從而給受眾帶來了一種對非法移民強烈的負面情緒。[注]Angelica Rubio, “Undocumented, Not Illegal: Beyond the Rhetoric of Immigration Coverage,” NACLA Report on the Americas, November/December 2011, pp.50-51.

從文化安全方面看，移民融合給目的國帶來重大挑戰(zhàn)。關于國際移民對目的國文化的影響，在不同國家以及不同歷史時期有著不盡相同的認識。從歷史上看，美國曾對外來移民持歡迎態(tài)度，對于移民文化也較為包容。然而，隨著外來移民結構的變化，美國在對新移民進行文化融合過程中遭遇了眾多難題，甚至引發(fā)了對“國家身份”與“國家認同”的憂慮。盡管如此，大多數(shù)美國人(68%)仍然認為，對外國移民開放是美國的典型特征。[注]Hannah Hartig, “Most Americans View Openness to Foreigners as ‘Essential to Who We Are as a Nation’,” http://www.pewresearch.org/fact-tank/2018/10/09/most-americans-view-openness-to-foreigners-as-essential-to-who-we-are-as-a-nation/?utm_source=Pew+Research+Center&utm_campaign=bc6a468ed2-EMAIL_CAMPAIGN_2018_10_11_05_08&utm_medium=email&utm_term=0_3e953b9b70-bc6a468ed2-399888937.(上網(wǎng)時間：2018年11月15日)相比于美國，歐洲在文化包容性方面則顯得更加保守。二戰(zhàn)后，由于外部移民的涌入，歐洲很多國家原先的同質文化逐步變?yōu)楫愘|文化，因而在這些國家(如德國、法國)看來，移民對該國的傳統(tǒng)國家身份與核心價值構成了挑戰(zhàn)與威脅。與之相反，加拿大則對不同語言、文化、信仰抱有更大的忍耐心與接受力。[注]Jonathan Tepperman, “Canada’s Ruthlessly Smart Immigration Policy,” The New York Times, June 29, 2017.可見，移民對目的國文化以及國家身份的影響不能一概而論，它更多取決于主體的認知與建構。[注]Julia Tallmeister, “Is Immigration a Threat to Security?” http://www.e-ir.info/2013/08/24/is-immigration-a-threat-to-security/.(上網(wǎng)時間：2018年9月5日)

然而，移民文化融合問題的確對目的國構成了挑戰(zhàn)，體現(xiàn)為移民文化對目的國主流文化的沖擊，以及目的國民眾對移民及其文化的反應(如種族主義、仇外情緒)，繼而會引發(fā)目的國的社會割裂，而反過來加劇移民文化與目的國主流文化的對立，以致給移民融合帶來更大挑戰(zhàn)，最終可能會形成一種惡性循環(huán)。2011年7月22日，挪威極右翼激進分子安德斯·布雷維克(Anders Breivik)在奧斯陸政府大樓前發(fā)動襲擊，導致8人死亡，接下來又在挪威工黨位于于特島(Utoya)上的青年營地槍殺了69人，另有數(shù)百人受傷，其動機就是要吸引人們關注他的反伊斯蘭立場。2015年12月31日，德國科隆(Cologne)多地發(fā)生了大規(guī)模性騷擾事件，其中的肇事者被認為是來自于北非和中東地區(qū)的難民。德國民眾上街游行，抗議政府未能有效保護民眾，要求政府檢討其難民政策。然而，除了犯罪行為之外，這背后還有一個更重要的原因，即文化沖突與移民融合問題。科隆事件“已經(jīng)觸及一個不同尋常的痛處，對于如何讓尋求庇護者融入這里，適應歐洲文化，歐洲社會正面臨著挑戰(zhàn)”。[注]Jim Yardley, “Sexual Attacks Widen Divisions in European Migrant Crisis,” http://cn.nytimes.com/world/20160115/c15migrants/en-us/.(上網(wǎng)時間：2018年9月5日)美國《基督教科學箴言報》發(fā)表社論認為：歐洲歡迎移民不僅僅是一種人道主義表現(xiàn)，也應該包括對新移民的融合過程。兩者要齊頭并進，而“現(xiàn)在融合需要跟上移民的步伐”。[注]The Monitor’s Editorial Board, “The Next Step in Europe’s refugee crisis,” http://www.csmonitor.com/Commentary/the-monitors-view/2016/0111/The-next-step-in-Europe-s-refugee-crisis.(上網(wǎng)時間：2018年9月5日)外來移民在文化融合方面的困難除語言障礙等技術性因素與政府投入不足等政策性因素外，還在于民族文化認同具有一定的穩(wěn)固性，不會輕易在短時間內改變。此外，一些移民(尤其是非法移民)在所在國受到不公平待遇，令其對當?shù)匚幕扇×伺懦庑睦怼?017年10月，聯(lián)合國非洲經(jīng)濟委員會主辦的“非洲地區(qū)安全、有序、正規(guī)移民全球契約磋商會”共設六大議題，移民人權、社會融合、社會凝聚力與一切形式的歧視，包括種族主義、仇外心理以及不容忍態(tài)度等被列為第一項議題。[注]“African Migration a Greater Factor within than Outside the Continent,” https://uneca.org/stories/african-migration-greater-factor-within-outside-continent.(上網(wǎng)時間：2018年9月8日)這反映出移民權利與社會融合等移民問題已經(jīng)成為移民目的國與來源國等共同關注的重大議題。

三

國際移民是一種客觀存在，未來仍有進一步增長的可能，因之而產生的一系列安全風險與爭議也將繼續(xù)存在下去。漠然視之或消極觀望不是應對問題的科學態(tài)度，直面現(xiàn)實、積極作為才是破題之道。

(一)建立起對國際移民的正確認知，避免使之“妖魔化”。首先需要建立起對移民權利與主權規(guī)范之間關系的正確認知。人類社會的發(fā)展與人類的不斷遷移是密不可分的。人類遷移是天性使然，也是人類本身的天賦權利。聯(lián)合國開發(fā)計劃署《2009年人類發(fā)展報告》強調，“遷移是自由的一個維度，自由是人類發(fā)展的組成部分，并具有本質性和潛在工具性的價值?！盵注]UNDP, Human Development Report 2009, http://hdr.undp.org/sites/default/files/reports/269/hdr_2009_en_complete.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月15日)然而，自從民族國家出現(xiàn)之后，隨著主權意識的確立，各國把加強邊界控制與人員流動作為國家主權的重要象征，從而使得人口的遷移有了法律上的規(guī)定。這也就意味著人們的遷徙并非是無條件或者不受限制的，而需要遵守國家基于主權制定的移民規(guī)則。[注]劉國福：“出入境權與中國出入境管理法”，《法治研究》，2009年第3期，第15頁。從這個角度來說，尊重人們移民的權利，同時兼顧國家的主權規(guī)范應等量齊觀，不可偏廢。2016年9月，第72屆聯(lián)合國大會通過的《難民與移民紐約宣言》指出：“我們重申每個人擁有離開任何國家，包括他/她自己國家和返回自己國家的權利。同時我們認為每個國家在決定允許何人入境國土方面擁有主權權利，并應遵從該國的國際義務”。[注]UN, “New York Declaration for Refugees and Migrants,” http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/71/1.(上網(wǎng)時間：2018年9月15日)

其次需要建立對國際移民，尤其是不規(guī)則移民動因的科學認知。就合法遷移來說，移徙者與移民目的國之間形成了一定的契約關系，即雙方均能夠接受移徙行為并承受其結果，是一種雙向選擇的體現(xiàn)。然而，對于不規(guī)則移民就需要做進一步的分析。美國學者莫妮卡·沃菲爾德總結認為，不規(guī)則移民主要源自于四大因素：(1)全球化、交通通訊技術的發(fā)展以及移民總體增長態(tài)勢的結果；(2)合法移民機會不斷受限，政府采取更多限制措施的結果；(3)全球勞動力供給失衡的結果；(4)大規(guī)模非規(guī)則移民主要是因為大范圍侵犯人權行為和沖突的結果。[注]Monika Wohlfeld, “Is Migration a Security Issue?” pp.63-64.聯(lián)合國《2015年國際移民報告摘要》指出，沖突、貧窮、不平等以及體面工作的缺乏促使人們離開原籍國遠赴他鄉(xiāng)尋找更好的未來。[注]UN, “International Migration Report 2015: Highlights,” http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/MigrationReport2015_Highlights.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月20日)從根本上來說，不規(guī)則移民是國際移民的一種特殊形式，它的形成是國家主權控制與全球政治經(jīng)濟失衡的產物，而戰(zhàn)亂、地區(qū)沖突等又使這一現(xiàn)象變得更加突出而棘手。就此而言，不規(guī)則移民的治理對象不僅在于移徙者本身，更重要的在于消除背后促使不規(guī)則移民行為的動力因素。

最后需要建立對國際移民影響的理性認知。對于國際移民，尤其是非法移民的影響，在不同國家、不同歷史時期、不同認知群體中存在不同的看法。就傳統(tǒng)移民國家來說，對待國際移民相對較為寬容；在勞動力緊缺時期，對待移民持相對開放的立場，而在經(jīng)濟不景氣時期，外國移民往往會淪為“替罪羊”；文化程度和技術水平與反移民情緒呈反比關系，即文化程度越高、技術能力越強、收入越多的階層對于移民的態(tài)度就越積極。[注]Stephen Moore, “Social Scientists’ View on Immigrants and U.S. Immigration Policy: A Postscript,” Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol.487, Sept., 1986, p.217.可見，對于國際移民影響的認知是動態(tài)的、復雜的，甚至是矛盾的，這也從一個側面反映出這種認知存在方法論上的不足。因此，國際社會，尤其是移民目的國需要以辯證的、客觀的視角來看待國際移民，尤其是不規(guī)則移民的影響，避免情緒化的反應，更不能將其“妖魔化”(demonizing)。實際上，建立起對國際移民的正確認知是制定有效應對之策的前提和基礎，因為“基于誤解或一廂情愿基礎上的移民政策事實上會受到譴責并歸于失敗”。[注]International Council on Human Rights Policy, Irregular Migration, Migrant Smuggling and Human Rights: Towards Coherence, http://imumi.org/attachments/article/89/Irregular_Migration_and_Smuggling_2010.pdf. (上網(wǎng)時間：2018年11月17日)

(二)構建科學的移民政策體系，發(fā)揮國家治理的核心作用。國家治理，特別是移民目的國的治理是國際移民治理體系的基礎，也是直接關乎到國際移民對國家安全的影響究竟如何的關鍵因素。[注]Fiona B. Adamson, “Crossing Borders: International Migration and National Security,” International Security, Vol. 31, No. 1, 2006, p.198.國家治理的主要內核是構建科學的移民政策體系，包括兩大方面：一是建立一套法律制度體系。目前，西方發(fā)達國家基本上都制定了移民法，一部分發(fā)展中國家也建立起了移民法律體系。隨著國際移民的普遍性、廣泛性、頻繁性，制定移民法已成為一種國際大勢。它不僅能夠規(guī)范跨境人口流動，而且在移民權利保障、智力資源獲取等方面都發(fā)揮著重要作用。二是強化移民執(zhí)法能力建設，這一點對于應對非法移民的挑戰(zhàn)尤為必要。一般而言，針對非法移民的執(zhí)法措施主要是加強移民執(zhí)法與邊境控制，其目的在于發(fā)揮“擠壓”與“封堵”的功能，前者是將已經(jīng)身在目的國的非法移民驅逐或自我遣返來達到減少非法移民存量的目的；后者是將非法移民拒之于移民目的國的邊境之外，堵住外國移民非法入境的通道。

科學的移民政策體系必須具有合理性與可操作性，即在合法移民資質與數(shù)量、合法遷徙渠道等方面保持動態(tài)平衡。一方面，從移民政策的寬松度來看，在全球經(jīng)濟低迷且發(fā)展不均衡的情況下，目的國對于移民的反感情緒會不斷高漲，在移民政策方面也將進一步予以限制。但是，如果移民目的國僅僅是為了迎合民眾減少外來移民的訴求而制定過于嚴苛的緊縮性移民政策，其結果往往會適得其反，非法移民現(xiàn)象會加重，這又會加深民眾對外來移民“失去控制”而產生的擔憂。[注]Helen Dempster and Karen Hargrave, “Understanding Public Attitudes towards Refugees and Migrants,” https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-documents/11600.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月28日)因而，科學的移民政策需要在回應民眾訴求與合理配置移民額度方面取得均衡。另一方面，從移民政策的偏好來看，隨著新技術的發(fā)展，尤其是人工智能的發(fā)展，很多機械性勞動可能會被機器人所替代，因而在移民政策方面將更注重向高精尖人才、緊缺型人才與創(chuàng)新型人才傾斜，即移民政策智力化傾向進一步加強。以英國為例。盡管總體主張減少移民數(shù)量，但對擁有專業(yè)技術的外來移民則保持開放與歡迎的態(tài)度。與高技術移民、學生或近親屬移民相比，英國人對于難民庇護者、低技術勞工移民、遠親屬移民等持明顯的負面態(tài)度。[注]Scott Blinder and William Allen, “UK Public Opinion toward Immigration: Overall Attitudes and Level of Concern,” http://www.migrationobservatory.ox.ac.uk/resources/briefings/uk-public-opinion-toward-immigration-overall-attitudes-and-level-of-concern/.(上網(wǎng)時間：2018年9月28日)可是，如果僅僅重視“高端人才”，而將普通勞動者拒之門外也必然會造成非法移民問題。因此，科學的移民體系在合法移民資質方面需要統(tǒng)籌考量，在重點突出(高端人才)的同時兼顧其他(普通勞動者)。

科學的移民政策體系還必須重視加強移民融合。國際移民問題專家哈馬爾認為，移民政策可分為兩類：一是針對移民過程，包括移民及外國人準入和居留的控制；二是針對移徙者，包括移民的社會融合及入籍問題。[注]Tomas Hammer, Democracy and the National State: Aliens, Denizens and Citizens in a World of International Migration, Avebury, 1990, pp.226-227.然而，現(xiàn)在很多國家的移民政策僅關注移民準入、居留、就業(yè)，而忽視了移民的社會融合。以美國穆斯林群體為例。皮尤研究中心2017年7月的研究報告指出，60%的穆斯林受訪者認為媒體對穆斯林與伊斯蘭教的報道有失公允，62%的穆斯林認為美國人并沒有將其視為美國主流社會的一部分，48%的穆斯林表示最近一年至少受到過一次歧視。[注]“U.S. Muslims Concerned about Their Place in Society, but Continue to Believe in the American Dream,” http://assets.pewresearch.org/wp-content/uploads/sites/11/2017/07/25171611/U.S.-MUSLIMS-FULL-REPORT.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月28日)實際上，目的國移民融合政策的缺失也引起了美國民眾對政府移民政策的不滿。2014年“跨大西洋趨勢”調查結果顯示，大約2/3的美歐受訪者認為政府在移民融合方面表現(xiàn)不佳。[注]Helen Dempster and Karen Hargrave, “Understanding Public Attitudes towards Refugees and Migrants”.因此，加大移民融入的力度，使移民真正成為目的國的一分子，應是必須加強的移民政策“短板”。

(三)充分發(fā)揮國家治理、區(qū)域治理與全球治理的互補性。國際移民是一個極為復雜的全球性問題，這意味著要有效應對這個問題絕非易事，需要調動一切相關力量、運用一切積極因素，綜合施策，協(xié)調行動，形成一個既相互獨立又相互聯(lián)系的閉合治理體系。鑒于國際移民問題涉及眾多的利益相關方，這決定了有效的國際移民治理必須兼顧各方利益。因而，超越以國家為主體的單一治理模式，融合更中立的第三方治理平臺也是國際移民治理體系中不可或缺的一部分。國際移民的區(qū)域治理與全球治理正是扮演了這樣的角色。 從區(qū)域治理的角度來看，這是那些地緣相近的伙伴國家在共同的治理目標基礎上形成的一種地區(qū)性治理結構，歐盟是典型代表。這一模式是以一個超國家實體作為主要的治理主體，能夠從更廣泛的領域對移民問題展開統(tǒng)籌與政策協(xié)調，但其治理效率從根本上來說取決于各成員國對歐盟移民政策的認同度。從全球治理的視角來看，參與國際移民治理的行為體更加多元，既包括傳統(tǒng)的國家行為體，也涵蓋地區(qū)性組織以及與移民相關的國際組織，同時還包含了大量的非政府組織以及私營部門等行為個體。國際組織在非法移民國際治理中發(fā)揮著顯著作用。

國際移民治理是一個認知不斷深化、體系逐漸成熟、實踐日益穩(wěn)妥而有效的過程。聯(lián)合國開發(fā)計劃署《2009年人類發(fā)展報告》甚至指出：“當國際社會夸耀已經(jīng)對如何處置國家間的貿易和金融關系建立起一個制度框架時，國際社會對于如何治理人口跨國流動卻只能說是‘尚未成型’(non-regime)，難民是一個重大例外。”[注]UNDP, Human Development Report 2009: Overcoming Barriers: Human Mobility and Development, http://hdr.undp.org/sites/default/files/reports/269/hdr_2009_en_complete.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年9月20日)目前，國際移民多層治理結構初見雛形，但卻是不平衡的，其中國家治理發(fā)揮著基礎性、主導性核心作用，而區(qū)域治理與全球治理則成為國際移民治理的輔助性手段，并且受到主權國家的明顯制約。因而，充分發(fā)揮國家治理、區(qū)域治理與全球治理的互補作用，以形成協(xié)調聯(lián)動的治理格局，成為國際移民治理的關鍵。與此同時，在構建全球移民治理體系的過程中，我們需要明確建立這一體系的目的是要實現(xiàn)保障國際移民基本權利與保障主權國家利益的平衡。確保國際移民安全、規(guī)范、有序、可循環(huán)的跨國流動，讓國際移民成為推動全球平衡、可持續(xù)發(fā)展的助力，這應當成為全球移民治理的努力方向與奮斗目標。○