李海蓮

2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《關于國務院機構改革方案的決定》，明確將出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署。此次改革對建設中國特色社會主義新海關，完善我國跨境貿易營商環(huán)境，營造更便利與安全的國際貿易氛圍，實現通關更高效、監(jiān)管更嚴密及服務更優(yōu)質等目標具有重要意義。

9月23日，廣深港高鐵香港段正式通車運營。西九龍站海關設立在香港西九龍站，是機構改革后全國海關首個新設開放的海關。開關至今，日均監(jiān)管進出境客運列車約150列、旅客約6萬人次，有力促進了口岸通關再提速，有效增強了香港市民的獲得感和歸屬感，為保持香港長期繁榮穩(wěn)定，支持“一帶一路”建設，促進粵港澳大灣區(qū)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

改革的歷史脈絡

新中國成立后，中國海關結束了近代受不平等條約束縛的歷史，進入了嶄新的發(fā)展時期。同時，中央人民政府在貿易部國外貿易司設立商品檢驗處，統(tǒng)一領導全國商檢工作。改革開放初期，歷經幾次調整，我國形成了國家進出口商品檢驗局、農業(yè)部出入境動植物檢疫局和衛(wèi)生部衛(wèi)生檢疫局的“三檢”格局。

1998年，為解決口岸查驗政出多門、重復管理、重復檢驗檢疫、重復收費、通關效率低、企業(yè)負擔重等問題，實現“一次報驗、一次?。ú桑?、一次檢驗檢疫、一次衛(wèi)生除害處理、一次收費、一次發(fā)證放行”，我國將原國家進出口商品檢驗局、農業(yè)部動植物檢疫局和衛(wèi)生部衛(wèi)生檢疫局合并組建國家出入境檢驗檢疫局，由海關總署管理。這是改革開放以來，海關與出入境檢驗檢疫的首次機構整合。海關總署管理出入境檢驗檢疫期間，在整合原“三檢”各項單證的基礎上，設計出臺了出入境貨物通關單，并于2000年1月1日起建立新的檢驗檢疫貨物通關制度，實施“先報檢，后報關”的“串聯(lián)”通關模式。但是，海關與出入境檢驗檢疫的這次調整采取的是分立、并行的整合模式，因此并未真正實現機構整合與業(yè)務融合。

2001年，在中國即將加入WTO的大背景下，為解決中國入世多邊談判進程中存在的“兩個檢驗機構、雙重標準、重復收費、重復認證”問題，國務院決定將當時的國家出入境檢驗檢疫局從海關總署分離，與原國家質量技術監(jiān)督局合并。此次機構調整標志著中國建立了統(tǒng)一的質檢體制，但也中斷了進出境領域報關單與通關單、出入境檢驗檢疫制度與海關通關管理制度進一步融合的進程。

加入WTO后，我國進出口貨物貿易迅猛發(fā)展，報關、報檢分離問題日益突出。2007年底，為提高口岸通關效率，推進無紙化通關改革，海關總署和國家質檢總局聯(lián)合發(fā)布公告，決定實施“通關單聯(lián)網核查”，即：出入境檢驗檢疫機構根據相關法律法規(guī)的規(guī)定對法檢商品簽發(fā)通關單，實時將通關單電子數據傳輸至海關，海關憑以驗放法檢商品，辦結海關手續(xù)后將通關單使用情況反饋質檢總局。2012年，海關與出入境檢驗檢疫合作的“一次申報、一次查驗、一次放行”（“三個一”改革）開始在廣東試點，并隨后在全國各口岸分步實行?！叭齻€一”改革進一步加快了海關與出入境檢驗檢疫的合作步伐。

2018年，國務院要求將出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍并入海關總署，并明確管理機構和管理職責應深度融合、有機融合、合二為一。海關總署整合出入境檢驗檢疫，應按照國務院的職能配置、機構設置和人員編制要求，整合工作、建立職能清單，合理分工、權責一致，依法定權、優(yōu)化流程。

改革的現實意義

符合國際通行做法。通關單制度是我國為適應“三檢”合一和確保進出口貿易商品安全的一種適應性措施。近年來，我國對外貿易持續(xù)繁榮，進出口商品品質不斷提升，關檢分離模式已不能適應國際貿易發(fā)展需要。從世界范圍看，歐美等國的進出口貨物通關模式中也未采用通關單制度。歐盟指令或美國聯(lián)邦法律法規(guī)若涉及進出口貨物技術標準，口岸通關也不需要通關單，而是將相關技術性貿易措施納入許可證件監(jiān)管或貿易管制措施。歐盟規(guī)定，一旦邊境管理機構發(fā)現自第三方入境商品對公共健康、安全、環(huán)境及其他公共利益存在重大風險時，或入境商品沒有符合歐盟法律規(guī)定的必要文件或標記時，或以錯誤或誤導方式使用CE標記時，都可以暫停入境貨物放行，并應立即通知市場監(jiān)管部門。因此，本次機構改革后，海關總署發(fā)布公告，宣布自2018年6月1日起全面取消出入境貨物通關單，且進口商品可通過“單一窗口”報關報檢合一界面向海關一次申報。

提高口岸通關效率。改革前，海關和出入境檢驗檢疫都是進出口貨物邊境查驗機構，兩個部門都有對進出口貨物進行開箱查驗或其他作業(yè)的職責和權限。據調查，雖然實際操作中，出口貨物開箱重疊的情況幾乎沒有，但對進口貨物而言，由于貿易基數較大，即使開箱重疊的比例較低，但絕對數還是不容忽視。海關開箱查驗目的是確定數量、品名、規(guī)格及是否存在夾藏等涉及安全準入或非法貿易等問題，而出入境檢驗檢疫則是進行抽樣、熏蒸、消毒等處理。因此，改革后兩個部門的查驗動作可以合二為一，將一定程度上降低企業(yè)通關成本、提高口岸通關效率。

營造更便利的貿易環(huán)境。中國加入WTO近20年的時間里，積極推動貿易便利化進程。2015年，中國成為接受《貿易便利化協(xié)定》議定書的第16個世貿組織成員國。2016年，中國完成《貿易便利化協(xié)定》的國內批準程序并建立貿易便利化工作聯(lián)席會議制度，積極推動貿易便利化相關工作。無論是《貿易便利化協(xié)定》還是世界海關組織的《全球貿易安全與便利標準框架》都要求，成員國應推動邊境管理機構的相互合作與協(xié)調行動。此次海關整合出入境檢驗檢疫，是海關近年來第一次真正意義上觸及組織結構的改革，并首次對海關職能進行了延伸。海關將統(tǒng)一負責進出口貨物、物品的監(jiān)管與查驗，改變了原先條塊分割的管理模式，有助于深化全國通關一體化改革和完善跨境貿易營商環(huán)境。

改革的未來走向

機構改革后，海關職能更寬廣，隊伍更壯大，海關事業(yè)將進入建設中國特色社會主義新海關的嶄新階段。

首先，新海關要優(yōu)化職能配置，提高通關效率，對標國際最高標準，打造先進的、最具國際競爭力的海關監(jiān)管體制機制。海關應在全面推進全國通關一體化改革基礎上，切實深化海關與出入境檢驗檢疫的機構整合和業(yè)務融合，進一步優(yōu)化通關作業(yè)流程，加強與國際通行經貿規(guī)則對接并積極參與國際規(guī)則制定，營造更加公平透明、法治化和高效的跨境貿易營商環(huán)境。

其次，海關是進出境貨物、物品和運輸工具的監(jiān)管部門，必須認真履行“把好國門”這一根本職責。因此，口岸通關提速的同時，如何把風險擋在國門之外一直是海關執(zhí)法的重點。海關整合出入境檢驗檢疫后，海關要在原有安全準入（出）和風險防控基礎上，增加衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫、商品檢驗、進出口食品安全監(jiān)管等職責，推行全鏈條式管理，強化智能監(jiān)管、精準監(jiān)管，以更好地貫徹落實總體國家安全觀。

最后，面對復雜多變的國際貿易環(huán)境和國際形勢，海關要與其他政府部門協(xié)同合作，建立高效、嚴密的監(jiān)管體系。歐美在發(fā)展過程中逐步建立了統(tǒng)一的市場監(jiān)管體制和一體化的口岸管理體制，并在口岸管理部門與市場監(jiān)管部門之間建立了相對完善的監(jiān)管協(xié)調機制。海關可在目前與國家稅務總局、國家外匯管理局開展聯(lián)合監(jiān)管合作的基礎上，與市場監(jiān)管部門和國家移民管理局通過信息交換、技術保障和執(zhí)法合作等方式，保障國家公共利益、確保貿易安全和促進合法國際貿易。