韓超

（西南林業(yè)大學(xué)，云南昆明 650224）

1 云南省大關(guān)縣精準(zhǔn)扶貧工作現(xiàn)狀

1.1 大關(guān)縣基本情況

大關(guān)縣地處云南省東北部烏蒙山區(qū)，是出川入滇的咽喉要道，也是云南南北大通道的重要交通樞紐。境內(nèi)山高坡陡，溝壑縱橫，立體氣候明顯。大關(guān)縣轄8鎮(zhèn)1鄉(xiāng)，83個(gè)村(社區(qū))，全縣國(guó)土面積約1721平方公里，有苗、彝、回等21個(gè)少數(shù)民族，總?cè)丝诩s28.35萬(wàn)人。

1.1.1 大關(guān)縣經(jīng)濟(jì)基本情況

近年來(lái)，大關(guān)縣調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，經(jīng)濟(jì)總量平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。2015年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)29.37億元，是“十一五”末的2倍，年均增長(zhǎng)15%，綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)。一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值分別為6.6億元、10.61億元、12.16億元，年均增長(zhǎng)分別為6.3%、20%、17%。農(nóng)村常住居民人均可支配收入7025元，年均增長(zhǎng)22%。

1.1.2 大關(guān)縣農(nóng)民貧困情況

大關(guān)縣共有6個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、68個(gè)貧困村，截止2014年底，大關(guān)縣貧困發(fā)生率高于全省19.15個(gè)百分點(diǎn)、全市11.38個(gè)百分點(diǎn)，居全市第二位，全縣貧困人口8.69萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.32%，，貧困面大、貧困程度深、因?yàn)?zāi)因病返貧等問(wèn)題仍然十分突出。2015年農(nóng)村常住居民人均可支配收入為7025元，明顯低于全省、全市平均水平。

1.2 大關(guān)縣精準(zhǔn)扶貧工作概述

大關(guān)縣于十二五期間全面貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和云南省委省政府關(guān)于扶貧攻堅(jiān)的總體部署，抓住基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、公共服務(wù)三大關(guān)鍵，以“七個(gè)一批”工程帶動(dòng)全縣貧困人口脫貧，不僅要保證2019年貧困人口全部脫貧這一任務(wù)的完成，還要實(shí)現(xiàn)三個(gè)主要目標(biāo)，即脫貧、摘帽、增收。

1.2.1 實(shí)施“七個(gè)一批”工程

（1）發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批。根據(jù)全縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中貧困人口集中連片的村組產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)村到戶，扶持發(fā)展以生豬、肉牛、核桃、果蔬、中藥材、竹類、茶葉等為主的特色種養(yǎng)殖業(yè)，實(shí)現(xiàn)每個(gè)貧困鄉(xiāng)建立一個(gè)主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，每個(gè)貧困村擁有一種特色農(nóng)產(chǎn)品；加大對(duì)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)以竹編、竹筍初加工、苗族服飾和民族手工藝品制作為主的第二產(chǎn)業(yè)，讓貧困農(nóng)戶獲取更多農(nóng)副產(chǎn)品加工等加工業(yè)的增值收益；發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、特色農(nóng)莊、森林生態(tài)、民族文化等鄉(xiāng)村旅游，不斷增加貧困農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入；實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧工程，對(duì)電商扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售平臺(tái)建設(shè)。通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)，最終實(shí)現(xiàn)全縣7178戶28631人全部脫貧。

（2）易地搬遷脫貧一批。結(jié)合土地整治、流域治理、城鎮(zhèn)化、土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)保護(hù)、美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，采取集中或分散安置辦法，統(tǒng)籌推進(jìn)易地扶貧搬遷。加強(qiáng)農(nóng)村危房改造和抗震安居工程建設(shè)，讓貧困群眾“住有所居”，對(duì)全縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)58個(gè)行政村中的352個(gè)資源匱乏、環(huán)境條件惡劣、無(wú)法就地脫貧的自然災(zāi)害多發(fā)石漠化深山區(qū)的貧困自然村，實(shí)施扶貧生態(tài)移民搬遷工程，建設(shè)一批安置新村。力爭(zhēng)用三年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)全縣6826戶25732人通過(guò)易地搬遷脫貧。

（3）勞務(wù)輸出就業(yè)脫貧一批。實(shí)施以就業(yè)為導(dǎo)向的勞務(wù)輸出培訓(xùn)，把工作重點(diǎn)放在提升勞務(wù)培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性這兩點(diǎn)上。確保貧困戶的教育培訓(xùn)工程實(shí)現(xiàn)全覆蓋，達(dá)到每個(gè)貧困家庭的勞動(dòng)力均掌握至少一門致富技能的目標(biāo)，靠所掌握的技能實(shí)現(xiàn)脫貧。對(duì)大關(guān)縣外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的扶持力度要加大，最終實(shí)現(xiàn)全縣3623戶14326人通過(guò)勞務(wù)輸出就業(yè)脫貧。

（4）發(fā)展教育脫貧一批。確保教育扶貧工程的順利實(shí)施，確保每個(gè)貧困家庭的子女都能接受到公平有質(zhì)量的教育，依靠教育的力量將貧困的代際傳遞阻斷。確保省級(jí)扶持政策落實(shí)，免除建檔立卡貧困戶學(xué)生普通高中、中等職業(yè)教育的學(xué)雜費(fèi)，在其高中階段除享受其他政策外再給予每人每年2500元的助學(xué)金資助；建檔立卡貧困戶子女中考入一本院校者，在本科學(xué)習(xí)期間，除享受其他政策外由省級(jí)財(cái)政給予每人每年5000元學(xué)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)現(xiàn)全縣1772戶7233人通過(guò)發(fā)展教育解決貧困問(wèn)題。

（5）結(jié)合生態(tài)保護(hù)脫貧一批。爭(zhēng)取國(guó)家和省對(duì)大關(guān)縣生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付，建立生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)，讓大關(guān)縣從生態(tài)保護(hù)中得到更多實(shí)惠；加大退耕還林還草、天然林保護(hù)等生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工程，提高大關(guān)縣貧困人口生態(tài)建設(shè)參與度和受益水平，使部分貧困人口轉(zhuǎn)為護(hù)林員或其他方式的生態(tài)保護(hù)人員。實(shí)現(xiàn)全縣628戶2708人通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償脫貧。

（6）探索資產(chǎn)收益脫貧一批。在不改變用途的情況下，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶，資產(chǎn)可由村集體、合作社或其他經(jīng)營(yíng)主體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開(kāi)發(fā)，賦予土地被占用的村集體股權(quán)，讓貧困人口分享資源開(kāi)發(fā)收益，實(shí)現(xiàn)全縣326戶1324人通過(guò)資產(chǎn)收益脫貧。

（7）社會(huì)保障兜底一批。做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接工作。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作，將所有符合條件的貧困家庭納入低保范圍。提高農(nóng)村特困人員供養(yǎng)水平，改善供養(yǎng)條件。加大其他形式的社會(huì)救助力度，建立健全醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助制度，對(duì)因病致貧或返貧的群眾給予及時(shí)有效救助，全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作，使貧困人口大病醫(yī)治得到有效保障逐步提高全縣農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，確保到2019年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)家現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)建檔立卡貧困人口中完全喪失勞動(dòng)能力、無(wú)法通過(guò)開(kāi)發(fā)性扶持政策脫貧的1941戶6532人，通過(guò)上述綜合措施實(shí)現(xiàn)兜底脫貧。

1.2.2 建立健全扶貧工作機(jī)制

堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧基本方略，圍繞全縣貧困人口吃穿不愁和義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房有保障等幾個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)施針對(duì)扶貧對(duì)象、項(xiàng)目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、扶貧成效的“六個(gè)精準(zhǔn)”方針政策，全面推動(dòng)大關(guān)縣扶貧工作深入開(kāi)展。

（1）完善扶貧資金投入使用管理機(jī)制。整合與集中各級(jí)各部門對(duì)口幫扶扶貧及涉農(nóng)資金，提高扶貧資金使用效率，捆綁使用專項(xiàng)扶貧資金、社會(huì)幫扶資金、相關(guān)涉農(nóng)資金等三個(gè)方面的資金，積極推廣村級(jí)互助發(fā)展資金模式，做到“長(zhǎng)期流動(dòng)使用、村民自用自管、群眾長(zhǎng)期受益”。努力擴(kuò)大扶貧信貸資金和小額信貸扶貧資金規(guī)模，逐步建立信貸擔(dān)保機(jī)制。制定相應(yīng)政策，吸引社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等社會(huì)資金對(duì)扶貧工作的投入。

（2）健全“三位一體”扶貧工作機(jī)制。創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制，建立完善專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的工作格局。積極爭(zhēng)取國(guó)家、省、市專項(xiàng)資金扶持，加大易地搬遷、整鄉(xiāng)整村推進(jìn)、以工代賑等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)力度，改善貧困戶、貧困村生產(chǎn)生活條件；著力強(qiáng)化行業(yè)扶貧，落實(shí)部門職責(zé)，做到扶貧項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排、資金優(yōu)先保障、措施優(yōu)先落實(shí)，形成多部門協(xié)作、多渠道投入、多舉措并舉、多層次推動(dòng)的扶貧攻堅(jiān)新格局；創(chuàng)新社會(huì)參與扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制，引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體到貧困地區(qū)投資興業(yè)、各種資源要素向貧困地區(qū)配置，鼓勵(lì)企業(yè)、協(xié)會(huì)、慈善組織、志愿者等社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人采取投資籌資、捐資捐物、人才和技術(shù)支持等方式參與扶貧攻堅(jiān)。

（3）建立健全考核退出機(jī)制。建立健全領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部脫貧摘帽、行業(yè)扶貧、駐村扶貧等扶貧工作考核體系，大幅度提高大關(guān)縣整體貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村減貧指標(biāo)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核指標(biāo)中的權(quán)重，切實(shí)把各級(jí)干部的主要精力聚焦到脫貧攻堅(jiān)上，對(duì)脫貧任務(wù)繁重、脫貧成效顯著的干部予以獎(jiǎng)勵(lì)和提拔使用；建立反映客觀實(shí)際的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困戶退出機(jī)制，做到精準(zhǔn)脫貧。對(duì)建檔立卡的貧困戶要做到動(dòng)態(tài)管理，脫貧的農(nóng)戶要逐戶銷號(hào)，返貧的重新錄入，做到政策到戶、脫貧到人、有進(jìn)有出。

2 大關(guān)縣推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

2.1 貧困戶脫貧后返貧現(xiàn)象頻繁

自大關(guān)縣實(shí)施精準(zhǔn)扶貧工作以來(lái)，始終存在著部分貧困戶在脫貧后因某些原因重新返貧的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是因?yàn)橐毨魧?shí)現(xiàn)越線脫貧并不困難，這導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤鲐毑块T的部分工作人員只是把精力放在如何在短時(shí)間內(nèi)盡快幫助貧困戶增加經(jīng)濟(jì)收入實(shí)現(xiàn)脫貧，忽視了扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制的重要性。

2.2 當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)“造血”功能有待加強(qiáng)

大關(guān)縣區(qū)位條件獨(dú)特，但當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)模大都較小且分散，不利于形成規(guī)模效應(yīng)。且相關(guān)部門對(duì)于長(zhǎng)效管理的理念較為缺乏，沒(méi)有很好地調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參與的積極性。在這方面，上高橋鄉(xiāng)打堡村于2014年成立的“大關(guān)縣琦鑫黃牛養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社”為全縣“造血式扶貧”提供了好的榜樣。

2.3 精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制不完善

一是精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制有待完善。大關(guān)縣對(duì)于貧困戶的精準(zhǔn)扶貧工作周期較長(zhǎng)，但由于各類突發(fā)因素影響，貧困人員隨時(shí)可能增加，對(duì)于新增的這部分貧困人員，因?yàn)闊o(wú)法及時(shí)將其相關(guān)信息錄入扶貧系統(tǒng)，出現(xiàn)了該被幫扶的對(duì)象無(wú)法得到及時(shí)幫扶的現(xiàn)象，使扶貧效果打了折扣。

二是沒(méi)有有效地將農(nóng)村低保工作與扶貧開(kāi)發(fā)工作聯(lián)動(dòng)起來(lái)開(kāi)展。盡管云南省相關(guān)部門已經(jīng)出臺(tái)了將扶貧開(kāi)發(fā)與兜底機(jī)制有效銜接的指導(dǎo)性文件。但在縣級(jí)層面還存在著一些問(wèn)題，如并未將扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保統(tǒng)籌安排，而且在認(rèn)定審核低保戶與扶貧對(duì)象的過(guò)程中各自為政，導(dǎo)致無(wú)法銜接相關(guān)數(shù)據(jù)，相關(guān)資源不能共享，省里的政策難以落實(shí)。

三是監(jiān)督機(jī)制尚不健全。在大關(guān)縣精準(zhǔn)扶貧工作中，存在著部分工作人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，工作做不到位的現(xiàn)象，而且扶貧工作透明度不高，這容易導(dǎo)致不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生甚至滋生腐敗。

3 大關(guān)縣存在主要問(wèn)題的原因分析

3.1 貧困戶返貧原因分析

3.1.1 貧困人口素質(zhì)不高，人口老齡化嚴(yán)重

貧困人口的文化水平整體偏低是擺在眼前的事實(shí)，他們對(duì)于新技術(shù)、新技能的了解和掌握難度較大，大部分情況下難以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，大多只能從事第一產(chǎn)業(yè)，靠天吃飯，因而返貧的可能性更高。全縣建檔立卡貧困戶中，40歲以下的青壯年勞動(dòng)力僅占19%，而60歲以上貧困老人占 44%。由此可見(jiàn)導(dǎo)致大關(guān)縣農(nóng)民貧困的主要原因之一是勞動(dòng)力的缺乏。對(duì)于農(nóng)戶而言，家庭中如存在因年齡較大無(wú)法從事生產(chǎn)活動(dòng)的老人，他們?cè)诓荒転榧彝ピ鍪盏耐瑫r(shí)還會(huì)增加開(kāi)支，成為家庭脫貧的負(fù)累。

3.1.2 部分貧困農(nóng)戶存在依賴思想

由于我國(guó)之前推行的扶貧模式大多為救濟(jì)式扶貧，這導(dǎo)致部分貧困農(nóng)戶存在著“等、靠、要”的落后思想，依靠自身實(shí)現(xiàn)脫貧的動(dòng)力不足。然而，如果脫貧完全依靠外力，會(huì)導(dǎo)致貧困地區(qū)產(chǎn)生依賴性，一旦遇到突發(fā)事件，再度返貧可能性極大。

3.1.3 部分扶貧工作人員工作不到位

大關(guān)縣是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)貧困縣，因此想實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶增收，提高其工資性收入是不可忽視的一環(huán)。但在扶貧工作中，部分工作人員只重視如何幫助貧困戶短期增收，忽視了對(duì)他們的技能培訓(xùn)和相關(guān)社會(huì)保障制度的完善，導(dǎo)致農(nóng)民工對(duì)于新市場(chǎng)新環(huán)境的適應(yīng)能力較差，取得工資性收入也就更加困難。

3.2 產(chǎn)業(yè)造血功能不足原因分析

3.2.1 受自然客觀條件的制約

大關(guān)縣全縣無(wú)一平方公里平地，勞動(dòng)力素質(zhì)較低，不利于高精尖項(xiàng)目的推廣和實(shí)施。目前實(shí)施的扶貧項(xiàng)目多為果蔬種植、牲畜養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，加上政府財(cái)力投入有限，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)行成了一個(gè)難題。

3.2.2 部分基層干部對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的認(rèn)識(shí)不足

一些基層干部習(xí)慣于搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于貧困人口的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧了解不足，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)扶貧工作難度大，忽視了產(chǎn)業(yè)扶貧的重要性，而且不愿意花費(fèi)精力在那些建設(shè)周期長(zhǎng)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大但扶貧效果佳的項(xiàng)目上。

3.3 精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制不完善原因分析

3.3.1 精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制不完善的原因分析

關(guān)于如何認(rèn)定貧困戶，人為因素占很大比例。當(dāng)前對(duì)于貧困戶的判定主要考慮貧困戶家庭人均收入是否在省貧困線以下，但是這樣的信息獲取較為困難。在識(shí)別過(guò)程中，因?yàn)檎叩男麄鞴ぷ鞑坏轿?，部分村落信息閉塞和貧困群眾獲取信息的渠道較窄等原因，難免出現(xiàn)漏戶現(xiàn)象。其次，對(duì)于申報(bào)貧困戶的核查機(jī)制不完善，相關(guān)部門沒(méi)有聯(lián)動(dòng)起來(lái)，出現(xiàn)了部分農(nóng)戶隱瞞收入來(lái)爭(zhēng)取貧困戶的現(xiàn)象。

3.3.2 低保與扶貧工作銜接不到位原因分析

不同部門的主要工作精力受該部門職責(zé)所限，著眼點(diǎn)都在自己所轄的范圍內(nèi)。因此導(dǎo)致在諸如扶貧資金的使用等等方面，不同部門之間都存在著分歧。另外由于民政工作，精準(zhǔn)扶貧工作分屬于兩個(gè)不同的職能部門，認(rèn)定許多問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)不一，使得其部門獲得的數(shù)據(jù)難以在彼此間共享，導(dǎo)致教育、醫(yī)療、住房等保障措施無(wú)法落實(shí)到部分扶貧低保戶家庭，而低保政策又落實(shí)不到部分特困家庭。