文｜海南省委外事工作委員會辦公室調(diào)研組

美國是世界第一大經(jīng)濟體，也是第一大貿(mào)易國，其雄厚的經(jīng)濟實力離不開自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)。美國自由貿(mào)易區(qū)又稱“對外貿(mào)易區(qū)”，自1936年第一個對外貿(mào)易區(qū)建立以來，美國對外貿(mào)易區(qū)數(shù)量不斷增加，目前已成為世界上對外貿(mào)易區(qū)數(shù)量最多的國家。本文簡要回顧美國自貿(mào)區(qū)的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，梳理美國自貿(mào)區(qū)保持經(jīng)濟活力的主要原因，并對海南自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)提出相關(guān)建議。

美國對外貿(mào)易區(qū)發(fā)展歷程

美國的對外貿(mào)易區(qū)設(shè)想是在1930年代提出來的，經(jīng)過一段時間的醞釀，美國國會1934年通過《對外貿(mào)易區(qū)法案》，提出可在港口或機場附近劃出一個特別地區(qū)作為對外貿(mào)易區(qū)，該區(qū)不在海關(guān)管轄之內(nèi)，凡依法進入?yún)^(qū)內(nèi)的貨物，都不受美國海關(guān)法限制，并享有各種優(yōu)惠待遇。該法案從法律上支持建立對外貿(mào)易區(qū)。1936年，美國在紐約州的布魯克林建立了第一個對外貿(mào)易區(qū)。1950年美國國會通過了對《對外貿(mào)易區(qū)法案》的修改，允許國內(nèi)外廠商在貿(mào)易區(qū)內(nèi)經(jīng)驗并簡化手續(xù)。1960-1980年代，隨著跨國公司的崛起，跨國公司需要在對外貿(mào)易方面利用對外貿(mào)易區(qū)的便利條件，美國的對外貿(mào)易區(qū)取得了快速發(fā)展。

美國的對外貿(mào)易區(qū)是一個獨立于海關(guān)法律限制的特殊區(qū)域，由對外貿(mào)易區(qū)委員會領(lǐng)導(dǎo)同時受海關(guān)的監(jiān)管。根據(jù)設(shè)立用途的不同分為一般用途對外貿(mào)易區(qū)（簡稱“主區(qū)”）和對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)（簡稱“分區(qū)”），其中分區(qū)以企業(yè)為主體，每個分區(qū)對應(yīng)一個企業(yè)，但一個企業(yè)可以擁有多個分區(qū)。截至2016年，美國活躍的對外貿(mào)易區(qū)約為195個，其中分區(qū)的總數(shù)超過主區(qū)。對外貿(mào)易區(qū)中活躍的制造業(yè)有324項，聚集了3300家企業(yè)，提供了約42萬個就業(yè)崗位。

美國對外貿(mào)易區(qū)的主要經(jīng)驗

便利化且與時俱進的監(jiān)管機制。美國對外貿(mào)易區(qū)歷經(jīng)近80年發(fā)展仍長盛不衰，究其原因，就是美國在對外貿(mào)易區(qū)監(jiān)管制度設(shè)計上靈活地將政府的行政監(jiān)督管理與市場依法運行力量有機地融合到一起，并與時俱進地完善貿(mào)易便利化監(jiān)管機制。美國對外貿(mào)易區(qū)的宏觀管理由對外貿(mào)易區(qū)委員會和海關(guān)等政府機構(gòu)主導(dǎo)，并創(chuàng)造性地引進了美國對外貿(mào)易區(qū)協(xié)會這一民間行業(yè)組織的力量，使其制定的相關(guān)政策更加切合實際需要。公共部門和私人機構(gòu)經(jīng)批準后均可管理單一的對外貿(mào)易區(qū)，并自行制定內(nèi)部管理政策，有效地發(fā)揮了市場力量促進對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)部的自由運行。

完備的準入和退出機制。美國法律規(guī)定，設(shè)立對外貿(mào)易區(qū)必須符合公共利益，有利于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。由于各種原因暫時停止運營的主區(qū)或分區(qū)，可以向當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)與邊防局申請進入“休眠狀態(tài)”。如果某個主區(qū)或分區(qū)沒有必要再繼續(xù)運營了，受讓人可以申請中止并取消該區(qū)；受讓人申請了對外貿(mào)易區(qū)的運營權(quán)，如在5年內(nèi)未向海關(guān)與邊防局申請激活，該區(qū)將被終止。這種退出機制使得對外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)動態(tài)自由配置，從而消除了區(qū)的“閑置”或“不足”帶來的浪費現(xiàn)象，實現(xiàn)對外貿(mào)易區(qū)進入與退出的靈活性。

內(nèi)需與外需并重的發(fā)展模式。其他國家尤其是發(fā)展中國家建立的大量海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，通常通過免除“再出口”商品關(guān)稅來促進出口，對內(nèi)銷售則被禁止，主要是“對外”的自由化，即所謂的“一線放開、二線管住”。美國的對外貿(mào)易區(qū)則不同，不但允許區(qū)內(nèi)商品進入美國國內(nèi)市場，甚至通過減免關(guān)稅的方式鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)為“美國”制造。比如，通過允許企業(yè)按成品繳納關(guān)稅來降低“關(guān)稅倒掛”對內(nèi)銷企業(yè)的影響；為區(qū)與區(qū)之間貨物自由轉(zhuǎn)移提供便利以使對外貿(mào)易區(qū)企業(yè)能夠靈活地供應(yīng)國內(nèi)市場。2016年美國對外貿(mào)易區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，進入對外貿(mào)易區(qū)的貨物價值總計超過6100億美元，其中大約63%的貨物來自美國國內(nèi)。這一比例顯示，對外貿(mào)易區(qū)的活動更加傾向于國內(nèi)運作而不是對外運作，區(qū)內(nèi)大多數(shù)產(chǎn)品仍進入美國市場進行銷售。

功能的多樣化和強化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)作用。美國雖然制定了《對外貿(mào)易區(qū)法案》，從法律上給對外貿(mào)易區(qū)在整個框架結(jié)構(gòu)和政策優(yōu)惠上予以規(guī)定，但是各個對外貿(mào)易區(qū)的申請者可以根據(jù)自身和當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展特點申請，這就出現(xiàn)了各個功能不同的對外貿(mào)易區(qū)。這些對外貿(mào)易區(qū)功能不同，區(qū)內(nèi)的產(chǎn)品類型也不同，貿(mào)易區(qū)的功能和其地理位置和經(jīng)濟發(fā)展特色相結(jié)合就出現(xiàn)了多樣化發(fā)展。同時，不同功能的對外貿(mào)易區(qū)注重根據(jù)自身功能定位選擇外部規(guī)模效應(yīng)強的行業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)聚集的產(chǎn)業(yè)格局，大大增強了自貿(mào)園區(qū)的經(jīng)濟實力。

美國對外貿(mào)易區(qū)發(fā)展的相關(guān)啟示

美國對外貿(mào)易區(qū)持續(xù)幾十年仍能保持其吸引力，充分證明了對外貿(mào)易區(qū)在促進地方經(jīng)濟發(fā)展方面的積極作用。盡管發(fā)展的階段和定位有所不同，美國對外貿(mào)易區(qū)的成熟經(jīng)驗和管理模式仍可給海南自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)提供諸多啟示。

加強海南自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，建立靈活高效、與時俱進的監(jiān)管體制。海南自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗，建立靈活高效的監(jiān)管機制。應(yīng)利用海南“小政府、大社會”的政治體制優(yōu)勢，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和私營部門的積極作用。一方面，可積極考慮加入和引進世界自由區(qū)組織等國際性行業(yè)組織，更好地融入全球自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，以便及時借鑒和對標國際領(lǐng)先自貿(mào)區(qū)管理理念和模式。另一方面，可考慮將符合條件的產(chǎn)業(yè)園區(qū)委托至國際上經(jīng)驗豐富的專業(yè)管理機構(gòu)或企業(yè)進行整體運營，并采取海關(guān)委托監(jiān)管模式，提升園區(qū)運作效率。同時，海南自貿(mào)試驗區(qū)的監(jiān)管體制在設(shè)計之初，就應(yīng)兼具前瞻性和靈活性，充分考慮全球貿(mào)易發(fā)展和海南自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的趨勢，留有足夠的空間，可供此后根據(jù)自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的實際情況不斷進行完善更新，從而確保監(jiān)管政策的與時俱進。

建立良性的動態(tài)考評和退出機制，確保資源高效利用。海南發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，同時作為一個島嶼省份，資源相對受限。為此，資源的集約高效利用對自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。隨著海南自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的推進，各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和大型項目也爭先上馬，在嚴格篩選合適項目的同時，也需設(shè)計動態(tài)的良性考評和退出機制，針對各類園區(qū)和大型項目進行動態(tài)跟蹤評估，對那些未能如期兌現(xiàn)經(jīng)濟社會效益承諾或土地等資源長期閑置未能得到有效利用的園區(qū)或項目，可按事先約定的要求直接關(guān)停并收回相關(guān)資源，防止資源的浪費和閑置，確保有限的資源都能用到刀刃上。

充分發(fā)掘自身優(yōu)勢和特色，實現(xiàn)錯位化發(fā)展。美國對外貿(mào)易區(qū)發(fā)展歷經(jīng)幾十年，仍能有近200家同時保持活躍、百花爭鳴，一個主要原因在于各對外貿(mào)易區(qū)定位差異化，避免了同質(zhì)競爭。海南自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展需充分借鑒這一經(jīng)驗。一方面，要充分認識海南起步晚、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、外向依存度低的劣勢，在產(chǎn)業(yè)定位上主動避免與國內(nèi)其他11個自貿(mào)試驗區(qū)的正面競爭，而應(yīng)結(jié)合自身獨有優(yōu)勢揚長避短，實現(xiàn)錯位發(fā)展。另一方面，要加強省內(nèi)各地區(qū)發(fā)展的統(tǒng)籌，在產(chǎn)業(yè)布局上各有側(cè)重，防止出現(xiàn)同一類型項目一哄而上的局面。

兼顧國內(nèi)外兩大市場，重點關(guān)注國內(nèi)和省內(nèi)市場需求，服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。美國對外貿(mào)易區(qū)發(fā)展的主要特色和成功做法就是不以單純擴大出口為目的，而是重點關(guān)注本土市場需求，通過便利生產(chǎn)要素的自由流動服務(wù)國內(nèi)制造業(yè)振興。中國市場巨大，全世界都在關(guān)注中國市場，海南自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)在關(guān)注國際市場的同時，也不能忽視國內(nèi)市場，應(yīng)以海南國際旅游消費中心為抓手，服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，讓改革的成果更多地惠及普通民眾。為此，海南應(yīng)通過用足用活國務(wù)院賦予的離島免稅、博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)等特殊優(yōu)惠政策，引入世界一流的服務(wù)和消費產(chǎn)品，滿足本國和本省民眾消費升級的需求，并借鑒美國經(jīng)驗，利用國外高端產(chǎn)品服務(wù)的進入倒逼本土品牌品質(zhì)升級，增強國內(nèi)企業(yè)的國際競爭力，助力中國經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。H