張永春，黃曉夏

(1.西安市社會科學院, 陜西 西安 710054;2.西北大學 公共管理學院,陜西 西安 710069)

城市最低生活保障制度是國家為了解決城市特定人口的貧困問題,通過立法和行政手段,建立保障其達到最低生活標準的一種再分配性質(zhì)的社會救助制度。

我國城市最低生活保障制度建立于1993年,是基于社會轉型而生的一種應急性救助制度。作為國企改革的配套措施,我國城市低保設計的初衷是為了解決大量國企下崗人員的生活困難問題。城市居民最低生活保障作為一項制度供給,與農(nóng)村居民最低生活保障一起構成社會救助體系中最核心的制度供給部分。開展此項研究能夠進一步完善城市低保政策,能夠提高城市低保人員的生活質(zhì)量,能夠真正做到“應保盡保應退盡退”,能夠提高城市低保政策的理論研究水平,這一研究具有實踐和理論雙重價值,具有必要性和重要性。

本文以城市最低生活保障的功能定位為導向,以“社會政策、社會福利、社會救濟、城市低保、以人為本”五大核心理念為分析框架,探討其實踐機制,歸納其演化邏輯,旨在促進我國城市低保在實踐層面和理論層面的提升和優(yōu)化。

一、城市最低生活保障的功能定位和歷史沿革

(一)作為一種社會政策:從反貧困的需要到公民權利的實現(xiàn)

城市最低生活保障屬于社會救助的政策范疇,是從貧困救濟逐漸演化而來的一種正式的制度約束。社會救助的最初表現(xiàn)形式是限于倫理層面的“救濟”,是在風俗習慣和道德倫理等非正式約束下,自發(fā)形成的針對社會中部分困難群體提供物質(zhì)性接濟的一種應急支援,這種帶有濃烈人文關懷色彩的倫理性接濟,是社會救助上升到社會政策層面的內(nèi)化支撐。

社會政策發(fā)展的第一個重要階段是“社會政策”的提出。這一概念起源于德國,1891年德國學者瓦格納(Adolph Wagher)將社會政策定義為運用立法和行政的手段,以爭取公平為目的,清除分配過程中的各種弊害的國家政策[1]?？梢钥闯?社會政策有別于經(jīng)濟政策,是為了應對經(jīng)濟發(fā)展過程中帶來的福利資源分配不均而產(chǎn)生的貧困問題的一種再分配政策。在以瓦格納為代表的歷史學派關于社會政策觀點的基礎上,德國俾斯麥政府建立了一套以社會行政干預為思想基石的社會保障制度,使倫理性的救濟上升到正式制度層面,在一定程度上促進了社會政策理論的發(fā)展。

社會政策發(fā)展的第二個重要階段是“社會福利”的提出。費邊主義產(chǎn)生于19世紀末20世紀初的英國,倡導通過溫和的改良政策實現(xiàn)國家的“普遍福利”,是現(xiàn)代社會主義流派之一。費邊社(Fabius Maximus)關于社會政策的代表性貢獻是1909年韋伯夫婦(Sidney and Beatrice webb)起草的《少數(shù)派報告》[2],該報告認為,“貧困并非由于窮人的過錯,而是由于國家的經(jīng)濟狀態(tài)和經(jīng)濟組織的缺陷,因此對付貧困首先是政府的責任,政府應使窮人的生活不至于低于國民生活最低標準,應該盡一切可能幫助窮人尋找工作,為所有性別和階級的人提供合乎國民最低標準的文明生活”。該報告不僅明確了政府在緩解貧困問題中所承擔的重要角色,也體現(xiàn)出社會政策對人的基本生存權的保護,與倫理層面中對人的人格尊嚴進行維護的道德觀念相契合。二戰(zhàn)后,隨著學界對福利國家的反思,社會救助領域的福利觀念也逐漸由消極救助向積極提供的理念轉型。其中具有代表性的是英國學者吉登斯(Anthony Giddens)提出的“積極福利”主張,他認為社會救助的目的主要不是為了對付貧困,而是培養(yǎng)自發(fā)地帶有目的的自我,強調(diào)自我實現(xiàn)和責任[3]。

社會政策發(fā)展的第三個重要階段是“公民權利”的提出。20世紀70年代以后,伴隨著后福利國家時代的到來,“公民身份”成為社會政策研究領域的核心議題。馬歇爾(T.H.Marshall)認為,只要一個國家的公民具有這個國家的成員資格,那么他就有從該國獲得福利保障并根據(jù)社會中流行標準過一種文明生活的權利,國家有責任幫其實現(xiàn)這一目標;而且個人接受福利救助不應該以喪失個人尊嚴為代價,接受救助是個人的權利而不是要求施舍和憐憫[4]?？梢?從再分配的角度看,這一階段的社會政策對福利資源的分配不僅包括收入和財產(chǎn)等經(jīng)濟資源,還包括對地位、機會和公民權利等社會資源的再分配。其中,沃克(Alan walker)將社會政策定義為關系到政府生產(chǎn)和分配的、影響社會福利的社會資源序列的原則和價值,這些社會資源序列包括收入、財產(chǎn)、安全、地位和權利，等等[5]。

表1 社會政策的發(fā)展沿革

社會政策發(fā)展的第四個重要階段是“以人為本”的提出。隨著21世紀的到來,發(fā)展型社會政策的核心觀點強調(diào)“以人為本”的發(fā)展,將社會政策看作是生產(chǎn)要素之一,通過社會政策進行人力資本的投資來幫助人們實現(xiàn)發(fā)展?jié)撃堋０l(fā)展型社會政策的代表人物有梅志里(Tames Midgley)、吉登斯和阿馬蒂亞·森(Amartya Sen)。他們都重點強調(diào)社會政策的目標不是為了維持人的生存能力,而是應以個人的發(fā)展為導向,賦予社會群體參與經(jīng)濟活動的機會并提高他們參與市場競爭的能力。阿馬蒂亞·森提出以自由為核心的發(fā)展觀,他指出“存在這樣一種危險,即按照收入剝奪的狹隘觀點來看待貧困,然后以教育、醫(yī)療保健等等是減少貧困的良好工具為理由,來說明在這些領域投資的正當性[6]”。這一時期的社會政策嵌入于經(jīng)濟政策之中,將社會政策這一再分配機制視為一種生產(chǎn)要素,社會政策的良性運轉與否會影響一個社會的初次分配,這也在一定程度上促進了貧困群體的社會融合,有利于社會階層的自由流動。

(二)我國城市最低生活保障制度的價值取向及職能定位

隨著我國國有企業(yè)改革的加速,城市中出現(xiàn)了大量因失業(yè)和下崗而帶來的貧困人口,為了解決他們的生活困難問題,1993年5月,上海市社會保險局發(fā)布《關于上海市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》,6月1日,上海市實施城市最低生活保障制度。隨后,廈門、大連、青島、福州和廣州等地紛紛開始試點工作?？梢钥闯?我國城市低保設立之初所扮演的只是為市場經(jīng)濟改革服務的角色,并沒有承擔起一項獨立的社會政策應該具備的功能,只是經(jīng)濟政策的衍生品。這種制度安排所遵循的價值取向還停留在人文關懷的倫理層面之中,直接原因是為了維護社會穩(wěn)定。因此,這一時期的低保制度可以看作是一種基于人道主義的倫理救助模式。

1997年,國務院頒布《關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》,明確規(guī)定了保障對象、保障標準和保障資金等方面的問題以及具體實施要求,這標志著我國城市居民最低生活保障制度框架正式形成并發(fā)展起來。這意味著我國城市低保由非正式的倫理救助模式轉變?yōu)橐环N正式的現(xiàn)代公共制度,理所當然地遵循著現(xiàn)代公共制度應該遵循的價值取向。羅爾斯認為,作為公平的正義是社會制度的首要價值,正像真理是思想體系的首要價值一樣[7]。城市最低生活保障制度作為一項社會政策,從實質(zhì)上看是公權力對福利資源的再分配,以此來調(diào)整社會個體之間的關系,最終實現(xiàn)社會的公平與正義。在實現(xiàn)制度化轉變的過程中,城市最低生活保障制度應將我國城市低保制度看作是一種服務于經(jīng)濟政策的社會政策,把個人的脫貧能力作為制度演化過程中的內(nèi)核,實現(xiàn)公平與正義的價值取向與個人自我實現(xiàn)這一內(nèi)核的共生。

城市最低生活保障制度在發(fā)展和具體的運行過程中涉及政府間不同責任主體的權責分配問題,因此,如何在公平與正義這一價值取向的基石下,實現(xiàn)各級政府間職能的合理分配是制度有效運作的關鍵。圍繞對未達到低保標準的城市貧困人口進行物質(zhì)幫助這一核心問題,我國城市低保政策的全部過程包括制度設計與政策執(zhí)行兩方面,具體表現(xiàn)在中央政府、地方政府和街道辦事處在目標及方案的設計、管理責任部署和財政責任分配上的職能劃分。

根據(jù)1999年的《城市最低生活保障條例》(以下簡稱《條例》)和2014年頒布的《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》),在宏觀目標制定層面,中央政府僅承擔著對城市低保制度總體框架的設計責任,市級以上的地方政府根據(jù)當?shù)厣钏?制定最低生活保障標準這一子目標;在財政責任的分配上,形成了以中央政府為主體,市縣級以上地方政府共同分擔的跨層級的財政責任分擔體制;在管理責任的部署上,街道辦事處扮演著城市低保的主要管理者的角色,是低保對象的直接負責人,社區(qū)居委會協(xié)助街道辦事處參與管理。

總而言之,我國城市低保制度的發(fā)展經(jīng)歷了一個由點到面的政策擴散過程,這期間也包括對不同層級間政府職能分配與調(diào)整的過程,在其制度化進程中,我們應該明確城市低保作為社會救助體系中的一項子系統(tǒng),區(qū)別于社會保險體系,發(fā)揮著托底的社會政策功能。目前,我國城市最低生活保障制度以公平和正義為核心價值導向,如圖1所示,價值理念這一抽象概念是低保政策在實踐中的基石,不同層次的政府主體在發(fā)揮其職能的過程中進行分工與協(xié)作是公平與正義在政策運行中的具體體現(xiàn)。解決城市貧困人口的基本生活需要,維持社會穩(wěn)定是城市低保的基本目標,為了實現(xiàn)這一目標,將政府各責任主體進行職責分工,明確各主體的權責并在制度運行中更好地協(xié)調(diào)政策。

二、我國城市最低生活保障制度的實踐機制

我國城市最低生活保障制度是一項兼具公益性和系統(tǒng)性的非項目制“工程”,其功能的發(fā)揮依賴于實踐機制的運作。我國城市低保以財政資源為基石,在政府政策的推動下,通過一定的實施程序使目標人群受益,就是這一實踐機理運作的過程。

(一)我國城市低保實踐機制的構成要素

要素一是作為組織核心的政府。我國城市低保政策運作的全部過程包括政策制定和具體實施兩個層面,而這兩個層面的實現(xiàn)都離不開政府的組織。現(xiàn)代政府的基本職能是通過有關社會政策的制定和實施,來防止市場機制造成的收入兩極分化現(xiàn)象。政府通過自上而下的政策制定和不同層級政府職能結構的劃分,構成城市低保制度中龐大的組織網(wǎng)絡。因此,政府是城市低保制度實踐的組織基礎和運行主體。

要素二是作為實踐目標的低保標準。低保標準是城市最低生活保障制度中最核心的構成要素。我國城市低保從制度設計到具體實施都是圍繞低保標準展開的。城市最低生活保障標準是指政府為了保障城市居民的基本生活,根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和生活水平,制定當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴示€,并據(jù)此對家庭人均收入低于最低生活保障線的居民給予差額補助[8]。在國外,低保制度被稱為貧困線制度,最低生活保障標準線即貧困線。亞洲專家組在“中國貧困問題”研究報告中指出,中國城市貧困率對貧困線具有很高的敏感性,即貧困線的微小移動就會引起貧困率的較大變化[9]。因此,對城市低保標準線的測定與評估至關重要。關于低保標準線的測量,從滿足貧困人口的基本需求出發(fā),地方政府應當考慮當?shù)氐氖杖霠顩r、物價水平、消費結構和地方財政能力來,目前常用的方法是市場菜籃子法和恩格爾系數(shù)法。我們由低保標準的定義可知,城市低保是一種補差性的救助政策,救助后的收入狀況能否滿足受助者的基本生活需求以及滿足的程度,對低保標準線的制定和調(diào)整有重要意義。學者們從不同角度提出了低保標準的評估方法,但尚未對最低生活保障標準的評價指標達成共識。

要素三是作為受益客體的應保對象。應保對象是我國城市低保制度的實施基礎,也是城市低保制度的直接受益人。城市低保最初的受益對象是國企下崗職工,隨著政策的擴散,城市低收入群體逐漸被納入低保制度的保障范圍。我國城市低保制度的保障范圍是根據(jù)保障標準來劃定的,凡是未達到低保標準的低收入人口都屬于受益對象。

要素四是作為實踐方式的低保程序。組織主體、實踐目標和受益客體都是城市低保制度中政策制定層次的內(nèi)容,要實現(xiàn)制定層次的內(nèi)容,就需要建立一套行之有效的執(zhí)行規(guī)則,也就是低保執(zhí)行程序。城市低保制度的執(zhí)行程序包含了一個人從進入到退出低保的全過程,具體是指進入規(guī)則、退出規(guī)則和動態(tài)管理規(guī)則。進入規(guī)則是指對申請城市低保的居民進行身份認定的程序,符合條件的城市居民可進入“應保對象”范圍。退出規(guī)則包括低保對象的主動退出和要求退出,目前退出程序中包含有就業(yè)激勵政策和低保金遞減等措施。但是,由于信息條件的約束造成退出程序中常常隱含福利依賴現(xiàn)象。動態(tài)管理規(guī)則是指城市低保戶從申請到領取再到退出低保的一套完整流程,通過組織主體的干預來確保低保政策的有效落實,期間包括對低保對象進行動態(tài)監(jiān)督,在整個實施程序中發(fā)揮著“承上啟下”的作用。

要素五是作為實施基礎的福利資源。在我國城市低保制度的實踐中,福利資源既是聯(lián)結各要素的關鍵點,又是各要素得以運作的基礎。城市低保制度中涉及的福利資源有財政資金資源、人力資源、技術資源和信息資源。低保財政資金是低保制度中最重要的資源,是低保福利從組織主體到受益客體得以傳輸?shù)幕A。人力資源貫穿組織網(wǎng)絡的各個層次,無論哪個層級的政府都應該加強優(yōu)質(zhì)人力資源的培訓和輸入。技術資源和信息資源共生于低保福利中,在低保標準的制定和整個執(zhí)行程序中,信息資源的搜集和歸納依賴于技術條件的進步,同時信息資源的整合也能促進技術系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運轉。

(二)我國城市低保的運行機制

第一,以中央政府為主導的財政責任分擔機制。我國城市低保制度遵循“屬地管理”原則,城市低保金的支出最初由縣級以上的地方財政獨立負擔。這一原則指導下的低保政策容易造成區(qū)域公平性大打折扣,越是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),城市貧困人口越多,要被納入應保對象的人數(shù)也就越多,而當?shù)卣呢斦杖胗诌h低于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),這就使得政府制定的低保標準偏低,其結果是有相當一部分城市貧困人口成為了低保邊緣群體,而進入低保門檻的受益對象獲得的保障水平又偏低。長此以往,公平與正義的價值理念在城市低保的運行過程中大打折扣。在此情況下,1999年的《條例》規(guī)定,城市低保所需資金由地方人民政府列入財政預算,納入社會救濟專項資金支出項目,專項管理,專款專用,中央財政給予財政困難地區(qū)適當補助?？梢钥闯?中央政府加大了對經(jīng)濟欠發(fā)達省份的財政轉移支付,在一定程度上緩和了當?shù)氐捅８＠墓┬杳?不同層級間政府分擔低保金的局面初步形成。2000年的中央財政轉移支付占城市低?？傊С龅?8.5%,與1999年相比增加了39.9%[10]。2003年以后,中央財政轉移支付在城市低?？傊С鲋兴急戎厥冀K在50%以上[11],中央政府在城市低保的財政分擔上承擔了主要責任。2014年的《暫行辦法》規(guī)定,縣級以上人民政府應將社會救助資金和社會救助工作經(jīng)費納入財政預算,這意味著我國城市低保制度中以中央政府為主導的財政責任分擔體制正式形成。

第二,各級政府自上而下的管理權責機制。城市低保制度中各層級政府的決策管理權是否合理分配,不僅關系到制度運行成本問題,還關系到低保目標的實現(xiàn)問題。從對低保的職能定位中可以看出,我國城市低保制度在管理上呈現(xiàn)出地方化和分權化的特征,城市低保的管理工作由地方各級人民政府承擔。具體來講,《暫行辦法》規(guī)定,最低生活保障標準由省、自治區(qū)、直轄市或設區(qū)的市級人民政府按照當?shù)鼐用裆畋匦璧馁M用確定。地方政府在低保標準的制定上擁有較大的自由裁量權,這雖然有利于地方政府發(fā)揮其優(yōu)勢,但也容易因人力、技術等條件的限制導致低保標準缺乏一定的科學性和規(guī)范性,也會使各地低保標準差距拉大。在此之前,低保標準的制定責任由市縣級地方政府承擔,可見,低保標準決策權有上移的趨勢。目前,北京和上海的城市低保標準由省級政府統(tǒng)一制定,但大部分地區(qū)仍由市級地方政府決定當?shù)氐牡捅藴?。在低保制度?zhí)行程序層面的日常管理中,由街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責申請、受理、審核等一系列流程,社區(qū)居委會只發(fā)揮“協(xié)助”作用但沒有明確規(guī)定如何協(xié)助。由基層政府負責城市低保的日常運行有利于增強制度的靈活性和時效性,但也同樣隱含著主觀隨意性的問題。中央政府在城市低保中的職能除了體現(xiàn)在進行宏觀政策的制定外,還負責對地方各級的行政管理工作。由于在進行低保標準制定和調(diào)整的過程中關聯(lián)到物價、收入和其他社會保障項目等,其決策也相應地涉及財政、物價、統(tǒng)計等部門,這就產(chǎn)生了政府間職能的橫向協(xié)調(diào)問題。由于民政部門的協(xié)調(diào)能力有限,且缺乏相關法律依據(jù),造成不同職能部門之間缺乏有效的銜接。不管是由中央到基層的縱向權責分配和管理,還是政府間的橫向職能協(xié)調(diào),應盡快將這一部分由政策層面上升到正式的法律層面,保障城市低保制度在運行過程中的規(guī)范性和科學性。

第三,各級政府以“目標瞄準”為導向的動態(tài)執(zhí)行機制?！澳繕嗣闇省币馕吨鴮邮芫戎娜诵枰幸粋€機制進行篩選,主要是把社會保障資源分配給人口中的一個特定群體(通常是那些被認為是最貧困的人)的過程[12]。城市低保制度面向城市貧困人口,在執(zhí)行中的第一步就是要對申請救助的困難群體進行篩選,從而精準地找到應保對象,為他們提供一定的收入補償,這其中最關鍵又最難操作的環(huán)節(jié)就是對申請低保的家庭進行家計調(diào)查。一方面,家計調(diào)查的主要項目是低保申請人的收入和財產(chǎn)證明,而基于信息的不對稱性和技術手段的欠缺,街道辦事處和社區(qū)居委會在進行入戶調(diào)查的過程中,往往很難觸及到申請家庭的隱形收入,如房屋、存款或隱性就業(yè)等;另一方面,基層政府中由于人力資源質(zhì)量的限制,專業(yè)性的調(diào)查審核人員缺乏,致使很多信息數(shù)據(jù)來源于人情關系。由于信息的不準確性,使得相關單位在受理過程中缺乏科學的依據(jù),造成目標瞄準困難。在受益對象享受低保福利期間,街道和社區(qū)居委會還負有對其進行動態(tài)管理的責任,主要有對不同受益群體分別進行定期核查和通過一定的就業(yè)激勵政策進行干預從而更好地與退出程序相銜接。在對低保對象進行追蹤核查的過程中,對殘疾人、老年人等“三無”人員每一年核查一次,對家庭成員中有勞動能力的成年人和在職人員每一個月核查一次,其中,對部分收入較為固定的群體半年核查一次。根據(jù)他們的收入是否達到低保標準,仍未達到但收入有變化的按標準進行補差調(diào)整,對已經(jīng)達到低保標準的受益對象按程序取消其受助資格。追蹤調(diào)查在一定程度上可以看作是對目標瞄準的延續(xù)完善,但在實際操作過程中會消耗大量人力、物力和財力,增加制度運行成本。在對受益對象進行動態(tài)管理的過程中,“公示”是追蹤核查的另一種表現(xiàn)形式,其實質(zhì)是借助社會資本的力量對低保對象進行社會監(jiān)督,這種方式在一定程度上可以節(jié)約制度運行成本,但也容易使低保對象產(chǎn)生“污名”感。

我國城市低保的退出程序中包括主動退出和要求退出,要求退出方式建立在動態(tài)監(jiān)管的基礎上,退出程序中也包括一些提供有關就業(yè)信息等激勵政策,通過延緩退出期限促使低保對象主動退出也是一種間接激勵政策。城市低保的補差型救助方式和“捆綁式”救助(指低保受益對象可以同時并優(yōu)先于非低保群體享有教育救助、醫(yī)療救助和住房救助等相關福利救助),抑制了低保對象主動就業(yè)的積極性,加上相關就業(yè)激勵政策的缺失,造成受益對象不愿意主動退出城市低保。退出機制的良性運行與否直接關系到城市低保的福利資源能否得到有效配置,從而影響低保目標的實現(xiàn)。

表2 城市低保動態(tài)實施程序

三、我國城市最低生活保障制度的演化邏輯

作為一項救濟機制,我國城市低保制度伴隨著社會轉型而建立起來,它在特定的歷史時期起到了一定維護社會穩(wěn)定的作用。但是,隨著社會的進一步發(fā)展,如何使其在公平與正義的價值導向下實現(xiàn)自身的升華,從而更好地實現(xiàn)社會政策的托底功能,是我國城市低保制度正面臨的關鍵議題。以低保中的福利資源作為分配基礎,基于對城市低保制度實踐中要素的整合,以目標理念的轉型為邏輯起點,通過低保標準制定程序中責任主體的互融和執(zhí)行程序中動態(tài)管理規(guī)則的優(yōu)化來合力實現(xiàn)契約治理,由此達到制度績效優(yōu)化的效果,如圖2所示。

圖2 城市低保制度的演化邏輯

(一)目標理念的轉型:從生計維持到權利保障

作為一項社會政策,我國城市低保無論是從最初的制度設計理念,還是從其在實踐中所負擔的任務來看,都是從維持生計的角度給予受益對象一定的物質(zhì)補差,是一項基于歷史補償目的而運作的托底政策。從短期來看,在這一目標理念的指導下,城市低保制度能起到一定緩解貧困人口收入?yún)T乏的作用,但無法形成防貧救貧的長效機制；從長遠來看,難以起到維持社會穩(wěn)定的作用。因此,立足于貧困的發(fā)生機理,結合我國社會政策所倡導的包容性發(fā)展理念和發(fā)展型社會政策的理論內(nèi)涵,從持續(xù)性反貧困的角度提出從生計維持向權利保障的目標理念轉變。

阿馬蒂亞·森將貧困定義為可行能力[13]的剝奪,他認為,“貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入能力和機會的貧困,貧困意味著貧困人口缺少獲取和享有正常生活的能力”?？梢?從貧困發(fā)生的視角來看,機會和能力的缺失才是造成貧困的內(nèi)在原因,收入不足只是貧困的外在表現(xiàn)形式。從發(fā)展型社會政策的視角來看,機會和能力的缺失實質(zhì)上是一種權利貧困,阿馬蒂亞·森指出,“權利指的是一個人利用各種能獲得的法定渠道以及所獲得的可供選擇的商品束的合集,在私有制經(jīng)濟中可視為一種‘稟賦權利’和‘交換權利’”。我國的城市低保制度是隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的過程中建立起來的,最初的受益對象是國企下崗職工,他們由于知識結構、技能以及固有思維模式很難與新型經(jīng)濟體制相適應,從而造成了社會參與機會的缺失,成為了城市貧困人口。

我國城市低保制度在目標理念上應注重發(fā)展人的機會和能力,而不僅僅是收入維持,也就是要吸納發(fā)展型社會政策中的核心理念,注重對城市貧困群體人力資本的投資,提升他們參與市場競爭的能力和機會。以權利保障為目標理念進行城市低保制度的政策設計和政策實施,不僅有助于他們自立地維持自己的生計,更能幫助他們重拾缺失的信心,真正實現(xiàn)參與社會和獲得發(fā)展的權利。同時,從社會排斥的角度來講,以權利保障為目標導向的低保制度有利于城市低保的受益對象減輕污名化的心理負擔,實現(xiàn)對他們?nèi)烁褡饑赖木S護,促進他們的社會融合。因此,在公平與正義的基礎上實現(xiàn)我國城市低保制度由生計維持向權利保障的理念轉變是一種正確而長效的目標導向。

(二)責任主體的互融:從絕對貧困到相對貧困的保障標準

從本質(zhì)屬性上看,城市最低生活保障制度是在市場經(jīng)濟下政府通過公權力來解決分配正義的問題,是一種公共物品,其供給不涉及市場等政府以外的其他責任主體,是政府層次體系內(nèi)部的權責劃分問題,主要是財權與事權的劃分。這里的事權指各級政府在城市低保中具體承擔的責任,由不同層級政府所掌握的福利資源多少決定,主要受自身財力的限制。在市場經(jīng)濟條件下,探討政府職責劃分問題,研究政府財政的層次性及相互關系,應該從分析公共產(chǎn)品的受益范圍入手,才能得出正確的結論,因此應當對公共產(chǎn)品做多個層次的劃分[14]。我國城市低保制度的受益范圍是由低保標準線來劃定的,而城市低保標準線的劃定受到中央政府與地方各級政府事權分立和地方政府掌握資源限制的影響,雙方都未能發(fā)揮各自的優(yōu)勢,導致低保標準制定存在很大的隨意性,制度所供給的受益對象未能精準對應需求人口,從而影響到制度目標的有效性。

在權利保障的目標理念引導下,城市低保制度應通過責任主體的互融,實現(xiàn)保障標準由絕對貧困向相對貧困邁進。目前,我國城市低保標準僅能達到維持生計的基本目的,也就是滿足絕對貧困的標準。彼特·阿爾柯克(Peter townserd)認為,絕對貧困建立在維持基本生存基礎上,當收入低于可滿足基本生存的需要時就處于絕對貧困的狀態(tài)[15]。世界銀行在1990年根據(jù)世界12個最貧困國家的相關數(shù)據(jù),提出將1天1美元作為世界上通用的國際貧困標線準,2015年根據(jù)110個國家數(shù)據(jù)將貧困標準定為1天2.5美元[16]。2016年,全國城市平均低保標準為494.6元/9(人·月),其中,最高地區(qū)上海880元/(人·月),最低地區(qū)新疆383.9元/(人·月),低保對象1480.2萬人,占當年全國城市戶籍總人口的0.01%[17]。鑒于我國城市貧困線的高度敏感性,當前城市低保的覆蓋規(guī)模明顯較小,甚至許多低保邊緣群體的實際生活水平還要低于低保受益對象?？梢?總體上城市低保雖然超過了世界公認的貧困線最低水平,但地區(qū)差距顯著,部分落后地區(qū)僅能勉強維持在絕對貧困線上下,因此我國城市低保制度首先應使所有地區(qū)的城市貧困人口都穩(wěn)定在絕對貧困標準線以上。為此,中央政府可以通過比較各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入狀況以及以往各地低保標準線,制定全國統(tǒng)一的低保標準下限,所有地區(qū)制定的低保標準都不能低于這一下限,由市級地方政府決定低保標準的地區(qū)制定標準后,可報省級地方政府審核,省級地方政府根據(jù)全省平均水平進行自由裁量,并給予標準制定偏低地區(qū)一定的財政補助。中央政府介入“屬地管理”的城市低保在一定程度上有利于城市低保制度的規(guī)范性和公平性,省級政府在低保金分擔中的缺口也得到了填充。低保標準的測算方法可以先實現(xiàn)省級統(tǒng)一再逐步過渡到全國統(tǒng)一,一致的測算方法不僅使低保標準更具說服力,也有利于中央和省級政府的財政支付流入更需要的地區(qū)。

湯森(Alcock.P)首先提出了相對貧困的概念,他將貧困界定為相對剝奪,他認為“貧困不僅僅是生活必需品的缺乏,而是個人、家庭、社會組織缺乏獲得飲食、住房、娛樂和參與社會活動等方面的資源,使其不足以達到按照社會習俗或所在社會鼓勵提倡的平均生活水平,從而被排斥在正常的生活方式和社會生活之外的一種生存狀態(tài)[18]”,由此,他提出用相對收入的標準衡量貧困問題。關于相對貧困標準的衡量,學者們提出了不同的界定方法,發(fā)達國家普遍采用居民人均可支配收入中位數(shù)的50%或60%作為貧困線標準[19],我國城市低保標準在2016年僅占收入中位數(shù)的16.3%[20],還遠遠低于這一水平。因此,政府應在保證城市低保標準最低的地區(qū)達到世界公認的絕對貧困線標準以上的基礎上,穩(wěn)步提高全國平均低保標準,并盡快制定出與我國福利環(huán)境相吻合的低保標準測算方法和測算指標體系。

第一,各級政府應加大財政支出以保證低保金的充足,尤其是中央政府和省級政府不僅應該提供相當?shù)牡捅＝?而且應該增加城市低保制度行政管理經(jīng)費的轉移支付,以確保各地擁有更多的人力、信息和技術資源來制定出規(guī)范化、高水平的保障標準。

第二,我們應盡快制定以相對貧困標準作為參照物的低保標準測算方法,根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平、風俗文化的不同,基于相對貧困標準的低保線測算方法可實現(xiàn)省級統(tǒng)一,由省政府在符合全國下限的基礎上制定該省的相對低保標準。

第三,政府應在綜合考察全省貧困人口福利需求的基礎上,建立一套包含收入、健康、教育、住房、咨詢、參與公共服務和市場經(jīng)濟的機會與能力為衡量尺度的低保標準測算指標,然后將這些指標量化為具體的指數(shù),并請有關專家來評價這一指標體系的科學性。市級政府將該省的量化指標以現(xiàn)金價值表現(xiàn)出來,使城市低保制度供給與需求得以對應。同時還應盡快以法律的形式明確各級政府的事權和財政支出責任,使城市低保標準的制定與落實盡快走上標準化、規(guī)范化、法治化的道路。

(三)職能結構的優(yōu)化:以需求為導向的個人能力發(fā)展

從公共物品層次性劃分的角度來看,低保標準屬于目標制定的層次,保障目標的實現(xiàn)依賴于執(zhí)行程序結構的優(yōu)化,而行使執(zhí)行職能的責任主體雖然只涉及基層政府中的街道,但執(zhí)行過程復雜,不僅涉及與不同層級政府之間的分工和行政管理,還關聯(lián)到與其他部門之間的職能協(xié)調(diào)與合作問題。應通過執(zhí)行主體職能結構的優(yōu)化來實現(xiàn)以城市貧困人口需求為導向的個人能力發(fā)展,由此實現(xiàn)與目標主體福利資源的承接和契約治理,共同推進低保制度績效的優(yōu)化。

在我國城市低保制度具體操作過程中最關鍵的兩點就是處理好進入規(guī)則的靶向機制和退出規(guī)則的激勵機制,從形式上看這兩個程序分立于執(zhí)行過程的起點和終點,但從整個低保福利的供給過程中看,需求貫穿于低保制度的整個執(zhí)行層面,因此,無論是靶向機制的瞄準率,還是激勵機制的實效性都應以需求為基本導向,在救助生涯中通過個人能力的發(fā)展促使目標群體實現(xiàn)社會融合。應該明確進入規(guī)則中核心并不是圍繞收入進行的家計調(diào)查,而是要將靶向機制瞄準城市中最需要低保福利的人,以實現(xiàn)福利資源的最優(yōu)配置。蒂特馬斯(Richard Titmuss)指出,選擇性福利可以基于不同的標準,并不一定依賴家計調(diào)查,家計調(diào)查只是確定受益資格的一種形式[21]。在準入資格判定時,之所以使用家計調(diào)查的方式是因為我國城市低保制度僅以收入進入門檻的衡定標準,家計調(diào)查不僅操作難度大,而且限制了實施過程向著個人能力發(fā)展的轉型。因此,筆者建議以申保對象的需求為參照物,建立一套涵蓋低保對象的收入、健康狀況、勞動能力及家庭結構屬性在內(nèi)的四維指標,以此對申保對象進行分類和整合,確定最需要救助的人。在操作過程中需要層級較高的政府為街道和社區(qū)居委會配備大量的人力、資金和技術資源,同時還需要與工商、勞動和社會保障、稅務、公安等政府部門和專業(yè)醫(yī)療機構等非政府組織建立信息共享系統(tǒng),從而提高靶向機制的瞄準率。篩選后成為低保對象的群體,街道和社區(qū)居委會應綜合他們的信息,根據(jù)受益對象的不同類別對他們的救助生涯進行分類規(guī)劃,以不同的方式幫助他們實現(xiàn)個體能力提升和權利保障。

對于殘疾人和老年人應加強社會支持網(wǎng)絡的構建,依據(jù)失能程度的不同,幫助他們選擇并進入不同的照護模式,政府可以利用權威力量引進社會資本,使非營利組織介入城市低保群體的福利提供,給予必要的物質(zhì)和精神幫助,社區(qū)居委會可動員社區(qū)成員形成低保對象的鄰居關系網(wǎng)絡,促進他們的社會融合;對于有勞動能力的成年人,街道應加強與勞動部門的協(xié)作,及時向他們提供就業(yè)信息并根據(jù)他們的需求對他們進行就業(yè)培訓,幫助其樹立正確的就業(yè)觀和重新進入市場經(jīng)濟的能力;對于成年人中的在職人員,街道通過教育培訓和相關職業(yè)技能的培訓,優(yōu)化他們的知識結構和自身本領,從而使他們獲得更多的參與市場經(jīng)濟的機會;對于家庭中有兒童的成員,應給予及時的教育支持,幫助他們獲得受教育的機會,防止貧困的代際傳遞。另外,對產(chǎn)生負激勵效應的城市低保中的附帶福利,筆者建議弱化對低保對象的福利提供,將目標群體擴大到所有城市低保人群和真正需要專項救助的群體,防止城市低保制度中的福利依賴現(xiàn)象?？傊?在執(zhí)行過程中,政府應以權利保障為導向,根據(jù)對受益對象類別劃分出臺相關政策并進行分類幫扶,促使他們的個體能力得到真正的發(fā)展與提升,獲得更多社會參與的機會,順利退出低保,實現(xiàn)個人發(fā)展與社會融合。