楊 艷 潘鐵山 徐 靜 江 淼 胡茂杰

(江蘇省生態(tài)環(huán)境評估中心，江蘇 南京 210036)

0 引言

近年來，江蘇出臺的生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)財政政策有力推動了全省環(huán)保工作的開展，為建設(shè)“自然環(huán)境之美、景觀風(fēng)貌之美、文化特色之美、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)之美”交相輝映的新江蘇作出了重要貢獻。但在政策實施過程中，我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題和困難，文中針對這些問題和困難，提出了有針對性的政策建議。

1 生態(tài)文明建設(shè)新要求

西方發(fā)達國家在生態(tài)文明建設(shè)方面已建立較為完善的財政政策體系，我國對生態(tài)文明建設(shè)重視程度也越來越高。2012年11月，“十八大”將生態(tài)文明建設(shè)放在重要位置；2014年4月，全國人大常委會通過《環(huán)境保護法》修訂草案，宣示“經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境協(xié)調(diào)”思想；2015年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》；2015年10月，生態(tài)文明建設(shè)被首度寫入國家五年規(guī)劃。同時，生態(tài)文明建設(shè)需要財政政策提供重要的政策手段、穩(wěn)定的資金保障和明確的策略引導(dǎo)。

2 江蘇現(xiàn)有財政政策研究

目前，江蘇財政政策主要有排污收費政策、生態(tài)補償政策、排污權(quán)有償使用與交易政策、綠色信貸政策等，財政手段不斷完善，財政政策體系逐步建立[1](詳見表1)。

表1 江蘇省主要財政政策

3 存在問題及原因分析

3.1 環(huán)保投入力度不足，投入結(jié)構(gòu)不合理

西方發(fā)達國家經(jīng)驗表明，環(huán)保投入占GDP比重在1%～1.5%時，可使環(huán)境污染得到有效控制，環(huán)保投入占GDP比重在2%～3%時，環(huán)境質(zhì)量將得到改善。但近年來江蘇污染治理投資占地區(qū)生產(chǎn)總值比重維持在0.47%～0.62%之間，離改善環(huán)境質(zhì)量標準相差較遠。近些年，江蘇當年完成環(huán)保驗收項目環(huán)保投資占污染治理投資總額的比重在84%～88%，而工業(yè)污染源治理項目環(huán)保投資占比僅在10%～16%，投入結(jié)構(gòu)不合理[2，3]。

3.2 排污交易開展較晚，制度不夠完善

20世紀90年代，我國開始開展排污交易工作，經(jīng)過近30年的嘗試摸索，已在江蘇、浙江、天津等地區(qū)取得了大量實踐進展。江蘇近些年才開始探索排污許可和排污權(quán)交易方面的工作，處于嘗試探索階段，眾多問題需要在實際操作中去磨合解決[4]。

3.3 吸引社會資本手段較弱，綠色經(jīng)濟政策有待創(chuàng)新

財政資金有限，對于項目的支持也只能起到引導(dǎo)、激勵的作用，而項目大部分的資金來源還要依靠社會資本的注入。但現(xiàn)行的環(huán)境經(jīng)濟激勵政策不夠完善，雖然已經(jīng)有一些稅收、收費和財政手段，但是缺乏具體的配套措施，導(dǎo)致政策難以落地，作用難以發(fā)揮。怎樣發(fā)揮有限財政資金作用，利用綠色經(jīng)濟創(chuàng)新手段吸引社會資本積極注入環(huán)保領(lǐng)域值得我們深入探究。

3.4 財政投入資金監(jiān)管力度不足，資金使用效益仍需提高

1)申請環(huán)保專項資金項目的部門較多，農(nóng)林、水利、建設(shè)等各部門都有介入，部分項目還是多部門合作，由于各部門之間分屬不同系統(tǒng)，且缺乏專職的監(jiān)督機構(gòu)，容易導(dǎo)致在項目實施過程中監(jiān)管力度不夠。

2)雖然財政專項資金為我省生態(tài)環(huán)境保護提供了有力保障，發(fā)揮了巨大作用，但與充分發(fā)揮資金引導(dǎo)、激勵作用的現(xiàn)實要求相比，部分地區(qū)資金使用效益仍然較低，需要進一步提高。

4 國外財稅政策分析和借鑒

4.1 國外財稅政策分析

國外西方發(fā)達國家經(jīng)過百年的高速工業(yè)發(fā)展之后，環(huán)境問題非常嚴重，對環(huán)保財政政策的研究較早。20世紀60年代，西方學(xué)者開始對環(huán)境保護的財政政策進行探索，大概經(jīng)歷三個階段：20世紀70年代～80年代，OECD國家第一次提出了“污染者付費”原則，財政政策研究主要包括環(huán)境補償和污染收費。20世紀80年代～90年代，設(shè)立各種環(huán)境稅，例如排污稅、能源稅、碳稅等。20世紀90年代中期至今，對環(huán)境資源按資源等影響實行征稅，同時實施與環(huán)境保護相關(guān)的財政支出政策，如財政補貼、稅收支出[5，6]。

4.2 國外財稅政策借鑒

4.2.1財政投入、預(yù)算制度相對完備

西方發(fā)達國家在環(huán)保投資方面積累了大量工作經(jīng)驗，其中較高的財政投入力度和完備預(yù)算制度值得借鑒。西方發(fā)達國家除了加大財政投入力度之外，在環(huán)境治理和保護過程中，政府還建立了較為完善的環(huán)保基金和環(huán)保專項資金。波蘭、立陶宛環(huán)境基金占環(huán)境投資比重分別高達30%，20%，完善的環(huán)?；鸷铜h(huán)保專項資金利于財政的穩(wěn)定投入，此外，西方發(fā)達國家公共財政預(yù)算制度建立較早，且較為成熟。

4.2.2排污權(quán)交易制度相對成熟

美國從1972年就開始實施排污總量控制制度，1975年，開始在大氣污染物治理上實施排污權(quán)交易，從此建立了排污權(quán)交易政策體系。1990年，美國通過了《清潔空氣法》修正案，開始實施酸雨控制計劃，這標志著正式賦予排污權(quán)交易制度的法律化，美國完善的市場機制是排污權(quán)交易的基礎(chǔ)，使得排污交易制度執(zhí)行效果比較理想。

4.2.3生態(tài)補償經(jīng)驗相對豐富

一些西方發(fā)達國家在生態(tài)補償方面進行了大量的理論和實踐探索，經(jīng)驗較為豐富。比如美國1956年推行土壤銀行計劃，1961年又制定了緊急飼料谷物計劃，鼓勵農(nóng)場主停耕20%的耕地，1985年進一步實施了“保護性儲備計劃”。

5 政策建議

5.1 加大投入力度，完善資金分配

建立財政資金長效投入機制，提高環(huán)保投入比重。在環(huán)境治理和保護過程中，整合環(huán)境保護相關(guān)資金，設(shè)立大環(huán)保專項資金，加強資金頂層設(shè)計，提高資金分配的計劃性和前瞻性。做優(yōu)做強環(huán)?；?，加強部門協(xié)同，形成工作合力，縮短項目建設(shè)周期，發(fā)揮基金效益。

完善資金分配，建立基于績效考核的資金分配與獎懲機制。將各地區(qū)資金補助額度與資金項目管理績效相掛鉤，對資金使用進度快、項目儲備充足、管理到位的地區(qū)進行獎勵，對資金使用進度滯后、項目儲備不足、管理混亂的地區(qū)進行扣減。

5.2 深入開展排污權(quán)交易，優(yōu)化排污權(quán)交易體系

完善排污權(quán)交易政策體系，研究制定江蘇省排污權(quán)有償使用和交易實施細則，為排污權(quán)交易提供操作依據(jù)。建設(shè)省級排污權(quán)交易管理平臺，將各地排污權(quán)有償使用、交易、儲備、登記等統(tǒng)一到省級平臺上，統(tǒng)一管理。舉辦省級排污權(quán)交易活動，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大科技示范、重大民生等項目提供污染物總量指標。加強排污監(jiān)測技術(shù)支持，擴大監(jiān)測范圍，對排污企業(yè)實行全覆蓋實時在線監(jiān)控，提高監(jiān)測水平。

5.3 擴大生態(tài)補償范圍，完善生態(tài)補償制度

進一步擴大生態(tài)補償范圍，針對自然保護區(qū)、飲用水源地、礦產(chǎn)資源開發(fā)恢復(fù)等生態(tài)補償不同領(lǐng)域，研究與之相適應(yīng)的分類補償標準與補償制度，明確生態(tài)保護紅線資金優(yōu)先用于本地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生物多樣性調(diào)查、自然保護區(qū)建設(shè)等方面。加大國家級生態(tài)紅線管控區(qū)、“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地等創(chuàng)新試點區(qū)域財政轉(zhuǎn)移支付力度，形成保障生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)、生態(tài)保護特區(qū)環(huán)保投入的制度性安排。

5.4 創(chuàng)新綠色金融手段，吸引多渠道資本投入

制定出臺支持綠色信貸的政策體系，形成支持綠色信貸的激勵機制和抑制高污染、高耗能和產(chǎn)能過剩行業(yè)貸款的約束機制。建立針對生態(tài)環(huán)保項目貸款的增信機制，設(shè)立風(fēng)險補償資金池，鼓勵合作銀行向生態(tài)環(huán)保項目發(fā)放貸款，對符合要求的不良貸款進行一定補償。研究生態(tài)環(huán)保項目貸款貼息政策，引導(dǎo)更多的社會資本投入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。