莫蘇芮 中共忠縣縣委黨校 重慶忠縣 404300

一、海關(guān)進(jìn)出境旅客行李物品監(jiān)管的現(xiàn)狀和問(wèn)題：

（一）傳統(tǒng)的海關(guān)進(jìn)出境旅客行李監(jiān)管模式：

海關(guān)旅檢工作主要承擔(dān)進(jìn)出境旅客行李物品及航空器的監(jiān)管、征收行郵稅、查緝走私等傳統(tǒng)職能及邊境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、打擊國(guó)際刑事犯罪及反恐等非傳統(tǒng)職能。海關(guān)旅檢工作的核心是對(duì)進(jìn)出境航空器、旅客和其它人員的行李物品實(shí)施查驗(yàn)，從而實(shí)現(xiàn)其各項(xiàng)監(jiān)管職能。目前，海關(guān)對(duì)行李物品的監(jiān)管停留在純?nèi)肆ΡO(jiān)管階段，即普通旅客到達(dá)監(jiān)管通道，選擇申報(bào)或無(wú)申報(bào)通道，海關(guān)關(guān)員對(duì)每件行李進(jìn)行X光機(jī)檢查，對(duì)可疑行李實(shí)施開(kāi)包查驗(yàn)，從而發(fā)現(xiàn)是否攜帶禁限物品和應(yīng)稅物品，然后進(jìn)行后續(xù)處理。

（二）現(xiàn)有條件下海關(guān)對(duì)進(jìn)出境旅客行李物品監(jiān)管存在的問(wèn)題：

1． 監(jiān)管資源不足與監(jiān)管到位的矛盾。

現(xiàn)有條件下，海關(guān)旅檢現(xiàn)場(chǎng)人力資源不足和監(jiān)管到位的矛盾日益凸顯。

旅檢關(guān)員勞動(dòng)負(fù)荷巨大與帶好隊(duì)伍的矛盾。

旅檢現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員雖然能依靠艙單系統(tǒng)及各種信息化手段進(jìn)行前期甄別，但仍很大程度上憑借主觀能動(dòng)進(jìn)行分流、查驗(yàn)、征稅等一系列后期處置行為，強(qiáng)調(diào)“人”的作用。由于旅檢自由裁量權(quán)過(guò)大、邊界模糊，對(duì)關(guān)員正確把握提出了很高要求。一旦執(zhí)法錯(cuò)誤，就難以挽回。權(quán)力的存在往往就會(huì)有利益的尋租空間。旅檢自由裁量權(quán)往往約束力較小，審計(jì)倒查機(jī)制難以跟上。

3．風(fēng)險(xiǎn)管理的缺失與做好服務(wù)之間的矛盾。

風(fēng)險(xiǎn)管理的充分實(shí)現(xiàn)是海關(guān)的第二步發(fā)展戰(zhàn)略，目前已基本實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)操作的電子化，旅客通關(guān)系統(tǒng)的有效應(yīng)用，為旅檢風(fēng)險(xiǎn)式管理提供了必要條件并積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但從目前的應(yīng)用來(lái)看仍存在單打獨(dú)斗、利用率不高、輔助效能不明顯等問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)管理仍處于初級(jí)階段。

二、海關(guān)出入境旅客風(fēng)險(xiǎn)攔截系統(tǒng)的提出

海關(guān)人員，在整個(gè)出入境風(fēng)險(xiǎn)攔截管理過(guò)程當(dāng)中承擔(dān)著繁重的工作任務(wù)，其中包括行包查驗(yàn)，危險(xiǎn)物品管理，貴重物品，偷逃稅及毒品等問(wèn)題行李攔截功能。在管理過(guò)程當(dāng)中，也會(huì)有遺棄的行李包裹及危險(xiǎn)或違禁包裹不認(rèn)領(lǐng)的情況，這種情況一方面是旅客要逃避監(jiān)管追查避免補(bǔ)交稅款，另外一方面是逃避法律的嚴(yán)懲?，F(xiàn)在的出入境風(fēng)險(xiǎn)攔截管理方式比較傳統(tǒng)，人工管理誤差大，耗費(fèi)人工時(shí)間比較長(zhǎng)，工作效率低下，因此出入境風(fēng)險(xiǎn)攔截管理在海關(guān)監(jiān)管的整個(gè)管理流程中起著非常重要的作用。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)攔截作業(yè)模式和數(shù)據(jù)采集方式已難以滿足風(fēng)險(xiǎn)管理的快速、準(zhǔn)確要求。因此急需建立以信息化建設(shè)為核心，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的旅檢智能化通關(guān)體系。

（一）建立信息收集網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)旅客信息的收集與分析。

與航空公司、公安、邊防及國(guó)家安全局等部門合作，建立信息收集網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)旅客信息的收集與分析。目前旅檢通過(guò)旅客艙單管理子系統(tǒng)，已基本能夠收集旅客的姓名、性別、國(guó)別、始發(fā)地等信息，但艙單的報(bào)送率和準(zhǔn)確率仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。其他信息，如旅客托運(yùn)行李情況、是否屬航空公司會(huì)員、乘坐艙位等級(jí)、訂票情況等海關(guān)需要且航空公司掌握的信息，仍不能獲取，需要航空公司或代理公司提供支持。海關(guān)應(yīng)該借鑒美國(guó)海關(guān)做法，如“集裝箱安全倡議（CSI）”、“海關(guān)－商界反恐伙伴關(guān)系計(jì)劃（C－PTAT）”、“特大型港口計(jì)劃”、“安全智能貿(mào)易航線試點(diǎn)計(jì)劃”等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，與航空公司建立合作伙伴關(guān)系。同時(shí)，與公安邊防、國(guó)安等部門合作，通過(guò)高層建立信息共享機(jī)制，進(jìn)一步根據(jù)需要獲取部分旅客的職業(yè)、進(jìn)出境記錄、犯罪記錄等信息，從而完成旅檢信息平臺(tái)對(duì)旅客信息的收集。

（二）建立信息化智能化檢查系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)托運(yùn)行李的機(jī)檢與分析。

與機(jī)場(chǎng)合作，建立信息化智能化檢查系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)托運(yùn)行李的機(jī)檢與分析。建立全隱蔽式托運(yùn)行李機(jī)檢模式。將X光機(jī)設(shè)在行李傳送帶上，圖像傳輸?shù)脚袌D室，全部的托運(yùn)行李經(jīng)傳送帶通過(guò)X光機(jī)，對(duì)有懷疑的需要進(jìn)一步檢查的行李，出境行李直接下線，由工作人員推至海關(guān)查驗(yàn)房，通過(guò)刷登機(jī)牌信息的方式確認(rèn)查驗(yàn)人；入境托運(yùn)行李則加貼電子標(biāo)簽，在旅客攜行李過(guò)海關(guān)時(shí)，在海關(guān)設(shè)電子感應(yīng)門，貼有電子標(biāo)簽的行李會(huì)發(fā)出預(yù)警信息，海關(guān)人員進(jìn)一步實(shí)施人工開(kāi)箱查驗(yàn)，并取出電子標(biāo)簽。目前部分海關(guān)對(duì)出境托運(yùn)行李檢查已實(shí)現(xiàn)隱蔽式監(jiān)管要求，但由于人力所限，運(yùn)用得不徹底。

（三）依托旅檢通關(guān)管理系統(tǒng)，建立旅檢風(fēng)險(xiǎn)分析處置模型。

依托旅客通關(guān)管理系統(tǒng)作為風(fēng)險(xiǎn)分析平臺(tái)，根據(jù)艙單模塊信息及從航空公司獲得的旅客信息，完成初步旅客信息的收集工作，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)要素初步分析篩選旅客名單，進(jìn)一步調(diào)閱信息確認(rèn)旅客身份、確認(rèn)布控名單，前期旅客風(fēng)險(xiǎn)分析完成，通過(guò)系統(tǒng)下達(dá)布控指令。旅客到達(dá)后，有托運(yùn)行李的，通過(guò)與托運(yùn)可疑行李進(jìn)行信息對(duì)碰，無(wú)托運(yùn)行李的，通過(guò)查閱護(hù)照鎖定嫌疑人。

（四）全隱蔽式、以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的旅檢智能化通關(guān)模型。

旅客辦理托運(yùn)手續(xù)，然后持手提行李通關(guān)。專業(yè)判圖人員通過(guò)后臺(tái)圖像識(shí)別，進(jìn)行托運(yùn)行李機(jī)檢，并將有問(wèn)題行李信息錄入旅客登機(jī)信息，同時(shí)行李下線。旅客在通關(guān)安檢時(shí)，檢查手提行李，同時(shí)是否需要查驗(yàn)信息會(huì)跳出，移交海關(guān)進(jìn)一步處置。沒(méi)有問(wèn)題，則順利通關(guān)。在入境監(jiān)管環(huán)節(jié)，旅客取行李前，托運(yùn)行李已全部經(jīng)過(guò)專業(yè)判圖人員機(jī)檢，有問(wèn)題行李加貼電子標(biāo)簽，旅客持行李通過(guò)電子卡口時(shí)，加貼電子標(biāo)簽的行李會(huì)發(fā)出報(bào)警聲，分流至查驗(yàn)區(qū)，其他需要申報(bào)的旅客，也分流至查驗(yàn)區(qū)，而無(wú)需申報(bào)的旅客則在手提行李機(jī)檢后直接通關(guān)。

（五）加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用，通過(guò)信息收集、分析、處置、反饋，建立完整的風(fēng)險(xiǎn)管理平

通過(guò)對(duì)旅檢旅客通關(guān)管理系統(tǒng)、機(jī)場(chǎng)公司、航空公司等進(jìn)行信息采集，然后進(jìn)行二次篩選，發(fā)出布控指令，布控部門也可以要求再次進(jìn)行核實(shí)。出境布控指令發(fā)到機(jī)場(chǎng)托運(yùn)行李處，后臺(tái)行李下線，同時(shí)發(fā)到安檢手提行李檢查處，進(jìn)行人身檢查及隨攜行李檢查。入境指令發(fā)到申報(bào)處，通過(guò)查閱護(hù)照鎖定當(dāng)事人，然后對(duì)其行李進(jìn)行檢查。檢查結(jié)果進(jìn)行反饋，以利于以后風(fēng)險(xiǎn)信息的分析。對(duì)集中判圖、申報(bào)、手提行李檢查、托運(yùn)行李檢查等崗位進(jìn)行了委托，實(shí)際工作中，可以根據(jù)空港規(guī)模的大小，選擇采用委托或者聘用模式，如果規(guī)模較小，則采用聘用專業(yè)X光機(jī)判圖人員較好。選擇的標(biāo)準(zhǔn)主要是，管得住，通得快，同時(shí)能夠有效節(jié)約公共資源，控制支出規(guī)模，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

三、航站樓樓海關(guān)監(jiān)管通道信息化建設(shè)

（一）口岸聯(lián)檢作業(yè)流程

出境：行李托運(yùn)→檢驗(yàn)檢疫→海關(guān)→邊檢→安檢

入境：檢驗(yàn)檢疫→邊檢→行李提取→海關(guān)

中轉(zhuǎn)（國(guó)際轉(zhuǎn)國(guó)際）：行李提取→檢驗(yàn)檢疫→邊檢→海關(guān)→安檢

（二）旅檢現(xiàn)場(chǎng)布局設(shè)置

1. RFID信息化技術(shù)的運(yùn)用

射頻識(shí)別（RFID）是一種無(wú)線通信技術(shù)，可以通過(guò)無(wú)線電訊號(hào)識(shí)別特定目標(biāo)并讀寫相關(guān)數(shù)據(jù)，而無(wú)需識(shí)別系統(tǒng)與特定目標(biāo)之間建立機(jī)械或者光學(xué)接觸。

無(wú)線電的信號(hào)是通過(guò)調(diào)成無(wú)線電頻率的電磁場(chǎng)，把數(shù)據(jù)從附著在物品上的標(biāo)簽上傳送出去，以自動(dòng)辨識(shí)與追蹤該物品。某些標(biāo)簽在識(shí)別時(shí)從識(shí)別器發(fā)出的電磁場(chǎng)中就可以得到能量，并不需要電池；也有標(biāo)簽本身?yè)碛须娫?，并可以主?dòng)發(fā)出無(wú)線電波（調(diào)成無(wú)線電頻率的電磁場(chǎng)）。標(biāo)簽包含了電子存儲(chǔ)的信息，數(shù)米之內(nèi)都可以識(shí)別。與條形碼不同的是，射頻標(biāo)簽不需要處在識(shí)別器視線之內(nèi)，也可以嵌入被追蹤物體之內(nèi)。

2. UWB信息化技術(shù)的運(yùn)用

UWB（UltraWideband）是一種無(wú)載波通信技術(shù)，利用納秒至微微秒級(jí)的非正弦波窄脈沖傳輸數(shù)據(jù)。通過(guò)在較寬的頻譜上傳送極低功率的信號(hào)，UWB能在10米左右的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)數(shù)百M(fèi)bit/s至數(shù)Gbit/s的數(shù)據(jù)傳輸速率。

抗干擾性能強(qiáng)，傳輸速率高，系統(tǒng)容量大發(fā)送功率非常小。UWB系統(tǒng)發(fā)射功率非常小，通信設(shè)備可以用小于1mW的發(fā)射功率就能實(shí)現(xiàn)通信。低發(fā)射功率大大延長(zhǎng)系統(tǒng)電源工作時(shí)間。而且，發(fā)射功率小，其電磁波輻射對(duì)人體的影響也會(huì)很小。

3．行李分揀系統(tǒng)

行李分揀系統(tǒng)，是給每一個(gè)飛機(jī)乘客隨機(jī)托運(yùn)的行李上粘貼RFID電子標(biāo)簽，電子標(biāo)簽中記錄旅客個(gè)人信息、出發(fā)港、到達(dá)港、航班號(hào)、停機(jī)位、起飛時(shí)間等信息；行李流動(dòng)的各個(gè)控制節(jié)點(diǎn)上，如分撿、裝機(jī)處、行李提取處安裝電子標(biāo)簽讀寫設(shè)備。 當(dāng)帶有標(biāo)簽的信息的行李通過(guò)各個(gè)節(jié)點(diǎn)的時(shí)候，RFID讀寫器會(huì)讀取這些信息，傳到數(shù)據(jù)庫(kù)。實(shí)現(xiàn)行李在運(yùn)輸全流程中的信息共享和監(jiān)控 。

四、智能旅檢電子關(guān)員

必要性分析：隨著改革開(kāi)放的不斷深化，中國(guó)接待旅游人數(shù)和出境旅游人數(shù)均保持快速增長(zhǎng)，海關(guān)監(jiān)管旅客數(shù)量不斷增加，作為海關(guān)形象重要組成部分的口岸旅檢現(xiàn)場(chǎng)也要應(yīng)需求不斷變化提高。尤其是在旅檢現(xiàn)場(chǎng)，面多龐大的旅客群體，現(xiàn)場(chǎng)有限的關(guān)員很多時(shí)候無(wú)法一一為旅客解答他們的疑問(wèn)。因此，在旅檢現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置能夠智能識(shí)別語(yǔ)音、解答旅客疑問(wèn)的電子關(guān)員對(duì)提高海關(guān)監(jiān)管效率、提升海關(guān)科技形象有很大的幫助。

五、旅檢信息化通道建設(shè)在旅檢監(jiān)管工作中的意義

我國(guó)正處深化改革開(kāi)放、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不斷加快、利益調(diào)整難度加大，改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)更為繁重。中國(guó)海關(guān)大力推進(jìn)改革和信息化進(jìn)程，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開(kāi)放作出了重要貢獻(xiàn)。隨著對(duì)外交流日益增加，國(guó)際旅客量不斷攀升，人民購(gòu)買力水平和法治意識(shí)不斷提高，旅檢現(xiàn)場(chǎng)摩擦不斷。而海關(guān)人力不可能無(wú)節(jié)制增長(zhǎng)，監(jiān)管到位的要求勢(shì)必要求海關(guān)突破束縛尋求改革。信息化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化是旅檢現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管發(fā)展的必然趨勢(shì)，利用以RFID信息化技術(shù)為核心的風(fēng)險(xiǎn)攔截系統(tǒng)，大大提高了查驗(yàn)效率，緩解人員緊張的突出矛盾。引入第三方或是交給市場(chǎng)，將判圖識(shí)別等涉及專業(yè)技術(shù)的事務(wù)外包給安檢等其他部門，或者對(duì)于較小的口岸實(shí)行聘任制，海關(guān)負(fù)責(zé)考核和制定規(guī)則，不但可以緩和人力資源不足的矛盾，實(shí)現(xiàn)共管，還可以有效加強(qiáng)監(jiān)管職能，同時(shí)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，縮短通關(guān)時(shí)間，提高進(jìn)出境旅客的滿意度。目前檢疫、海關(guān)、邊防存在監(jiān)管職能交叉，如果能夠同時(shí)改革，在邊防、檢疫、海關(guān)三家合并的基礎(chǔ)上整合成立口岸監(jiān)管部門，并將部門職能調(diào)整出去，或者進(jìn)行委托，不僅可以大幅度的節(jié)約人力資源，而且可以控制公共支出，避免因職能交叉而引起的推諉扯皮和行政成本增加問(wèn)題。