□顧 輝

（安徽省社科院，安徽 合肥 230051）

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，環(huán)境污染與生態(tài)危機(jī)對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這集中體現(xiàn)為重大工程項目導(dǎo)致的環(huán)境群體性事件，如各地掀起的反“PX”、反垃圾焚燒廠、反核電事件等。中國環(huán)境意識項目組報告顯示：自1996年以來，環(huán)境群體性事件以29%的年增速困擾中國，在資源約束緊張、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢下，生態(tài)環(huán)境問題日益成為人們關(guān)心的焦點(diǎn)問題之一，在一些地區(qū)成為維權(quán)群眾與地方政府矛盾沖突主要原因[1](p54)。隨著中國社會轉(zhuǎn)型期利益格局的重新調(diào)整和權(quán)利意識的覺醒，由財富、權(quán)力和風(fēng)險分配不公引發(fā)的各類矛盾和社會沖突呈現(xiàn)高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，這說明我國已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境污染和社會失范的風(fēng)險易發(fā)階段，因此有必要從國家治理的高度采取科學(xué)有效的治理策略應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險和社會危機(jī)，提高政府和社會的應(yīng)急管理能力。

一、重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的演進(jìn)

重大工程項目是指投資規(guī)模巨大，對一定區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重大影響的工程項目。一般情況下，重大工程項目對地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境具有較大的影響，尤其是環(huán)境負(fù)面影響往往對周邊的生活環(huán)境以及居民的健康和財產(chǎn)造成實際或潛在的威肋，使周邊居民情感上難以接受、心理上嚴(yán)重排斥。雖然重大工程環(huán)境損害發(fā)生概率低且不容易及時顯現(xiàn)，但是一旦產(chǎn)生后果嚴(yán)重，極易引發(fā)周邊居民的強(qiáng)烈不滿，造成劇烈的社會沖突，從而構(gòu)成了重大工程項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險。

面對重大工程可能引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險和社會沖突，如何既能使重大項目順利推進(jìn)實施，又有利于地區(qū)和諧穩(wěn)定，起源于地方實踐創(chuàng)新的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估回應(yīng)了這一重大關(guān)切，成為直面當(dāng)代中國問題的創(chuàng)造性探索。2004年，四川省遂寧市率先嘗試建立重大工程和重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，開啟了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的先行先試，得到中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的認(rèn)可并在全國推廣。2006年，江蘇省淮安市在吸收和借鑒遂寧模式的基礎(chǔ)上改進(jìn)和創(chuàng)新了重大事項的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，取得了較好的社會效果。上海市社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作后來居上，實現(xiàn)了評估政策的體系化和法制化，評估內(nèi)容的具體化和標(biāo)準(zhǔn)化，同時構(gòu)建了一整套較為科學(xué)的評估指標(biāo)體系，使社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制更趨成熟和完善[2](p7-16)。

在地方實踐的基礎(chǔ)上，中央不斷吸收地方經(jīng)驗并上升為國家級層面的制度設(shè)置。2009年黨中央明確要求“建立健全重大社會決策、重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”，在此政策的指引下，地方社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的實踐創(chuàng)新形式以及探索領(lǐng)域不斷得到延伸，各地陸續(xù)出臺了一批強(qiáng)有力的舉措加快推進(jìn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作。2012年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺了《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》的文件，成為中國社會穩(wěn)定風(fēng)險評估進(jìn)入制度化、常態(tài)化軌道的標(biāo)志。與此同時，國家各部委先后制訂了系統(tǒng)內(nèi)部的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指導(dǎo)方案或?qū)嵤┮庖?，促進(jìn)了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的專業(yè)化和規(guī)范化，隨著配套機(jī)制的不斷細(xì)化和完善，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度進(jìn)入了全面實施和不斷完善的時期。2012年，國家發(fā)改委發(fā)布《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》，要求社會穩(wěn)定風(fēng)險評估成為重大工程建設(shè)項目行政審批（核準(zhǔn)或備案）前的必備準(zhǔn)入程序，從而使社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在重大工程領(lǐng)域取得了實質(zhì)性進(jìn)展[3](p118-128)。

起源于地方實踐的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度創(chuàng)設(shè)和模式創(chuàng)新逐步構(gòu)建了中國社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度框架，使之朝著制度化、規(guī)范化、專業(yè)化方向發(fā)展。但是我國對社會穩(wěn)定風(fēng)險研究缺乏科學(xué)和系統(tǒng)的理論體系，各地的評估模式缺乏明確的理論指導(dǎo)，學(xué)界在理論認(rèn)識上還處于模糊狀態(tài)，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估亟需一套成熟的理論為指導(dǎo)；在實踐層面上，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在領(lǐng)導(dǎo)體制、評估主體、評估內(nèi)容、監(jiān)督體系、應(yīng)急管理等方面還存在諸多問題。因此需要從理論和實踐兩方面重構(gòu)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系，以推進(jìn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的健康發(fā)展。

二、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的理論困境和現(xiàn)實難題

（一）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的理論困境

與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估地方實踐的如火如荼相比，學(xué)界對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的學(xué)術(shù)研究卻相對滯后，當(dāng)前學(xué)者述及社會穩(wěn)定風(fēng)險的理論基礎(chǔ)主要包括宏觀層面的解釋性理論和強(qiáng)調(diào)理論實用性和可操作化的中層理論。

德國學(xué)者烏爾里?！へ惪俗钤缣岢觥帮L(fēng)險社會”概念，他認(rèn)為現(xiàn)代工業(yè)社會發(fā)生的危機(jī)則與人類社會的重大決策緊密相關(guān)，表現(xiàn)出更多的人為痕跡[4](p21)。安東尼·吉登斯則從現(xiàn)代性風(fēng)險與社會信任角度闡釋制度性風(fēng)險的危害[5](p188)。我國的工業(yè)化和現(xiàn)代化用二三十年走完了發(fā)達(dá)國家?guī)装倌甑穆烦?，由于壓縮型經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了壓縮型環(huán)境問題，表現(xiàn)為環(huán)境問題的集中爆發(fā)、復(fù)雜多樣以及治理困難，民眾過度風(fēng)險認(rèn)知引發(fā)的焦慮感以及環(huán)境抗?fàn)幨录l發(fā)。風(fēng)險社會彌漫的眾多風(fēng)險會導(dǎo)致社會系統(tǒng)信任的流失，尤其是政府公信力的下降，從而成為社會穩(wěn)定的風(fēng)險源。社會治理理論倡導(dǎo)政府與公民社會共同對公共生活進(jìn)行合作管理，主張現(xiàn)代政府與公民社會在全球化治理過程中不斷深入合作，相互依存，協(xié)調(diào)發(fā)展[6](p24-28)。善治是對社會治理的超越與延伸，它通過國家和社會或者政府和公民之間良好的協(xié)作完成對社會公共生活的有效管理，為實現(xiàn)社會治理的量變到質(zhì)變指明了方向，以善治作為最終價值目標(biāo)有力推動了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的完善，已經(jīng)成為實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的客觀要求[7](p164)。

公共安全風(fēng)險評估技術(shù)規(guī)范中將風(fēng)險脆弱性定義為自身存在著易受傷害和損失的因素，在災(zāi)害來臨時表現(xiàn)的抗災(zāi)能力和恢復(fù)能力的適應(yīng)程度和敏感性[8](p47)。社會穩(wěn)定風(fēng)險是社會脆弱性的直接體現(xiàn)，它源于社會不公平受到破壞并影響了社會良性運(yùn)行。公共決策引入公眾參與理論強(qiáng)調(diào)只有通過公眾參與，尤其是讓那些可能受到?jīng)Q策影響公眾參與決策，政策的實施才能更加合理、更容易為公眾接受；任何決策只有反映公眾的信念、價值取向、意識形態(tài)時，才更容易獲得支持。從這個意義上講，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估也是各方通過充分溝通、交流、協(xié)商達(dá)到價值共識的過程，是取得公眾尤其是受到重大工程負(fù)面影響的公眾理解、支持直至積極參與的重要手段[9](p36-39)。利益相關(guān)者分析主要包括了對利益相關(guān)者的相關(guān)利益訴求及其合法合理性的分析，對不同利益相關(guān)者之間的社會網(wǎng)絡(luò)、社會資本、動員能力的分析，以及不同利益相關(guān)者之間、利益相關(guān)者與項目相關(guān)方在利益、價值觀和心理感受等方面存在的矛盾沖突等內(nèi)容的分析和評估[10](p58)。社會燃燒理論將社會穩(wěn)定風(fēng)險與自然界的燃燒現(xiàn)象做類比，公共危機(jī)如同物質(zhì)燃燒一樣是由社會風(fēng)險源（燃燒材料）、社會輿論（助燃劑）、利益相關(guān)者的訴求以及突發(fā)事件（點(diǎn)火溫度）共同作用產(chǎn)生的結(jié)果。當(dāng)社會穩(wěn)定風(fēng)險的產(chǎn)生因素聚集，不斷積累、相互催化，超過社會系統(tǒng)所能承受的最大臨界閥值時，社會穩(wěn)定風(fēng)險就會轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)[11](p108)。

上述理論從不同側(cè)重點(diǎn)探索了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)在規(guī)律，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實踐進(jìn)行了理論指導(dǎo)，但是它們未能系統(tǒng)地闡明社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)在邏輯，缺乏統(tǒng)一的理論邏輯框架的支持和統(tǒng)領(lǐng)，缺少能夠勾連宏觀解釋與中觀層次指導(dǎo)實踐的統(tǒng)攝性理論。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系要具備綜合性和指導(dǎo)性，必須采用統(tǒng)一的理論框架，全面系統(tǒng)地梳理影響社會穩(wěn)定的各個社會子系統(tǒng)，從而為認(rèn)知和預(yù)判社會穩(wěn)定風(fēng)險提供可操作化的監(jiān)測目標(biāo)體系。

（二）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的現(xiàn)實難題

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估經(jīng)過十幾年的實踐，逐漸確立了以人為中心的風(fēng)險評估體系，但是評估的現(xiàn)實實踐與制度預(yù)期之間存在著張力，一是多元評估主體權(quán)責(zé)利不分造成的低效問題，二是將評估視為技術(shù)理性從而缺乏對個體或群體情感層面的重視。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在取得了巨大成就的同時面臨著不可回避的實質(zhì)性問題。

就評估主體之間的責(zé)權(quán)關(guān)系問題而言，當(dāng)前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系明確了“誰決策誰負(fù)責(zé)、誰主管誰負(fù)責(zé)”的總體原則，在一定程度上提升了政府主管單位和建設(shè)單位的風(fēng)險意識，但是該原則造成的評估領(lǐng)導(dǎo)主體、組織主體、責(zé)任主體和監(jiān)督主體等多重交織關(guān)系使評估工作在實際運(yùn)行過程中出現(xiàn)責(zé)任不清、運(yùn)作失靈，人為操縱評估過程及評估結(jié)果的可能性大大增加。重大建設(shè)工程的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估涉及發(fā)改委、國土資源局、環(huán)保局、住建局等多個政府職能部門，各部門基本都出臺了本部門的評估辦法，不同評估辦法的評估內(nèi)容和實施手段交叉重合，導(dǎo)致評估工作重復(fù)，評估責(zé)任分散。積極推動評估工作的各地方“維穩(wěn)辦”并不負(fù)責(zé)評估的具體實施，只在一定程度上承擔(dān)協(xié)調(diào)、督查的責(zé)任，這實際上是轉(zhuǎn)嫁維穩(wěn)壓力，推卸應(yīng)有責(zé)任[12](p62-67)。整個評估過程都是由政府部門主導(dǎo)和掌控，這就造成政府“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員”，評估主體與評估對象高度聯(lián)系，評估結(jié)果缺乏公平公正。

關(guān)于風(fēng)險感知與風(fēng)險溝通問題，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的對象是與項目相關(guān)的利益方，評估工作是對不同利益群體風(fēng)險的心理和態(tài)度的評估?，F(xiàn)代風(fēng)險不僅是一種客觀實在，更是一種主觀建構(gòu)的過程，在評估過程中公眾的風(fēng)險感知與專家的知識和判斷同樣具有舉足輕重的位置。因此，評估過程中應(yīng)更加關(guān)注利益相關(guān)群眾的心理因素、將收集和分析民情民意即風(fēng)險感知的測量與分析作為評估工作舉足輕重的內(nèi)容。重大工程項目涉及多元主體的利益分配和風(fēng)險分配，分配的公平性和分配效果好壞需要各級政府對利益相關(guān)群眾的各類訴求予以切實了解和有效回應(yīng)。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估需要建立不同利益相關(guān)者廣泛參與的機(jī)制，只有建立公眾多元協(xié)同、有效參與的風(fēng)險評估機(jī)制，才能使社會穩(wěn)定風(fēng)險評估真正達(dá)到維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的目的。同時，信息時代各種風(fēng)險信息通過網(wǎng)絡(luò)等新媒體低成本地廣泛傳播，加之政府公信力的“塔西托陷阱”效應(yīng)，使本來很小的社會風(fēng)險被不斷輿論無限放大，極易導(dǎo)致嚴(yán)重的社會沖突。這其中，政府風(fēng)險溝通工作不足甚至嚴(yán)重缺失是這類社會沖突爆發(fā)的一個重要原因，有效的風(fēng)險溝通能夠彌合公眾與政府之間的風(fēng)險感知差異，進(jìn)而能夠有效的避免集體行動的發(fā)生[12](p62-67)。

三、環(huán)境社會學(xué)關(guān)系主義視角下的涉環(huán)保重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險理論體系建構(gòu)

20世紀(jì)70年代，在人、社會與自然環(huán)境之間的關(guān)系研究方面，環(huán)境社會學(xué)的創(chuàng)始人卡頓和鄧?yán)张u了傳統(tǒng)社會學(xué)的“人類豁免主義范式”，認(rèn)為這種范式是建立在迪爾凱姆的“一個社會事實只能用其他社會事實來解釋”的社會學(xué)方法論基礎(chǔ)上，剝離了自然環(huán)境對社會的影響，他們提出的“新生態(tài)范式”指出了人類對自然的依賴，以及資源的有限性、生態(tài)法則對人類的影響。這些研究為社會學(xué)研究的范式轉(zhuǎn)換——環(huán)境社會學(xué)的誕生奠定了基礎(chǔ)。社會生態(tài)系統(tǒng)理論融合了環(huán)境社會學(xué)自然生態(tài)與人類社會、人類社會的多元主體關(guān)系兩種視角，為環(huán)境社會學(xué)視野下涉環(huán)保類社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指明了方

向[13](p6)。社會生態(tài)學(xué)是從人類社會的視角理解生態(tài)與人類關(guān)系的科學(xué)，認(rèn)為人類社會與自然環(huán)境相互交織、相互影響，人類要求得生存與發(fā)展，就必須有效協(xié)調(diào)人類自身與自然生態(tài)體系

的關(guān)系，實現(xiàn)社會生態(tài)系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)的均衡。社會生態(tài)系統(tǒng)由兩大類要素構(gòu)成，第一類是系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境要素。系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境要素包括自然生態(tài)和社會生態(tài)兩方面。自然生態(tài)要素，主要包括自然資源和自然環(huán)境，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。社會生態(tài)要素，既包括受人類活動影響或改造的人化自然要素，也包括各種人類活動的產(chǎn)物，如文化和制度等。第二類要素是社會行動者要素。社會行動者產(chǎn)生兩種形態(tài)的要素，即社會行為和社會心態(tài)。社會行為是社會行動者對系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境作用于個體或群體的反應(yīng)，環(huán)境要素對行動者的社會行動起到限制或使能作用，個體或集體社會行動的認(rèn)知基礎(chǔ)是基于對環(huán)境因素做出的價值判斷。個體或集體行動者對環(huán)境因素的認(rèn)知和價值判斷形成了一定的社會心態(tài)，社會行動就是社會心態(tài)在一定條件下的行為結(jié)果。與沖突性社會心態(tài)相關(guān)的社會行動決定了社會生態(tài)系統(tǒng)的均衡運(yùn)行與否，從而對社會系統(tǒng)的穩(wěn)定產(chǎn)生了直接的影響[14](p48)。

從環(huán)境社會學(xué)的研究主題出發(fā)，我們認(rèn)為涉環(huán)保類重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估理論系統(tǒng)涉及到兩套理論體系，即如何處理人與自然環(huán)境的關(guān)系，以及如何處理社會穩(wěn)定內(nèi)部關(guān)系。處理好前者關(guān)系是處理好后者關(guān)系的基本條件，是涉環(huán)保項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重心；處理好社會穩(wěn)定內(nèi)部關(guān)系核心是確立多元主體參與、責(zé)權(quán)利明確、監(jiān)督有效的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，同時正確處理風(fēng)險的社會心態(tài)與社會行動之間的轉(zhuǎn)化關(guān)系。

四、涉環(huán)保重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的分析路徑

（一）涉環(huán)保重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險分析模型

圖1：涉環(huán)保重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險分析模型

社會穩(wěn)定風(fēng)險源于風(fēng)險沖突行為，風(fēng)險沖突行為是社會風(fēng)險引發(fā)的社會行為的升級形式，是社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的關(guān)鍵。風(fēng)險行為轉(zhuǎn)化升級為沖突行為依賴一系列條件，如集體行動的強(qiáng)大動員能力和負(fù)面輿論的廣泛傳播，會增強(qiáng)沖突的可能性，增加風(fēng)險等級；風(fēng)險環(huán)境中利益受損的補(bǔ)償水平以及環(huán)境污染治理水平都可以成為降低社會穩(wěn)定風(fēng)險的條件。個體的風(fēng)險行動受風(fēng)險感知的支配，風(fēng)險感知可能高于客觀的風(fēng)險實在，在缺乏有效溝通的情況下，風(fēng)險感知支配個體或群體采取風(fēng)險行動，因此，風(fēng)險溝通是連接風(fēng)險感知和風(fēng)險行動的橋梁，是消解風(fēng)險沖突的重要手段。風(fēng)險感知、風(fēng)險行動和風(fēng)險溝通構(gòu)成了社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的核心概念和主要內(nèi)容（圖1）。

社會生態(tài)系統(tǒng)理論將環(huán)境行為視為環(huán)境心態(tài)的反應(yīng)，風(fēng)險感知是涉環(huán)保重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險的心理基礎(chǔ)。首先，環(huán)境污染及其損害發(fā)生的不確定性是環(huán)保類社會穩(wěn)定風(fēng)險的主導(dǎo)因素，這種不確定性給個體或群體心理帶來焦慮感，當(dāng)焦慮感積聚并不能以合法的程序得以釋放時，環(huán)境風(fēng)險就會轉(zhuǎn)化為環(huán)境沖突行為。減輕環(huán)境損失帶來的心理壓力依賴于受影響個體或群體對社會環(huán)境的信任水平，典型的如對地方政府和建設(shè)單位的信任、對風(fēng)險權(quán)威專家和媒體等公正立場的認(rèn)知等。此外心理方法顯示風(fēng)險感知如何背離了科學(xué)技術(shù)理性，不僅在主觀建構(gòu)層面，而且還受到性別、文化、年齡、階層和族群等因素的影響，它還揭示了人們是在其社會文化嵌入中感知和應(yīng)對風(fēng)險的，因此社會穩(wěn)定風(fēng)險分析應(yīng)納入整個社會政治經(jīng)濟(jì)文化系統(tǒng)中多方位考察。

風(fēng)險行動是風(fēng)險感知的行為結(jié)果，其中風(fēng)險沖突是風(fēng)險行動的升級形式，也是影響社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。風(fēng)險感知轉(zhuǎn)化為風(fēng)險行動取決于風(fēng)險補(bǔ)償水平和信任水平，三者構(gòu)成了函數(shù)關(guān)系，風(fēng)險補(bǔ)償水平越高、風(fēng)險責(zé)任主體的誠信程度越高，風(fēng)險感知轉(zhuǎn)換為沖突性社會行動的可能性就越低。風(fēng)險補(bǔ)償包括兩個方面，一是風(fēng)險影響的心理補(bǔ)償。涉環(huán)保類重大工程中，環(huán)境風(fēng)險構(gòu)成心理補(bǔ)償?shù)闹饕{，因此，環(huán)境保護(hù)的可接受程度成為衡量環(huán)境心理補(bǔ)償?shù)闹匾獦?biāo)準(zhǔn)。此外，心理補(bǔ)償還包括項目與受影響個體或群體的經(jīng)濟(jì)、社會和文化的互適性等。二是利益補(bǔ)償，這與涉環(huán)保項目造成受影響個體或群體的利益損失相關(guān)。物質(zhì)利益損失與風(fēng)險感知并不總是一致的關(guān)系。因此在風(fēng)險補(bǔ)償時損失的補(bǔ)償必須結(jié)合心理補(bǔ)償，才能有效化解風(fēng)險可能引起的沖突行為。

風(fēng)險行為轉(zhuǎn)化為集體行動受制于風(fēng)險動員的水平，當(dāng)群體的風(fēng)險感知達(dá)到較高水平的一致或差異較小時，風(fēng)險動員的能力就會大大增強(qiáng)，風(fēng)險發(fā)生的可能性就會走向兩個極端，要么各利益主體很容易達(dá)成妥協(xié)，要么造成沖突的發(fā)生或進(jìn)一步升級。當(dāng)風(fēng)險感知差異很大并存在著嚴(yán)重爭議時，風(fēng)險沖突既可以消解在各利益方的博弈中，也可能由于利益的不一致使?fàn)幎窙_突顯性化，促使風(fēng)險不斷放大，從而引發(fā)沖突螺旋上升，甚至導(dǎo)致暴力沖突等嚴(yán)重社會后果[15](p136)。社會穩(wěn)定風(fēng)險治理的主要任務(wù)正是通過對公眾風(fēng)險認(rèn)知的評估和分析，預(yù)測對抗性社會行為出現(xiàn)的概率、規(guī)模、范圍和程度，防范化解重大沖突性個體和集體行為。

風(fēng)險溝通是防范風(fēng)險沖突的有效途徑，是風(fēng)險治理的重要手段之一。在重大項目的決策過程中，建立在參與機(jī)制基礎(chǔ)之上的風(fēng)險溝通機(jī)制，將利益相關(guān)者聚集在一起，為利益相關(guān)者表達(dá)意見、相互對話和平等協(xié)商提供了機(jī)會和渠道。在風(fēng)險溝通中，政府通過收集受重大項目風(fēng)險影響的民眾對風(fēng)險危害的認(rèn)知和態(tài)度等重要信息，綜合考量各方合理訴求，擬定公平的補(bǔ)償措施。通過與政府、第三方評估機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、公益社會組織等一起在項目建設(shè)前對項目的風(fēng)險進(jìn)行確認(rèn)，民眾可以避免因?qū)︼L(fēng)險的過度擔(dān)憂而引發(fā)焦慮和恐慌[1](p55)。

（二）風(fēng)險評估主體間關(guān)系的建構(gòu)

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是多方主體協(xié)作的復(fù)雜過程，政府、建設(shè)方、利益相關(guān)群體、第三方機(jī)構(gòu)、第四方監(jiān)督機(jī)構(gòu)等組成了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與防范的多元協(xié)作體系。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制多元主體模式是指為了評估的客觀性、公正性和權(quán)威性，改變當(dāng)前評估工作過分依賴政府和建設(shè)方的現(xiàn)狀，讓政府部門、受影響公眾和以專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、社會組織為代表的獨(dú)立第三方多元主體共同參與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估過程，從而使評估主體呈現(xiàn)多元化的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，形成多層次的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系[16](p124-132)。多元主體、多層次社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系的核心是確定不同主體之間的關(guān)系模式，厘清主體之間的責(zé)權(quán)利。首先是將評估的責(zé)任主體與執(zhí)行主體相分離。重大工程項目責(zé)任主體即項目建設(shè)方，由建設(shè)方將評估工作委托給專業(yè)化的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、社會組織等第三方；第三方作為評估的執(zhí)行主體，在對建設(shè)工程的基本信息進(jìn)行收集基礎(chǔ)上，明確各利益相關(guān)者及其調(diào)查范圍，確定可操作化的評估方案，通過實地調(diào)查收集第一手?jǐn)?shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上形成調(diào)查結(jié)論、提出防范措施。這一過程建立在利益相關(guān)者與執(zhí)行主體的信息互動基礎(chǔ)上，是執(zhí)行主體、責(zé)任主體和利益相關(guān)者溝通協(xié)調(diào)，不斷調(diào)整的過程。其次，第三方機(jī)構(gòu)是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的獨(dú)立利益方，是維護(hù)評估公平公正的重要保障。第三方機(jī)構(gòu)可以吸收利益相關(guān)者代表，但利益相關(guān)者不具有對調(diào)查結(jié)論有決定性影響；一般而言，第三方機(jī)構(gòu)是由政府、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、新聞媒體、公益性社會組織等與項目不具有直接利益關(guān)系的個人或機(jī)構(gòu)組成的，它是多元化的評估主體組合。最后，第四方監(jiān)督是對評估結(jié)果應(yīng)用以及重大工程建設(shè)過程、運(yùn)行階段出現(xiàn)的各類風(fēng)險的監(jiān)測和對風(fēng)險防范措施實施情況的監(jiān)督。第四方監(jiān)督既是對評估實施過程和效果的監(jiān)督，也是防范突發(fā)風(fēng)險的重要手段。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的多元主體結(jié)構(gòu)是保證評估質(zhì)量的必要手段，每個評估主體從特定的評估角度出發(fā)，在評估中發(fā)揮著各自獨(dú)特的作用，從而形成了多元主體分工協(xié)作的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估模式（圖2）。

圖2：社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體間關(guān)系

目前，全國各省市的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制絕大多數(shù)實行政府主導(dǎo)模式，即重大公共項目的決策、報建(批)等由政府部門牽頭組織，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估小組，制定評估方案，收集項目基本信息，實施問卷調(diào)查或訪談，組織座談會或聽證會，形成調(diào)查結(jié)論，最后進(jìn)行風(fēng)險分析和研判，確定風(fēng)險等級，上報政府主管部門作為重大事項的決策參考。這種做法雖然是權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一的體現(xiàn)，能夠提高決策部門的風(fēng)險意識，但它屬于典型的政府主導(dǎo)的自我評估模式，政府既是決策主體又是評估主體，其評估的客觀性和權(quán)威性往往受到質(zhì)疑。因此，政府在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中合理的角色應(yīng)該是評估最終責(zé)任人、組織者和監(jiān)督者而不負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。在評估工作執(zhí)行過程中，政府應(yīng)積極培育第三方參與評估，拓展第三方參與評估的發(fā)展空間和資源平臺；同時強(qiáng)化政府對第三方參與評估的監(jiān)管，防止專業(yè)評估機(jī)構(gòu)為追求利潤而喪失獨(dú)立性的道德風(fēng)險[17](p167-172)。

在重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，首要利益相關(guān)者是工程的建設(shè)方和受到工程直接影響的群眾。建設(shè)單位是重大建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的組織單位，是組織實施風(fēng)險評估工作的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)各個單位或群體參與風(fēng)險評估各個階段的管理工作，是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和防范工作的直接責(zé)任人，也是第三方評估和第四方監(jiān)督的主要對象。建設(shè)方是利益獲得方，在重大工程建設(shè)中處于主動地位，項目本身的經(jīng)濟(jì)成本—收益分析是建設(shè)方追求的利益目標(biāo)，因此在施工和運(yùn)營過程中建設(shè)單位往往為了節(jié)約成本忽略項目的各類風(fēng)險，在與受損群眾博弈過程中低估群眾的利益損失，從而為社會穩(wěn)定埋下風(fēng)險隱患。重大項目評估宜倡導(dǎo)基于利益相關(guān)者的利益訴求、心理認(rèn)知及其行為表現(xiàn)進(jìn)行有針對性的分析，對利益相關(guān)者之間、利益相關(guān)者與政府、建設(shè)方之間存在矛盾沖突的可能性進(jìn)行估算和權(quán)衡，并擬定合理解決矛盾沖突的防范措施，以實現(xiàn)將社會穩(wěn)定風(fēng)險控制在低風(fēng)險范圍內(nèi)的一種評估框架。這種評估框架強(qiáng)調(diào)在重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估過程中以利益相關(guān)者為中心，在整個項目周期中始終關(guān)注、發(fā)現(xiàn)并盡力滿足重大項目利益相關(guān)者的物質(zhì)需求和心理需求，尋求通過溝通協(xié)商、參與合作等機(jī)制化解不同利益相關(guān)者之間、利益相關(guān)者與重大項目之間存在的利益沖突和風(fēng)險爭論[10](p58-62)。

第三方作為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體是實現(xiàn)評估工作科學(xué)規(guī)范的重要保障，第三方應(yīng)當(dāng)具備中立身份，獨(dú)立于重大工程的決策和建設(shè)單位之外，與政府、建設(shè)單位沒有隸屬關(guān)系和利益關(guān)系。第三方是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估必要而有效的外部制衡機(jī)制，它能夠以其特有的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性，在評估工作中避開建設(shè)方的利益追求和政府的政績壓力，這樣有利于推進(jìn)評估主體的客觀化和中立化，增強(qiáng)評估主體的獨(dú)立性。目前較常見的第三方評估主體有受行政機(jī)構(gòu)委托的專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、科研機(jī)構(gòu)、新聞媒體等。上海、江蘇等地已經(jīng)引入專業(yè)評估機(jī)構(gòu)開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，并取得了不錯的效果。第三方的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)參與到各類的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和預(yù)防工作中，對于政府信息公開、政府行為規(guī)范化、政府績效評估和公共決策科學(xué)化等方面都有積極的正面作用。此外，科研機(jī)構(gòu)為政府公共管理提供了智力支持，其專家學(xué)者能夠借助學(xué)術(shù)優(yōu)勢從理論研究的高度給社會穩(wěn)定風(fēng)險評估提供參考意見，新聞媒體也在評估工作中發(fā)揮著重要的監(jiān)督和宣傳作用[17](p167-172)。值得提出的是，NGO在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中利用其組織優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和公益代表性針對重大工程項目收集相關(guān)群眾意見，進(jìn)行實地考察評估，以此來制約建設(shè)單位和政府部門的越軌行為。中國環(huán)保NGO在工程環(huán)保方面公開挑戰(zhàn)地方政府，它可以克服政府的地方保護(hù)主義，既彌補(bǔ)了評估工作的不足，又監(jiān)督了政府官員的行為[18](p113-116)。

評估工作是以最終結(jié)果為導(dǎo)向的，但是涉環(huán)保類重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險的重要特征是在預(yù)前和過程中發(fā)生的，而風(fēng)險防范措施也主要在工程建設(shè)和運(yùn)營過程中實施。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在操作的流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，從風(fēng)險參與的公平性、代表性和獨(dú)立性等多個維度來考察評估流程，以此來彌補(bǔ)結(jié)果導(dǎo)向評估的缺陷，增強(qiáng)風(fēng)險評估的預(yù)測和防范效果[19](p49-57)。由此，社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測應(yīng)成為新的必要選項，通過構(gòu)建社會穩(wěn)定風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制，監(jiān)測重大工程在建設(shè)期以及運(yùn)行過程中社會穩(wěn)定風(fēng)險的變化，提供及時的預(yù)警信息，以便調(diào)整工程實施方案或采取預(yù)防措施，防止嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定的沖突性事件發(fā)生。風(fēng)險監(jiān)測應(yīng)當(dāng)成為風(fēng)險評估常態(tài)化的機(jī)制，具有不可替代的位置。風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制的主體必須有獨(dú)立于建設(shè)方、受影響群眾和第三方機(jī)構(gòu)的第四方機(jī)構(gòu)，既對利益方的風(fēng)險行動進(jìn)行監(jiān)察，也對第三方的評估工作進(jìn)行監(jiān)督。因此，第四方監(jiān)督機(jī)構(gòu)既可以是政府部門，也可以是有別于其他三方的獨(dú)立專業(yè)機(jī)構(gòu)或組織。

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實踐越來越深入，評估的體制機(jī)制建設(shè)也取得了長足的進(jìn)步。當(dāng)前，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估亟需在總結(jié)實踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行理論和機(jī)制創(chuàng)新，以推進(jìn)社會穩(wěn)定風(fēng)險治理更加科學(xué)、系統(tǒng)和成熟，保障重大決策和重大項目順利高效實施，進(jìn)而實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。作為一種嘗試，本文以社會生態(tài)系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)，從環(huán)境社會學(xué)關(guān)系視角出發(fā)，初步構(gòu)建了涉環(huán)保重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的理論分析框架，但是完整的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系建設(shè)不僅需要建構(gòu)綜合性的理論體系，還需要建立一套用于指導(dǎo)實踐、科學(xué)有效的指標(biāo)體系，從而拓展研究范圍，為實踐部門開展社會穩(wěn)定風(fēng)險治理提供智力支持。